改革和完善基层党内选举制度问题研究

文章作者：中共浙江省湖州市委组织部课题组
改革和完善党内选举制度是党的十六大提出的重要任务。中共湖州市委组织部课题组从基层党组织负责人和班子成员选举这一视角，对这一课题进行了深入调研，走访了县（区）、乡（镇）、村各级党组织及党员代表，发放问卷调查表255份，召开座谈会9个，在客观分析基层党组织选举工作的基础上，提出下一步改革和完善党内选举制度的一些初步设想。
一、现阶段基层党内选举工作的现状分析
近几年来，党的各级基层组织在选举工作中，认真按照《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等党内有关法规，把党内选举作为推进基层民主政治建设的大事来抓，基本做法有以下几个方面：一是注重坚持标准，严格程序，切实把好人选资格条件关、民主推荐提名关、考察酝酿关、依法选举关、社会稳定关等环节；二是坚持发扬民主，依法办事，选举人的知情权、选择权、参与权和监督权逐步扩大；三是积极探索创新，大胆实践，涌现出了“公推竞选”、“两推一选”、“无候选人直选”等新的选举方式；四是切实加强领导，精心组织，确保了选举工作的平稳有序。但选举工作中也存在一些问题，主要是：
1．过于强调组织意图，选举人的意愿体现还不够充分。调查中，68.23%的人持这种观点，认为在制定候选人资格条件时，有时以组织提名人选为参照系，量身定做；候选人提名方式还比较单一，没有党员或党员代表联合提名；直选范围及差额比例偏小，对乡镇党组织负责人的选举还没有差额的规定。
2．运作方式比较封闭，党员群众“四权”落实还不够到位。调查中，54.84%的人认为党内选举存在严重或比较严重的形式化倾向，主要表现为：有些地方选举发动工作不够深入，大多数停留在会议动员层面，党员群众对选举信息掌握不全面；酝酿环节欠透明，党员或党员代表对酝酿过程知晓程度不深；在候选人介绍方式上，候选人与选举人缺乏双向交流，候选人之间也缺乏竞争；对选举结果有的公布不及时，选举工作的权威性和公正性受到影响。
3．制度执行存在随意性，具体操作还不够规范。主要表现为：有的选举指导机构定位不准，往往将指导变成直接干预；有的在操作环节上随意裁减，如有的地方为保证“组织意图”，以“沟通”、“做工作”为名，阻止党员或党员代表另选他人；有的没有为秘密填写选票创造条件，反而在选票设计、流动票箱收票等环节做文章，使选举人难以表达真实意志。
4．纠错功能发挥有限，监督保障不够有力。从调查看，有27%的人认为选举监督工作乏力，主要表现为：独立于选举工作的监督机构缺位，没有专门力量对选举工作进行有效监督；对选举中的违规违法行为缺乏明确界定，有些规定则过于笼统，操作中难以把握；有的对明显的违法违纪行为教育惩处不力，缺乏刚性约束；选举出现偏差时，缺乏有效的措施来调节或补救。
分析上述问题的原因，主要有两个方面。从思想认识看，主要是部分党员领导干部存在着“三怕”：有的缺乏民主意识和习惯,“怕失权”；有的担心提名人选选不上，“怕失控”；有的担忧提名人选不能高票当选，“怕失面子”。从制度看，有54.84%的人认为是制度不完善造成的。
二、改革和完善基层党内选举制度的对策建议
改革和完善党内选举制度是一项复杂的系统工程，必须从整体上来思考和谋划，必须全面贯彻党的十六大和十六届四中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，以《党章》及有关党内法规为依据，以深化改革为动力，以充分体现选举人的意愿为基本要求，以确保选准选优为出发点和落脚点，立足实际，大胆实践，健全机制，不断推进党内选举工作的科学化、民主化、法制化。具体对策建议如下：
（一）深化“三个层面”的宣传教育，不断为改革和完善党内选举制度奠定思想基础。一是抓好党的各级领导干部民主意识、民主作风和民主方法的教育，使各级领导干部树立起“党内民主是党的生命”、“党内的一切权力归根到底属于全体党员”的民主意识，彻底改变过去往往比较重视党的领导机关和领导干部的权力，却不大重视广大党员的权利；往往一味要求党员履行各种义务，却常常淡化和忽视党员应当享有和行使的各种权利的现象。二是抓好广大党员的主体意识、权利意识和责任意识的宣传教育，使“一个不懂得维护和行使自身权利的党员，不是一个合格的党员”的理念深入人心，克服部分党员存在的事不关己的思想，正确行使和维护好党内法规赋予自己的民主权利。三是抓好广大干部群众的参与意识和监督意识的引导，把人民群众的积极性调动起来，引导他们积极投身到民主测评、民主推荐等选举环节中来，从根本上改变群众缺位、不到位和无所谓的状况。
（二）建立健全党内选举“三项制度”，不断在扩大党内民主选举方面迈出实质性步伐。一是改革完善候选人提名制度,以提名的广泛性保证党内民主选举的合理性。候选人的提出和确定在选举工作中至关重要，既要发扬民主，又要严把资格条件关，确保参加正式选举的候选人，无论谁当选都没问题。在提名人选确定前，要注重把加强调查研究与宣传发动结合起来，摸清广大党员真实想法，使调研过程成为沟通思想、统一认识的过程；把制度规定与现实要求结合起来，制定好选举办法，明确候选人的资格条件，使组织意图和广大党员群众意愿相统一；要在个人自荐的基础上把组织提名和党员或党员代表联合提名结合起来，不断完善候选人提名方式；要采取投信任票的方式，广泛听取党员和群众的意见，多数人不同意的不能作为候选人；联合提名的党员或党员代表人数要达到最低限额要求。二是逐步强化党内竞职选举制度，以选举过程的竞争性保证党内选举的择优性。把差额原则贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程，逐步扩大差额选举适用的范围。除对党的基层委员会委员进行差额选举外，党的基层委员会书记、副书记、纪委书记、副书记等也可以适用差额选举。逐步推行直接选举制度，当前除乡镇党委主要负责人的直接选举条件还不成熟外，其他基层党组织负责人及成员的直选范围可以逐步推开。试行候选人竞职演说制度，对竞职演说的范围、承诺内容及方式等作出详细的规定，通过竞职演说、接受质询与提问增进了解，增强候选人执政为民的自觉性和责任感。三是不断完善党内选举监督制度，以监督工作的有效性保证党内选举的规范性。我们认为除设立由上一级党的纪律检查委员会负责，广泛邀请各阶层的群众代表组成专门选举监督委员会，对选举工作全过程进行监督之外，有必要建立健全预防和处置干扰、阻挠、破坏选举行为的责任追究和惩罚制度，建立相关的诉讼制、补选制、罢免制、撤换制等配套制度体系，构建党内选举权利的保障机制、违法违纪行为的惩治机制、纠错机制和履职承诺的管理监督机制，确保党内选举工作的健康发展。
（三）切实改进“三个环节”，不断为保障选举人意志提供科学合理的程序保证。为更好地体现公开、民主、透明原则，有必要重点在三个环节上进一步细化、具体化。一是改革完善候选人介绍方式，以充足的信息保证党内选举的公正性。可以通过组织介绍方式，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、适当的介绍和宣传，还可以通过自我介绍方式，让党员或党员代表对候选人的参选目的动机、施政举措有充分的了解，切实改变目前存在的“选前不识人、选后人未识”的局面。二是规范投票方式，以秘密投票原则保证党员意愿表达的真实性。投票时应设立秘密写票间，一般在秘密投票间填写选票；要尽量减少委托投票情况，并对委托投票的情形、每位选举人接受委托投票的数量、送达时间、审核方式等作出具体规定；针对流动票箱漏洞较大、群众反映强烈的问题，要尽量减少或不设流动票箱，或者改为分会场或投票站，投票站设有验证处、领票处和秘密写票处。三是改进选举结果的确认方式，以尊重投票结果保证党内选举的严肃性。从未来发展趋势看，随着民主意识的增强，我们认为多轮投票方式确认选举结果是一个发展方向，及时确认和宣布选举结果是一个基本原则，更不允许因为选出来的人不是“内定人选”或“意向人选”，就以各种理由予以否决。
（四）做好继承、借鉴、创新“三篇文章”，不断为改革和完善党内选举制度提供持续的动力支持。首先要继承已有的行之有效的做法、经验和制度。其次要借鉴当今世界其他政党选举中的文明成果，吸收世界上一些长期执政的共产党失去政权的教训，并结合我们党的实际和特点，积极借鉴西方发达国家政党选举制度中科学合理的部分，但决不能照搬照抄西方的选举模式。再次要不断加强理论研究和实践探索。抓住党内选举理论研究这一薄弱环节，着力在三个方面下功夫：围绕提高党内选举工作质量，加强对选举制度本身的研究探索；面对党内选举与人大选举的人事安排如何有效对接问题，加强乡镇党委书记和乡镇长“联合竞职”选举方式的研究探索；围绕与党内选举制度配套的体制机制、干部人事制度改革、党员权利保障以及党务公开制度等问题，加强对相关问题的研究和探索。