政策性银行规范化改革问题研究

政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题，特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展，如何完善政策性职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫课题。 　　一、我国政策性银行制度安排源由及发展现状
（一）现行制度安排的源由
一是弥补市场资源配置不足。上个世纪90年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大金融风险。
二是解决收购资金“打白条”需要。1994年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导高度重视。
三是专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务。由于农业开发、基础设施等投资周期长、数额大，专业银行不愿按国家要求发放政策性贷款，而把政策性资金挪用于高盈利项目，形成政策性项目资金硬缺口，倒逼央行扩大基础货币投放，导致货币供给“闸门”失控；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。
为提高资源配置有效性，对相关行业实行产业倾斜政策；解决收购资金打“白条”和被挤占挪用问题；实现政策性金融和商业性金融分离，割断政策性资金与基础货币直接联系，确保央行调控基础货币主动权，1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行（以下称农发行）三家政策性银行。
（二）业务范围及资金来源
1.业务范围。三家政策性银行的业务范围如表1所示。
2.主要资金来源。一是财政部拨付资本金733.8亿元；二是发行金融债券。1998年前，由中国人民银行（以下简称央行）向各金融机构用派购方式发行，1998年9月开始实行市场化招标发行。仅2002年开发银行、进出口银行就发行债券3075亿元，2002年我国政策性银行存量债券达10254亿元（开行8065亿元、进出口行975亿元、农发行200亿元），政策性金融债券已成为我国债券市场中仅次于国债的第二大券种，余额占当年GDP的9.9%.到今年5月底，政策性金融债券已占全国债券余额的35%；三是境外筹资。1996年、1999年进出口银行在日本和欧洲发行200亿日元武士债和2亿美元浮息债；四是央行再贷款及同业拆入。农发行资金90%是央行再贷款。
（三）业务发展现状
1998年以来，三家政策性银行每年近3000亿的信贷投入，成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量，2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%.
二、我国政策性银行制度缺陷和存在问题
（一）运行无独立的法律依据
国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年三家银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使央行的监管无法可依、流于形式，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
（二）经营行为商业化倾向明显
三家政策性银行都有商业化倾向，1998年开始“开行”倡导“在市场框架下运作”，提出要建成国际标准的现代化银行。2001年，国家开发银行与华为公司、中兴通讯公司签定贷款协议，分别提供两公司150亿元和70亿元的国内买方信贷，引发商业银行对开发银行经营范围的质疑；2000年8月，央行批准开发银行承销同开发银行有信贷关系的企业债券；2001年12月开行以主承销商身份为广东核电集团发行25亿企业债券。商业银行抱怨“‘开行’只支持电力、公路等发展前景好的重大行业，不支持制造业等风险较大的行业；只支持还本付息能力强的优质项目，不支持还贷能力虽差却亟待救济的项目”。农发行刚分设头两年，也发放了大量粮棉附营业务贷款，现在都成了不良资产。
（三）未切断与基础货币的资金联系
国外政策性金融大多由财政创立并依托于财政，如日本通过给邮政储蓄政策优惠，将其吸收的低成本储蓄加上社保资金等辅助性资金来源，以财政资金运用方式全额拨付给政策性金融机构使用，从体制上切断了政策性金融与央行基础货币之间的联系。我国政策性银行特别是“农发行”资金筹措和运用，除得到财政补贴外，还得到央行利差补贴，央行以再贷款形式供给“农发行”使用的邮政储蓄转存款利率为3.24%，低于央行支付给邮储利率0.891个百分点，利率倒挂形成了央行对农发行直接补贴，造成央行、邮储、政策性银行资金定价和配置扭曲。同时，由于大量资产成为不良资产、收息率低，农发行多年来一直亏损经营，实际上成了货币政策与财政政策的统一体，资金来源靠央行再贷款，而利差以及经营性亏损由财政弥补，一方面导致资金期限短、成本高；一方面因未割断与基础货币联系，加大了对央行基础货币压力。
（四）隐含的金融风险不可低估
一是国家信用担保内容缺失。我国政策性银行由政府独立经营，享有准财政资信等级，这也是政策性银行营运的基础，但国家信用缺乏实质性的内容，在资本金充实、财政补贴等主要方面支持有限，与国际规范的政策性银行差距较大。某市农发行近60亿信贷资产中，审计认定应由财政负担的新增财务挂账、陈化粮和超期保管粮占用的贷款就高达13亿元。
二是长期贷款掩盖了开发银行资产风险。开发银行发放的大多为长期贷款，时间跨度大、涉及变量和各种不确定因素较多，隐含着各种确定和不确定金融风险。1.部分城建项目投向了脱离实际的形象工程、政绩工程，明显超过当地财政承受力；2.部分贷款项目重复建设迹象十分明显。“十五”以来，许多地方为巨额产值、高额回报所吸引，导致对电子信息、新材料和生物医药为代表的“高新”项目重复建设和低层次的恶性竞争加剧，结果加大了政策性银行资产风险；3.项目不可预见风险太大。按照商业化的一般原则，银行发放贷款必须有一个法人，而且这个法人要有好的市场信用。开发银行的贷款对象大多是全新的项目——法人尚在组建中，现金流还没有出现，开发银行贷款依据是国家宏观产业政策，实际上是用国家信用来承担重大项目中的集中、大额、长期风险，决策失误、政治经济环境等不可预见因素，都会导致开发银行信贷资产风险。
三是粮棉流通改革加大农发行资产风险。1.一些企业借改制之机挪用收购资金和风险基金，采取多种方式悬空、逃废债务；2.1998年以来我国通过农发行发放的用于粮棉油糖流通环节的补贴每年都有500-700亿元，也是农发行收息的主要来源，按照WTO《农业协议》的要求，我国已逐步将对农产品流通环节的补贴转为对农民的直接补贴，这将使农发行失去80%的收息来源，形成存量资产风险；3.贷款抵押担保比例低。2002年末，农发行7300多亿贷款中，办理抵押登记的仅451亿元；4.各种不合理占用多。1996年农发行获准建立分支机构的当年就加入了挤占挪用国家政策性资金的行列，当年挪用政策性资金320亿元，此外还截留了大量利息搞账外经营；1998年3月，审计署对全国粮食系统审计结果表明“农发行5431亿元粮食贷款中，对应的粮食库存值只有3291亿元，形成2140亿亏空和挤占挪用挂账”。对此，朱总理痛心的说“要是不亏、不挤占这2000亿，该能办多少事”。某省一个市农发行贷款总额仅8个亿，各种财务挂账高达7个亿；2000年3月，农发行清仓查库发现“2.5万个粮食购销企业超期库存和陈化粮占28.4%”。
四是外债增加了进出口银行汇率风险。进出口银行是外国政府贷款的主要转贷行，1995年该行就创造条件开办了代客保值业务，帮助企业进行外币贷款的风险管理工作。但该行经办的167亿美元外债余额中，申请做外债风险管理的仅有28亿美元，占16.77%.
五是资产负债期限不匹配。在资金来源上，面向市场发行金融债券是开发银行、进出口银行募集资金主要方式，开发银行2002年发行2500亿元债券中，10年期以上的仅1300亿元。进出口行2002年发行的575亿元债券中，5-10年期的仅155亿元。与之相对的是贷款期限大多在10-20年，由于固定资产和基建投资的特殊性，新贷款还老贷款，滚动周转形成资产风险后移，掩盖了资产质量的真实状况。目前，开发银行1.6%的不良贷款率是建立在向资产管理公司剥离1000亿元不良资产、400亿元贷款债转股和贷款快速增长基础上的，没有这些因素，不良贷款率不可能从1998年的32.8%下降到目前水平。
（五）效益欠佳加大了财政负担
我国政策性银行在执行国家相关政策的同时，自身的经营意识比较淡薄。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补贴156亿元的情况下仅盈利1亿元。2001年，中央和地方财政拨农发行开户企业各项补贴资金高达570.63亿元，农发行也仅盈利10.58亿元。
（六）政策性支农职能作用弱化
1998年国家将农发行农业开发、扶贫等专项贷款，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转有关商业银行，明确规定农发行专营农副产品收购资金的供应和管理，主营业务由成立时支持七大业务领域，变为粮棉油等农副产品收购、调销和储备贷款的封闭运行一项。1999-2002年随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉收购贷款业务量明显萎缩，贷款分别较上年增加178亿元、增加126亿元、增加32亿元和减少66亿元。2002年累计发放粮棉油贷款就较上年减少152亿元。这种趋势在粮食主产区表现更为突出，浙江省自1999年以来，三年内粮食收购贷款萎缩了一半，66个营业机构中贷款发生额超过1亿元的仅两个、超过5000万元仅10.6%，去年1-10月有10个机构未发生一笔贷款业务。由于退耕还林，西部地区粮棉收购贷款业务也将面临消失。结果造成了国有商业银行仍在经营政策性业务，政策性银行业务吃不饱的矛盾，使亟待扶持的中小企业、农业基础设施等得不到应有的政策支持。
三、对我国政策性银行实行规范化改革的政策建议
（一）改革目标
总体思路是以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革，将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。
（二）改革原则
1.与金融改革配套进行，强化政策性银行的独立性。要和银行体系综合改革相结合，理顺商业银行、合作金融与政策性金融的关系；要与国有商业银行改革相结合，彻底剥离商业银行的政策性业务；要与邮政储蓄体制改革相结合，让邮政储蓄资金与政策性银行直接对接，直接购买政策性金融债券；完善政策性银行自主经营机制，强化其独立性，从而使我国未来金融业能够形成一个互补、互动、有效连结的组织、制度体系。
2.严格界定的业务范围，避免与商业银行竞争。政策性银行应以国家产业政策为基础，以财政政策和货币政策为支撑，业务随国家产业及区域政策和国家宏观调控的需要而不断调整，并作为政府弥补市场机制“缺失”的有效调控手段，业务范围应界定在非竞争性领域的特定范畴，避免与商业银行在城建基础设施、交通工程等中长期贷款领域争抢“优质”客户。
3.社会性和效益性统一，坚持“保本微利”原则。政策性信贷资金的使用，既不同于财政资金具有无偿性和保障性特征，又不象商业性信贷资金以追求利润最大化为目标，应该是社会性和效益性的统一，既要执行国家政策，又要防范信贷风险。要借鉴国外经验，按照法人——银行框架来运营，排除外部各种非理性因素的干预，自主地在战略规划、产品创新方面加以改进。既实现政府的政策意图，又遵循银行的一般规律。要划清财政性资金和政策性资金的界限，政策性资金必须遵循金融运行规律，有借有还，提高效率；对无还款能力的，一律不予贷款，只能由财政资金解决。近年来，国家开发银行按银行管理一般原则，建立政策性业务的商业模式，经营业绩大幅改善，是我国政策性银行的发展方向。
4.要以国家信用为保证，确保有稳定资金来源。一是国家信用证券化、货币化，通过法律授予政策性银行主权级或有条件主权级信用，在国内外市场向金融机构和个人发行债券筹资，切断政策性银行资金与央行基础货币的联系；二是间接化注资，提高政策性银行的资本充足率。目前我国三家政策性银行资本充足率仅为6%，可采取税收返还、利润返还的方式，或发行财政担保特种债券，提高资本充足率；三是落实利益补偿，对政策性亏损项目单独核算，规定可在返还利税中冲销，或用公积金补偿；四是允许农发行发行政策债券筹资；五是明确邮政储蓄、社保、医保、养老保险基金等作为政策性银行长期稳定的资金来源。
（三）改革步骤
近期主要解决政策性银行运行机制、改善外部环境、减轻国家财政负担等紧迫问题；远期则要通过制度创新，建立符合我国社会主义市场经济要求的规范化的政策性银行组织体系。
（四）改革方案及政策措施
1.尽快为政策性银行立法。
规范化管理的核心是制度化，绝大多数国家政策性银行不受普通银行法制约，日、德等国改组、调整政策性银行功能、组织，都是立法先行。我国目前只有国务院（1994）22号文作为政策性银行的依据，具体内容早就不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。
首先，要改革目前立法程序。目前立法程序是由政策性银行和人行一起起草政策性银行条例，建议由全国人大在组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法，政策性银行只能按法律要求规范自身的经营行为而不应让法规体现自己意志。
其次，要为每家政策性银行单独立法。目前我国商业银行共同执行《商业银行法》，而政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范。立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。
2.与时俱进及时调整业务范围。
第一，开发银行重点转向支持区域经济发展。设置专门服务于特定区域开发目标的区域性政策金融机构是国外普遍做法，如意大利南方租赁公司、日本冲绳振兴开发金融公库等。目前，我国虽有几个区域性发展基金，如中央财政支持不发达地区发展基金、支援少数民族地区发展的专项基金和扶贫基金，但资金总量有限、“杯水车薪”，经济发展的不平衡还在拉大，我国东部以14.13%的国土、42.6%的人口和8%弱的自然资源，创造中部2.11倍、西部4.07倍国内生产总值。为此，目前开发银行应将支持重点转向西部大开发、东北再塑造及不发达地区的经济振兴，努力缩小地区差距，实现全国经济协调发展。应在区域经济发展的不同阶段，对在区域产业体系中处于主导地位，能够促进地区产业结构向合理方向演进的主导产业予以重点支持。
第二，进出口银行促进企业快速“走出去”。借鉴国际同业经验，让进出口银行通过扩大出口信贷适用范围，提供多领域出口信贷；提供政府津贴，资助国内企业参加国际投资项目招商；降低海外投资贷款融资利率和保险费率，减轻企业财务负担等措施，切实促进国内企业“走出去”。
第三，恢复和扩展农发行的政策性功能。2002年，我国乡村人口占全国人口61%，而农业增加值仅占国民生产总值15%；农业总产值增长率已由1996年的9.4%降至2002年的4.2%；1998年以来，农村居民人均纯收入年均增长3.8%，低于城镇居民4.9个百分点。解决“三农”问题，加快农业和农村经济发展已成为国民经济持续健康发展的必然要求。
一是支持农业、农村基础设施建设和农业结构调整。通过农发行以贴息的方式向农业项目提供中长期贷款，支持农业生产条件和农村生活条件的改善，促进农业新技术、新产品和新兴生物资源等农业科技开发和成果转化，增强农业竞争力；
二是支持农业和农村生态环境建设，促进农业可持续发展；
三是支持区域扶贫开发，加快农村贫困人口脱贫致富步伐；
四是代理国家农业政策性补贴和各种形式的支农资金，代理国际金融组织、国际粮农组织和外国政府对我国农业项目贷款。
五是将支持中小企业发展纳入农发行业务范围。目前，在我国经济发展中贡献大、效率高的中小企业得不到平等金融服务，这种格局与经济市场化、多元化发展的反差突出，导致众多中小企业发展受到制约，成为失业和隐性失业原因之一。以乡镇企业为例，1997年前年增就业600万人，农民人均收入50%来自乡镇企业；1997年后，年减少就业100万人。针对我国下岗职工1400万、每年新增劳动力1000万的现实，为解决这一“瓶颈”因素，可借鉴国外经验，将农发行转轨为农业暨中小企业发展银行，在继续支持粮棉储备同时，重点支持符合国家产业政策的中小企业的发展。
六是办理农业政策性保险。长期以来，由于农业的高风险性使得商业性保险谨慎涉足，2002年我国农业保险收入仅3.3亿元，仅占全国保费收入0.6%，农民户均仅两元多一点。建议可通过农发行办理政策性农业保险，逐步引导商业性保险办理农业保险业务，切实支持农业经济稳步发展和农民收入平稳增长。
3.完善政策性银行组织体系
一是在城市设立针对失业人员就业以及小企业发展的政策性银行，扩大城市消费需求，解决就业和中小企业融资难问题；
二是组建西部开发、促进欠发达地区经济发展的区域性政策性银行，促进区域经济共同发展；
三是组建国民经济发展亟待的政策性金融机构。按照经济职能和社会职能分离原则，组建社会开发互助金融机构、中小企业金融机构、环境银行、政策性住宅金融机构和科技开发银行等。
四是将四家金融资产管理公司合并组建为不良资产处置政策性银行。专门负责我国商业银行不良资产的处置，在处理现有不良资产的同时，用商业手段收购各商业银行的不良资产，这样通过政策性金融机构商业化手段经营，可以集中专业力量、采取多种手段提高不良资产处置效率。
五是建立存款保险银行，构筑我国银行体系安全网。一方面保存款人的合法利益，保证公众对银行体系的信心；一方面为中小金融机构的市场退出提供通道。
4.切实加强政策性银行的风险监管
一是理顺央行与政策性银行资金关系。政策性银行特别是农发行的资金来源主要靠向邮政储蓄、商业银行发行债券和财政拨付，央行再贷款作为临时资金短缺的补充，切断政策性资金来源与央行基础货币的直接联系，使金融机构从农村抽走的资金回流反哺农村。
二是督促政策性银行加强内控建设。（1）强化行业风险研究，加强集中性风险控制，提出对行业、地区风险控制目标；（2）借鉴国外同业经验，采取授信资产评级和风险模型及数理分析技术，对风险进行科学识别和量化；（3）做好后评价工作，提高政策性银行经营管理的科学性和有效性。
三是强化对政策性银行监管。政策性银行作为我国金融体系的重要组成部分，在央行负责金融监管期间，由于立法、人员素质、管理层指导思想等多方面主客观原因，政策性银行监管几乎是空白或刚刚起步，留下了众多后遗症。（1）国家应尽快制定银行监管法，明确银监会对政策性银行的监管准则、标准，尽快弥补央行监管期间对政策性银行的监管不足；（2）监管机构要加强与发展计划委员会、农业部、商务部等部门的信息沟通，并请相关专家成立监管咨询委员会，及时了解国家宏观经济政策、产业政策和区域经济发展政策的制定及变化情况；（3）制定考核政策性银行贯彻产业政策情况的科学指标体系。
四是清理政策银行账面资产。建议国家对政策性银行也实行类似国有商业银行呆账贷款核销制度；对农发行账面上应由财政负担的各种财务挂账和政策性亏损，国家财政应给予弥补或进行必要的账务处理；国家应尽快解决陈化粮棉和亏损问题，彻底理顺农发行与财政部、国家粮棉储备总公司的关系。
五是建立风险补偿机制。政策性银行在国家重大项目建设中，用国家信用承担集中、大额、长期风险，一旦发生风险必将严重影响政策性银行的运营，因此，有必要尽快增加资本金，同时设立国家信用保险及担保基金、优惠贷款风险基金、境外投资风险基金等专项基金，健全风险补偿机制。中央财政和省级财政应列出一部分预算，用于政策性银行贴息和呆账损失的弥补。
「参考文献」
1.邱跃民，2001：《农业政策性银行市场定位问题研究》，《经济要考》第4期。
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3.张小彩，2003：《温家宝副总理两度过问农发行12省市变革求生》，《财经时报》3月15日。
4.张贵乐，1999：《金融制度国际比较》，东北财经大学出版社。
5.数据来源：中经网数据中心、三家政策性银行有关年报。