党内选举制度存在的问题与完善对策

2010-05-18          点击: 232
党内选举制度存在的问题与完善对策
季正聚
中共中央编译局世界所
一、党内选举制度存在的问题
十一届三中全会以来，党内选举的民主化程度已有了很大的提高，但在党内生活中，个别领导者和领导机关变相操纵、包办选举的事情仍有发生，有的采用任命制或先任命后选举的方式，以任命或变相任命的方式代替民主选举。更有甚者，个别地方和单位的领导把正常的换届选举作为拉帮结派、培植亲信、排斥异己的手段。使党内选举出现形式主义、弄虚作假、压制民主等现象，这也成为一些人跑官要官、买官卖官，只对上负责、不对下负责的一个重要原因。
我党在选举方面存在的问题，首先表现为目前党内选举的有关具体条例还不够健全和完善，既有的一些条例规定也不明确或者不合理；其次党内选举过程中存在着很多不符合民主要求的现象。
在条例规定方面。自十一届三中全会以来，党在总结历史经验和教训的过程中，加大了建立健全党内选举制度的工作力度制定颁布了一些条例规定，如《关于党内政治生活的若干准则》（1980年十一届五中全会通过）、《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》（1985年中组部下发）、《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》（1988年中组部下发）、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年中央制定）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年）。这一系列制度的制定与实施，表明我们党的选举制度处于不断完善的过程中。问题在于，当前还没有针对中央层面的选举制度的相应规定；也没有一部能指导全党选举工作的条例；还没有制定与选举工作相适应的任期制、免职制、辞职制和把免职等相配套的制度。即使出台了的条例和措施，也常常因不够完善，比如说不能覆盖选举工作的方方面面，不难适应新形势的变化和要求；内容过于笼统，很难操作等，很难取得预期的效果。选举过程中存在的突出问题有：
1．党内选举的运作方式不够透明、公开，存在人选内定、暗箱操作等现象，广大党员的基本权利落实不够到位。
2004年全国党建研究会的一项调查显示，有56.4%的被访者认为党内权力运行没有公开，29.8%的被访者认为是表面公开而实质未公开。这严重损害了党的权威、党内民主的发展也受到质疑。与此同时，选举中形式主义严重，对选举的发动工作不够重视，广大党员的知情权、选择权等受到限制。更有甚者，选举中还存在为秘密填写选票创造条件，在选票设计、投票座位、票箱收票等环节做手脚，严重影响了选举的质量和效果。
还有学者指出，个别地方和部门存在以保证“组织意图”、“做工作”为名行干扰选举之实。在党内以及人大的换届选举中，有关领导特别是选举工作的组织者，往往为了追求选举的“高票率”，确保“组织意图”的实现，而千方百计去“做工作”，甚至派人到各代表团“盯着”，生怕有什么“闪失”，这使选举的民主性大打折扣。
2．直接选举的范围相对过小，目前仅仅局限于基层。
选举包括直接选举和间接选举，它们都是选举的重要形式。改革和完善党内选举制度，应该包括这两个方面。直接选举可以使选举人与被选举人之间的关系更为密切，选举人的个体选择与社会选择的距离较小，因而被认为是一种比较理想的民主方式。目前，直接选举的范围很小，层次很低，除总支和支部实行直接选举外，甚至连基层党委包括各部门的机关党委，也几乎都实行间接选举，一般都是先选举代表，再由代表选举党委。虽然在乡镇、村一级甚至县、市一级的党内选举中，出现了一些直接选举党代表或书记的例子，但这些也仅仅局限于基层或试点而已。
3．差额选举的范围小、层次低，差额比例也不大，差额选举流于形式或者变通为实际上的等额选举。在中央一级，差额选举只到中央委员；在地方一级，差额选举只到常委，副书记和书记仍为等额选举。而且，近几年来差额选举几乎都是预选差额而非正式选举差额。在预选差额选举时，往往不实行“集中投票”，而是实行“分代表团投票”，这又使差额选举打了折扣。在差额候选人的安排上还有搞“陪选”的情况，使差额实际上变成了“等额”。
差额选举对于发扬党内民主、充分体现选举人的意愿具有重要的作用。对此，我们党早已有了充分认识并出台了相关条例。十一届五中全会就规定：“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法”。《中国共产党地方组织选举工作条例》第十二条规定：党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于20%。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第八条规定：代表候选人数应多于应选人数的20%。然而，在现实中，一方面差额选举的比例很小，且只限于中央委员和地方各级党委委员的选举中；另一方面，现行的党内差额选举还只处在“预选”阶段。虽然如此小的比例便于选票相对集中，但却难以给选举人充分的选择余地，不能充分发挥差额选举制度的优越性，也不利于充分发扬党内民主，体现多数党员或党员代表的意愿。尤其是有些候选人不是党员群众或代表选举产生的，而是组织上指定的。这样的差额选举只是一种形式。另外，现实中在差额选举的执行过程中还存在一些偏差。比如，按照有关规定，党的基层组织的正职只要依法提出差额，就必须进行差额选举。而选举条例也规定：“党的基层组织的书记、副书记的选举，经上级党组织批准，也可以实行等额选举。” 在这种情况下，不少地方就借此认为党规对基层党的正副职的等额选举开了口子，从而将特殊变为一般，使差额选举变通为实际上的等额选举。
4．候选人提名制度单一。
所谓“提名”是指“选举当局证明某人为某公职的合格候选人并将其姓名打印在官方选票上的主要法律程序”。候选人的提名党内选举的起点，在党内选举中占有十分重要的地位。如果在候选人提名这一程序上不能保证民主，那么以后的程序再民主也不能保证选举结果的民主性。所以，在党的选举中如何完成科学、民主的提名程序并确定候选人非常重要。
长期以来，党内选举往往只有自上而下的组织提名候选人一种渠道。一般而言，只要某人被提名，就是应当当选的。实际操作中，对于候选人资格条件的制定，多是以组织提名人选为模板；候选人的提名，往往也是上级指定的过多。甚至有些党委为了保证侯选人的广泛性和代表性，一味考虑年龄、性别、届别等因素，人为设定侯选人条件，直接去“套”人选，从而使候选人产生方式不够民主，存在搞形式、走过场等问题。这些都导致选举人的选择空间很有限，参选热情和积极性也不高，甚至出现“厌选”情绪，严重影响了党内选举的权威性和有效性。
而通过这种方式产生的党员代表及干部，不会得到人民群众的拥护和支持，必然会失去群众基础，进而也就失去了“代表性”。据对河北、内蒙等地的调查显示，“知道”本选区党代表是谁的占42.52%，“不知道”的（包括“没听说过”的）占52。7%，认为“是谁都一样”的占4.29%。由此我们看出，候选人提名制度的缺陷及影响。所以，为解决这一问题，要不断建立健全党员提名的有关操作规则。加大党员提名的力度，保证候选人的“代表性”。
5．候选人介绍制度不够到位。
在选举之前，候选人的酝酿是一个充分发扬党内民主、并在此基础上进行正确集中的过程。而要确保选出真正代表民意的代表，必须使选民充分了解候选人的情况。正所谓“没有调查，就没有发言权”。《党章》也规定：选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。
然而，在实际的选举过程中，对候选人的介绍制度根本就不到位。这体现在以下几个方面：一是形式单一，简单格式化。当前选举中提供的候选人信息，只停留在姓名、性别、民族、出生年月等一般性的简历阶段，而不介绍其政治思想、工作能力、工作实绩、家庭背景等全面的情况。这样选举人就很难了解候选人的德、能、勤等方面素质，不能形成全面综合的评价，造成选举中的选择偏差，甚至误差。二是就算有对候选人的介绍，也常常掺杂了领导的意图。有些领导为了体现个人意志，常常在确定候选人之前就“定调子”，甚至搞“戴帽选举”，这势必影响选举意志。三是选举人和候选人之间缺少必要的沟通和交流，双方之间存在一定的“距离”。这样，一方面，选举人不了解候选人；另一方面，候选人也没有途径主动介绍自己的情况，阐明自己的政见，从而造成选举中的随意性。
6．党代会没能发挥最高权力机关的职能和作用。
《党章》规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”这一表述，使党内存在两个并重的最高领导机关。《党章》同时还规定了党代会是同级党的最高领导机关、决策机关和监督机关。然而，实际来看，党代会所发挥的职能和作用根本不到位，基本处于一种虚化状态。对于一些党内重大问题往往不是党代会讨论决定，而是由全委会、常委会所取代，党代会成为了走程序的工具。作为党的最高权力机关的党代会仅仅是一个“橡皮章”。这样造成实际运行中许多重大事情的决定权在常委会，影响了党代会的权威和党代表作用的发挥。要改变这一现实，必须推广党代会常任制。
7．群众选民的比例太小。
虽然我们初步建立了有党外群众参与的党内初选制度，但这仅仅局限于党内初选，并且群众选民的比例相当的小，在选举中可以说基本上不起什么作用，致使基层党组织选举过后，有些群众不愿接受党组织的领导。在群众眼里，党内选举基本上还是“少数人选举少数人的活动”，难以代表广大人民群众的意愿。
8．选举产生的干部在任期内频繁调动。
这不仅突出表现在换届前夕对这类干部（特别是书记、副书记）大量调动和委派，而且在换届之后不久和任届中期也屡有这样的调动和委派。如此发展下去，党内选举制就在关键环节上被任命制取而代之了。这明显地与党章第27条规定“党的地方各级委员会全体会议，选举党务委员会和书记、副书记”相违背，也与十六届四中全会《决定》关于“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”的原则不相符合。
综上，党内选举制度还很不完善。一些不足的存在影响了选举的成效，集中体现为以下几点：（1）党内选举缺乏竞争力。美国学者珍妮·柯可帕特里克认为民主选举不仅是象征性的，它还是竞争性的、定期的、广泛的和决定性的选举。也就是说，选举是否民主，不仅看它是否公平、公正，还要看是否具有竞争性。然而，当前选举过程中的一些缺陷，陪选现象和差额变等额现象等使某些竞争性机制呈现形式化。（2）党员的主体作用没有得到充分发挥。“党内民主是党自身发展的内在动力， 只有党员真正感觉到自己在行使权利的时候， 才会对党组织产生巨大的认同感和向心力，也才会积极履行自己的义务。”然而在实际中，我们更多地是要求党员履行义务，是在服从、执行、尽职尽责，他们的监督权、罢免权等基本权利往往被忽视，党员的主体作用也无法得到充分发挥。
二、完善党内选举制度的对策
改革党内选举制度是党的十七大提出的加强党的建设的一项重要任务。这一制度的完善与否，直接影响到党内民主的建设成败。所以，我们要在党的建设中，采取各种科学、有效的措施，不断加以完善，使之更为科学、民主。具体操作而言，完善党内选举制度需要从以下方面进行：
1、要继续深化广大党员尤其是党的领导干部对党内选举的认识。
当前，党内选举工作中存在的一些不足也有着主观认识方面的影响。一些党员、干部缺乏党员主体意识，民主素质、民主意识、权利意识不强，对党内选举的意义认识不足，认为选举工作与个人切身利益关系不大，当作政治任务去完成，参与主动性、积极性不高；有的党员、干部害怕民主选举会削弱党的领导，对党内选举制度改革存疑惧心理。所有这些都影响党内选举工作的有效进行，所以在以后的工作中，要进一步深化广大党员及领导干部的认识，促其转变观念，积极参与行使民主权利、参与党内选举等政治实践。
2、在逐步推行直选的基础上扩大直选的范围。
目前，我党的选举方式主要有直接选举和间接选举，且以后者为主。但与间接选举相比，直接选举更能体现党内民主，更能体现广大党员的意志。所以我们要逐步要扩大直接选举的范围。1987年，邓小平曾预计：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选 ”，希望党代表的直接选举不是落后于而是适度超前于人大代表的直接选举。而就目前而言，在基层推向直选的条件已经具备，近些年来在一些基层组织中也已开始推行直接选举，尤其是县乡两级进行了试点。我应该在此基础之上，借鉴其中的宝贵经验，将直接选举逐步扩大到市级和省级党代表大会代表和乡镇的领导干部的选举中，以减少选举的中介环节，改变多级间接选举使民主成为“官主”的问题，做到“我们的领导我们选，我们的代表我们选”，切实体现广大党员和群众的选举意志，不断扩大党内民主。
3、适当扩大差额选举比例和范围。
根据《中国共产党地方组织选举工作条例》第十二条规定：“党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于百分之二十。”《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第八条规定：“代表候选人数应多于应选人数的百分之二十”。这都表明当前党内差额选举的层次较低、范围较窄、比例较小。这种情形势必使选票相对集中，从而限制了选举人的选择空间，不利于党内民主的充分发扬，所以为了充分发挥这一制度的优越性，必须扩大差额选举的范围和比例，将差额比例不断扩大，直到100%。
与此同时，差额选举不能仅仅停留在预选差额的水准，应当直接在正式选举中采用候选人数多于应选人数的方法。目前党内选举差额比例显然过小，今后党代表和“三会”委员、常委的差额比例应有较大幅度的提高，以确保选举人能够充分表达自己的选举意志。“三会”领导人也应实行差额选举，不再搞什么等额选举，力求做到好中选优。而有差额选举就有竞选。这样最大的好处在于它能够有效防范党内选举过程中的各种神秘主义和“黑箱操作”现象，从而既保证优胜劣汰、选贤任能，又避免党内形成不同的派系。
4、改进候选人的提名方式。
作为党内选举的起点，“候选人的提名”无疑是保证整个选举过程和结果民主的前提。十七大党章第十一条规定“候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论”，但实际过程中候选人的名单基本上是由上级领导和党组织直接确定的，广大党员群众基本上没有候选人的提名权，所以大多数情况下被提名的候选人并不能得到群众的信任和佩服，这既影响了党员选举权利的发挥，也很难保证选举结果的有效性。完善党内选举制度，首先就要在这一点上有所突破，真正明确候选人提名权，把这一权利真正落实到广大党员群众手中，从而在保障广大党员民主权利的同时，推动整个党内民主的发展。遵循之一思路，在这一环节还需要在以下两个方面做出努力： （1）规范候选人资格与条件。目前党内选举对于候选人资格条件的制定，多是以组织提名人选为模板，组织想提什么样的人，候选人的提名资格条件也就变成什么样的人。这样选出的人根本就是组织领导“想要的人”，而不是广大党员群众真正想要的人。同时，资格和条件的不断变动，缺乏政策的连续性，也使党内选举流于形式，党内民主也大打折扣。所以，必须全面规范候选人的条件，初步固定候选人资格条件，并在以后的选举中不断地改进和完善。（2）丰富候选人提名方式。目前党内候选人提名渠道太单一，长期以来，党内选举往往只有自上而下的组织提名候选人一种渠道，选举人的选择空间很有限，参选热情和积极性也不高。在这种情况下根本无法体现党内民主。因此，候选人提名方式必须加以改进和丰富。可以是党员和群众共同提名，可以是党员、群众和领导共同提名，也可以是党员、群众、领导和其他党派人士共同提名等。
要从根本上改变以组织提名为主导的现状，把个人自荐、党员联荐、组织推荐结合起来，并最终过渡到“党组织制定候选人标准、党员对照标准自我提名、党组织严格审核候选人资格、党员或者党代表选举”的模式。
5、实施党代会常任制，闭会期间应充分发挥党代表的作用。
目前， 党内民主选举存在的主要问题是党的各级代表大会未能有效地履行职责。党的代表大会每五年召开一次，除了在代表大会召开期间，代表平时无法履行职责，对权力机关也形不成指导和监督。而且，在有限的开会时间内，代表们又忙于讨论、投票，会后即返回到原来的工作单位。于是，在大会闭幕的五年中，本应由党的代表大会决策的党内重要事务，却由党的委员会特别是常委会代为行使， 从而造成了在实际执行过程中党代会权力的改向。结果，导致了党的最高权力机关在一定时段上的“缺位”，以及党代表行使最高权力的“非连续性”。因此，进行党内选举就必须明确合理地确立党内权力架构。实行党的代表大会常任制，党委会每年必须向它报告工作， 听取它的批评，答复它的询问，有助于树立党的代表大会的权威，使之充分发挥作为全国或一定地区、部门中党的最高权力机关的作用， 真正成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关。因此，党的代表大会的常任制，从理论上和实践上解决了党的最高权力机关的“常在性”和“完备性”的问题，符合党的组织构架和权力配置的客观要求， 也为闭会期间党代表发挥作用提供了坚实的理论依据。
6、建立健全与党内选举相配套的制度。
一是任期制。要强化“选”，从党中央到党支部，党的各级、各个委员会在换届时均应由党员或党代表选举产生，决不能搞变相任命；强化“届”，凡是选举产生的党员领导干部，除非特殊情况，在任期届满前一般不调动，党组织领导成员出现空缺时，一般采取补选的方式补充；强化“轮”，党章不能只是笼统地将党的各级领导干部职务都不是终身的，而应当明确规定党的各级领导干部在同一职位上的任期一般不能超过两届，否则必须免除现任职务。二是罢免制。“只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主”，因此，必须加强党内的选举、控告、弹劾、撤换、罢免制度建设，确保选举人能够通过法定程序将那些不合格、不称职的代表、委员和领导干部“拉下水”。三是辞职制。对于任期内因各种主客观原因特别是能力缺陷、公认度低、工作中出现严重失误而不再具备领导干部条件者，就必须通过顺畅的“出口”如自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等方式及时解除其现职。
7、实现对党内选举制度的有效监督。
“民主是监督的基础，没有民主就没有监督；监督是民主的条件，没有监督就没有民主，监督和民主具有内在统一性，它们互为前提，互为实现方式。”可见，体现民主的党内选举制度的运行必须依靠强有力的监督体制的保障。因此，必须不断强化党内监督制度，努力做好选前、选中和选后的监督工作，保障选举制度的正常运行。党代会的选举应当将选举组织委员会与选举监督委员会分开，选举监督委员会独立于本级党组织，也不隶属于选举大会主席团，只对出席党代会的选举人负责，受其监督。其职责在于，对选举进行全过程、全方位的监督，对选举中出现的违法违规现象进行纠偏（包括宣布选举无效等），对选举过程、选举结果的合法性、有效性进行确认。
党内监督对发展党内民主有着重要的作用，科学有效的党内监督能够规范党的政治活动方式制度化、法制化。目前，党组织赋予党员的权利有限，党员仅仅享有选举权，选举结束后就基本上与参选党员无关，更谈不上对领导干部的弹劾和罢免了。为此，我们必须加大党员群众的监督权和罢免权，对党内监督权和罢免权做出新的规定。比如规定只要有2/3 以上的党员联名，就可以随时罢免他们选举的代表和党内负责人，党员不仅仅有选举的权利，而且在选举过程中和选举结束后也拥有监督的权利。这样做有利于领导者的权力与党员权利的平衡，有利于党内民主生活的正常进行。
综上，党内选举问题历来是发展党内民主的一项重大问题。改革和完善党内选举制度，对于保障党员民主权利，发展党内民主，建设高素质的党员领导干部队伍， 形成朝气蓬勃、奋发有为的领导集体， 有着至关重要的意义。选举制度的进一步改革和完善， 体现了中国共产党对发展党内民主的坚定信心，不仅使民主在党内得到充分发挥，同时也进一步加强了党的执政力度和党在群众中的威信，为我们和谐社会建设和社会主义现代化建设提供了强有力的保障。
中共中央文献研究室编《三中全会以来重要文献选编》人民出版社2982年版第427页。
《党组织选举工作手册》第10条山西人民出版社2001年版第4页。
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毛政相《党内选举规范化是实现民主执政的重要基础——对提高党内选举质量问题的调查与思考》，载于《理论动态》第1656期。
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责任编辑: krics