基层党内选举制度改革的问题及其破解

基层党内选举制度改革的问题及其破解

改革基层党内选举制度，是推进党内民主建设的一个重大理论和实践问题。为深入了解基层党内选举的现状，破解基层党内选举的难题，宁波市党建研究会组成专题调研组，并采取查阅资料、问卷调查、统计分析、座谈走访、实地考察等形式，就基层党内选举有关问题进行了专题调研。从总体来看，当前基层党组织的选举工作正在朝着民主化、制度化和范化的方向稳步推进，其成绩日显卓著。但是，在党的执政环境发生深刻变化的条件下，与全面推进党的建设新的伟大工程的新要求相比较，党内选举工作也还存在着一些突出的问题。认真分析和研究基层目前党内选举制度改革存在的突出问题及其对策，对于切实推进基层党内民主建设无疑具有重要的现实意义。

一、基层党内选举存在的主要问题及其原因课题组通过组织座谈与分析调查问卷后认为，随着时代的发展和民主进程的加快，基层党内选举出现了一些新的情况和问题，这主要表现为以下几个方面。

(一)在体现选举人意志方面，党员的基本权利保障受到一定的限制。选举的基本内涵，就是对选举人选举权利的尊重和意志的表达。目前，一些基层党组织在实际操作的层面忽视民主的过程，在一定程度上限制了选举人应有的权利。一是在参与权方面，存在党员参与候选人提名受到限制的情况，党内活动较多地停留在领导者层面，而普通党员参与党内得事务显得较少。据我们调查显示，有28％的党员或党员代表认为候选人的提名方式还比较单一， 没有党员或党员代表的联合提名。有60％的党员或党员代表认为酝酿环节的透明度不高，党员或党员代表对酝酿情况知晓程度还显得不高。这说明_ 部分身为党员代表的领导干部参与了候选人的提名环节，但还有一部分党员并没有机会参与候选人初步人选的推荐和酝酿过程，使其参与权因此而没有得到很好的落实。二是在选择权方面，选举人的权利和意志还未能得到充分地行使。调查问卷显示，有22％的党员和党员代表认为直选的范围及其差额比例偏小，对党组织负责人的选举还没有差额的规定。在现有的党内选举过程中大量存在等额选举，而且还存在着不同程度的行政干预现象。三是在知情权方面，选举人往往对候选人的基本情况一知半解，在对候选人的了解、评价、咨询等方面还缺乏有效的渠道。根据调查显示，有72％ 的党员认为在对候选人的介绍方式上缺乏候选人与选举人之间的双向交流，同时在候选人之间也还缺乏应有的竞争。

(二)在组织领导工作的层面，仍是过于强调组织的意图。这突出地表现为：一是对党管干部与党内选举的关系在认识上还不到位。根据调查显示，对党管干部原则的理解上只有12％ 的乡镇和部门领导认为党内民主选举与“党管干部”在本质上是一致的。二是在组织领导工作中，不适当地强调选举人的思想统一与行动一致。在乡镇和部门领导类的调查问卷中，组织意图过强这一项居于党内选举存在问题的首位。三是操作的程序还不够规范与科学。在那些越是能够发扬民主的环节，就越怕出“乱子”，故而程序能简化的就简化、能不公开的就不公开。有些选举程序及具体办法的设定违背了民主选举的原则，有的则在选举人座位安排上有意识地采取“间隔”办法，有的多安排工作人员有意无意地监督选举人填写选票，有的还在选票设计和票箱收票等环节做文章，这直接影响着投票人意愿的真实表达。这种现象，在一些地区已经成为约定俗成的习惯作法或保证实现组织意图的工作技巧。

(三)在选举制度体系方面，尚需要进一步完善和健全。根据调查显示，有76％的乡镇和部门领导对现行的党内选举制度和办法在总体上予以认可，但也指出了应稍做改革的某些方面。从目前的实际情况来看，党内选举制度的有的规定仍显得过于原则和笼统，缺乏可操作性。如《党章》规定候选人的名单由党组织和选举人充分“酝酿讨论”，但对如何“酝酿”和“讨论”并“听取意见”还没有作出硬性的规定，致使操作的弹性很大；再如《党章》规定党员享有“要求罢免或撤换不称职的干部”的权利、选举人“有要求改变候选人”的权利，但由于缺乏具体的实施细则，使得党员的这一权利难以落实。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，随着党内民主实践的发展在实际上也凸显一些不足。而且，在选举制度的配套建设上也存在明显不足，这具体表现为：一是党内选举制度与党内干部调配制度存在矛盾。因为，选举产生干部的任期是有一定期限的，但在实际工作中存在着由选举产生的领导人在任期内(或刚刚上任和并未发生特殊情况)就以干部交流为由频繁调动而委任他职的情况。二是弹劾罢免度尚未建立。弹劾罢免制度，是选举制度的必然延伸和必要补充。只有在党内建立弹劾罢免制度，才能使选举产生的不称职的党代表或领导人及时得到调整。三是党内选举监督制度尚未健全。目前，在制度层面还没有成熟的规定，而且也没有成立专门的党内选举监督委员会，党内选举监督的内容以及对违纪行为的惩罚办法也有待进一步明确。出现上述问题的原因是方面的，这既是历史传统文化负面影响的结果，又是传统政治模式深刻影响的结果；既是党内民主意识淡薄而产生的制约，又是制度本身不够完善所导致的问题。

一是封建专制主义传统的负面影响。邓小平在总结中国政治发展史时认为，旧中国留给我们的是封建专制的传统比较多，而民主法制的传统则很少。封建专制主义制度对我国的政治、经济和文化产生了深刻的影响，作为专制主义政治制度，同时作为封建经济基础反映的封建政治文化，经过长期的培育和发展，构成为一种缺乏主体精神和自主精神的社会心理，这在中国民众的心理上积淀为“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等极其复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治思想，它渗透在人们的思想观念、思维模式、价值标准、道德规范和行为方式的各个方面。这种政治文化、社会心理的耳濡目染与潜移默化，对人们民主意识和民主素质的发展造成了一种巨大的压抑。正因为如此，使得人们在民主的道路上往往会自觉地驻足不前甚至倒退。这种长期的政治文化传统的影响，也将会必然地反映到党内选举中来。

二是苏共模式的深刻影响。苏共领袖列宁十分重视民主尤其是党内选举制度对于党和国家发展的重要性。但是，在当时极其复杂和严峻的内外阶级斗争形势下，也不得不对党内民主实行一定的限制，党的极端集中制几乎横贯整个列宁时期的党的建设实践。这种体制最明显的弊端就是长期实行的任命制，且以任命制代替党内选举，从而严重损害了党员的选举权与被选举权。列宁在晚年认识到上述体制的弊端，但未及改正便去世了。斯大林上台以后，非但没有能够将实行民主集中制的重心转移到民主制上来，反而更是强化了集中制，错误地把极端集中制看作是共产党执政的固有特点。斯大林时期长期实行干部任命制，广泛地实行干部任命制与实际存在着的领导干部职务的终身制，在很大程度上进一步强化了高度集权的政治体制。我们党是按照共产国际的高度集权要求和模式所建立的，因而不可避免地深受苏共模式的影响，并造成了严重的后果。三是党内民主意识还不够浓厚。在现时党内政治生活中，党员是党内民主的主体，党员本身的民主意识和民主素质将制约他们在党内选举中的行为。党员的民主意识和民主素质，与目前民主选举的要求还不完全适应，这主要表现在：一是部分党员和领导干部的民主素质较低。在计划经济条件下，计划经济体制的运行以垄断所有的经济资源为前提，由党内便是党员与党组织和领导干部的关系更多地体现为自上而下的领导意志，而不是党员权利和义务的自然表达，以至于容易形成党权高于一切的局面，也容易形成以人治代替法治的现象。改革开放以来，中国社会结构的变化及文化转型，建立在市场经济基础上的公民个人自由度的日益扩大，使得人们的自我意识、权利意识和政治参与意识大为增强，但由于民主化进程尚未真正实现制度化，加之相关法律、法规和制度还不够完备，使得党员制度化参与的渠道还不够多，这些来自外部环境的影响和制约，使部分党员和领导干部的民主素质难以得到真正提高。二是部分党员的民主意识不强。在目前的党内生活中，一些党员缺少平等意识、参与意识和竞争意识。有的党员认为选举工作只是“上面定人员、党员划圈圈”，是一种形式，选与不选一个样，进而缺乏主动参与选举工作的热情和积极性。有的对选什么标准的人不予重视，对行使党员自己的民主权利比较随意，在选举中受人情左右、利益诱惑和狭隘地域观念的影响，总喜欢选自己的人和本地人，导致有的党员不能够正确行使其民主权利。有些党员干部尤其是领导干部，认为党内选举的最终人选是党组织意图的体现，关键是要强调集中，进而在主观上忽视了对党员权利的发挥。

四是选举制度不够完善，没有形成健全的党内选举运行机制与程序。强调党的制度建设，不是因为党内在过去就不存在制度，而是因为以往的体制和制度存在着一定的缺陷。党内选举制度存在的主要缺陷表现为：一是党内选举制度本身的不完善。现行的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》、《中国共产党基层党内选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》分别发布于1985年、1990年和1994年，但随着党内民主进程的不断推进，有些具体的制度应根据现实的要求加以调整、补充和修改。二是这些制度之间的连接还不够紧密。基层党内选举制度建设不仅应注重制度的要素建设，而且必须注重各个制度之间的有机连接，以防止“脚疼医脚、头疼医头”的单兵作战。三是执行制度的程序本身还存在一定的缺陷，而且程序本身也没有得到完全公正的和不折不扣的执行。我们固然在许多时候重视发扬党内民主选举的作用，但更多的则是强调思想教育和作风境界，而没有把注意力置于党内选举制度的程序建设上。

二、推进基层党内选举制度改革的原则及其路径

(一)改革和完善基层党内选举制度应坚持的主要原则

1、坚持党管干部与尊重党员主体地位相统一的原则。党管干部原则是干部选拔任用工作的一项基本原则，也是推进基层党内民主改革必须坚持的一项基本原则。党管干部的“管”并不是具体地管人，而是一种控制且这种控制不是直接的决定，而是一方面要尊重党员的选择及其对自身权利的行使，另一方面又要采取措施对党员的选择行为进行有效的引导。在党内选举的实践中，就是应引导党员对干部进行正确的选择，通过科学合理的制度与规则影响选人和用人，进而树立一种正确的用人导向，使那些坚定执行党的路线、方针、纲领和政策并受到群众拥护与支持的候选人走上领导岗位，使干部使用的过程符合国家与个人的双重目的，实现党员意愿和组织意愿的有机结合，从而实现党管干部的原则与

尊重党员主体地位的选择有机地统一于基层民主改革实践发展的过程之中。

2、积极探索与稳妥有序的改革相结合的原则。改革基层党内选举制度，必须从具体的党情和国情出发，必须走渐进式的改革的道路。既要反对经验主义和不思进取，也要反对教条主义和急噪冒进。邓小平早就强调，中国的政治体制改革要在党的领导下有计划、有步骤地推进，走一条有中国特色的和渐进的民主政治发展之路。特别是党内选举制度的改革，由于其涉及面广、影响大和触动较深而更应慎之又慎，即要在深入调查研究的基础上制定切实可行的方案并经过实验加以逐步推开。凡是符合民主原则的和有利于充分体现选举人意志的，就要进一步坚持，并使之进一步完善；凡是不符合民主原则的和不利于体现选举人意志的，就应积极探索并有序地加以改变。

3、坚持实体与程序相结合的原则。程序民主和实体民主，是民主政治不可或缺的两个重要组成部分，民主政治的程序化是实现实体民主的基本保障。正如没有形式也就无所谓内容一样，没有民主政治的程序化，实体民主也就没有了其实现的手段。离开了程序民主的规范和保障，民主政治就难以健康稳定地向前发展。但离开了实体民主，民主政治的发展就会偏离正确的方向，两者辩证地统一于建设中国特色社会主义民主政治的实践之中。改革和完善基层党内选举制度，必须贯彻实体与程序并重的原则，既要重视实体的设计构造，又要重视程序的具体安排，并严格遵守程序的法则，用程序公正保证实体的公正。

4、坚持体制机制改革与其它各项配套改革相结合的原则。改革和完善党内选举制度作为发展党内民主的重要组成部分，不能孤立地就选举而论选举，必须联系到与此紧密相关的党的领导体制的改革，其最根本的就是要从改革体制机制人手，理顺党的领导机关的权力授受关系。必须把选举制度的改革和完善同健全和完善党员权利保障制度、改革和完善党的代表大会制度、改革和完善党的委员会制度以及建立党务公开制度等联系地结合起来，以形成配套的制度体系，进而努力从机制上选好人用好人提供良好的环境。