一些政府行为如何助长了收入差距

一些政府行为如何助长了收入差距

民生问题 2010-06-25 04:27:14 阅读444 评论0 字号：大中小

 本文主要思想曾发表于《改革与战略》2009年

 
权力集中、分配体制扭曲和收入差距的扩大

--分配问题应成为当前政府工作的中心

内容提要：近年来国内的收入差距不断扩大，并滋生了种种的社会经济问题。尽管“主流”经济学家往往基于市场交换的逻辑为这种情形辩护，但实际上，收入本质上是一定分配制度的产物，它不是基于贡献原则而是基于社会原则。正因为收入体现了一个社会的分配体制和法律制度，因而收入差距的拉大实际上也反映了市场机制的不健全性以及法律制度的不公正性；因此，完善社会制度、理顺公共领域以缩小收入分配就是政府的核心职能。

一、前言：中国收入分配的现状和问题

尽管改革开放30年来中国经济取得了飞速增长，但是，这种增长却具有很强的无序性：一方面，经济增长是粗放投入型的，从而导致资源成本的不断上升；另一方面，收入分配是力量博弈型的，从而导致收入分配差距不断拉大。例如，据2005年城乡住户调查，20%的高收入与20%低收入的比较，城镇居民收入差距为5.7倍，比上年扩大了0.2倍；农民收入差距为7.3倍，比上年扩大了1.4倍；城乡居民平均收入差距，由上年的6.3倍扩大为6.6倍；最高与最低的行业收入差距由上年的7.5倍扩大为2005年的7.8倍。[1]正因为收入差距不断扩大，滋生了当前社会经济的种种问题，从而在当前私人经济繁荣的经济下隐藏了极大的公共领域的贫困，甚至导致整个社会的经济增长呈现出明显的二律背反现象。那么，收入分配差距的持续拉大是什么原因造成的呢？又该采取何种对应措施呢？关于这一点，国内学术界存在很多争论。一般地，社会大众以及其他学科的学者普遍对这种状况表达不满，但是，作为“专家”的主流经济学却往往为这种情形辩护。

一者，一些学者宣称公平和效率之间存在替代关系，因而在一切以经济增长为中心的指导下，我们不应也无暇关注效率问题。例如，厉以宁就宣称，中国的贫富差距还不够大，只有拉大差距，社会才能进步，和谐社会才能有希望。二者，一些学者认为市场交换所获体现了劳动者的贡献，是劳动者的应得权利，因而对市场决定的收入格局进行改革是不公平的。问题是，劳动收入果真体现了一个人的贡献或者反映了其应得吗？一个明显的悖论是：一方面，近十几年来我国工人的劳动生产率不断提高，这也是中国产品具有越来越强大竞争力的原因；另一方面，工人的实际工资却根本没有与生产率同比例提高，甚至就没有上升。其实，从工资的自然范畴上说，工资应该是劳动者劳动得到的全部报酬，从而工资是与其生产率保持同等比例增长的；但在现实生活中，每个人的收入都主要是由社会供求关系决定，供求关系体现了不同市场主体所能运用的资源和力量，而社会制度则是影响供求力量的重要因素。正因如此，收入状况本身是一定分配制度的结果，它不是基于贡献原则而是基于社会原则。正因为收入体现了一个社会的分配体制和法律制度，因而收入差距的拉大实际上也反映了市场机制的不健全性以及法律制度的不公正性；为此，完善社会制度、理顺公共领域以缩小收入分配也就是政府的核心职能。

二、收入差距拉大源于分配体制的扭曲

尽管中国的收入差距正在急速拉大，但国内一些“主流”经济学者却往往基于所谓的历史主义观点将中国的当前情形与英国的启蒙时期和美国的拓殖时期加以比较，把收入持续扩大视为经济增长得必由之路，一直人为地拉大收入差距。究其原因，当前中国社会的改革或制度设计基本上都是由那些拥有一定权力的既得利益者所主导：在权力过于集中且缺乏制衡机制的情形下，改革或制度的设计者没有能从英国等国家的历史发展中获取经验和吸取教训，反而变本加厉地以西方社会中所呈现出来的一些恶现象、恶行为来为自己谋取私利的行为进行辩护，为当前失范的社会制度辩护。这样，那些值得学习的东西却被无情地“扬弃”了，从而造成了当前社会失范的现状。而且，这些行为和现象往往还会得到主流经济学的理论支持，根据主流经济学的供求均衡学说，社会制度本身就可以且应该是基于供求双方的力量对抗来决定的，从而收入分配结构也应该体现社会力量的对比。例如，一些“主流”经济学家就“发明”一套理论来为这种收入分配进行辩护：具有流动性的人员应该获得国际标准的工资，而不具流动性的人则只能获得国内的竞争性工资；那些沉迷于理论研究的当然更是只能获得生存水平工资，因为它们的研究没有“市场”，仅有的一些所得也是仰息于实用性课程的“创收”。譬如，2006年丘成桐先生炮轰一些海归学者回国大肆捞钱时，北京大学的一位校级领导就大声为那些年薪100万的海归喊低，因为他比较的对象是美国高级教授的工资。且不说这种理论是否合理，即使这些人在美国能够获得这样的高工资吗？更不要说考虑到购买能力的实际工资了。

其实，在当前的学术界中，高收入的教授群体鲜有从事所谓的与国际接轨的理论研究，而主要是那一群热衷于各种对策研究的人；同时，越是热衷于政、商、学各界的那一群新闻媒体型学者，所获得的收入就越高，而那些专心于学术人却往往连基本生计都难以维持。试想：高校中的分配制度体现了任何类型的公平了吗？明显的事实是，主导高校学术或分配制度改革的既得利益者，往往不会主动而自愿损害自身利益；而且，学院或学校中的绝大多数改革往往会更进一步拉大教师之间的收入，并特别有利于那些“行政官员”、教授、博导这些“上层”人士，而那些急需得到支持的作为弱势群体的青年教师的利益却很少会得到真正的关心。[2]其实，在任何组织良好的社会中，人们对一般的社会正义都存在一定的共识。，国内一些“主流”经济学者往往对周围如此明显的现象都毫不关心，对如此切身的经验材料也很少做稍微的反思；却热衷于基于一些无据可查或并非真实的数据以作收入分配的现状研究，在对收入状况形成机理缺乏探究的情况下就基于数据而提出政策建议。之所以如此，就在于这种研究方式时与国际“接轨”的，从而可以获得各种资助和奖励；为此，我们可以作进一步思考：当前高校的分配体制对学术发展又体现了怎样的效率呢？很明显，在当前分配体制的激励下，“生产”出来的往往是搬用特定方法的那些急功近利而华而取宠的文章，而不是真正问题型的研究。譬如，在目前如此众多有关分配的文章中，有多少涉及到研究者自己学校或学院中的收入分配状况以及产生这种现象的分配和激励机制？要知道，高校本身就是我国收入分配急速拉大之现状的一个缩影，而这又是我们的学者时刻能够耳闻目染的。因而又有多少文章真正关心当前分配体制中的问题以及试图为建立更为合理的分配机制而努力？由此可以想见，他们的“研究”或“学问”究竟是为何了？为说明这一点，可以来看我们周围的熟视无睹的两个典型例子。

例1.高校的住房制度改革。本来改革的指导方针是将福利分房由实物改成货币，从而需要对那些没有享受实物分房的教师给予相应的货币补贴，至少价值上与实物不能相差太大；但改革的实际结果却是，各高校长期积累下来的房产几乎免费为划归为那些既得利益者所有，而新进员工的住房福利却几乎得不到任何关注。以**大学2003年实行的住房改革为例：1999年之前进校的教师只要花费非常少以致可以忽略不计的货币（根据其职称和工龄从几千元到几万元不等）就可以获得原先居住的乃至新集资筹建的房产，而这些房产在随后的房价飙涨中已经上升到了100-200万元不等；相反，没有获得实物住房的教工所得到的货币补贴却是非常之低以致几乎可以忽略不计，其补贴标准的依据为：双职工教师家庭在25年后可以购买房价为2800元/平方米的经济适用房75平方米。任何有思维能力的人都会看到其中的逻辑问题：25年后到哪儿去寻找2800元的住房呢？其实，在几乎所有的发达国家，很少有学校在聘用一个教师时会让他为自己的栖息之地如此地担忧的，至少学校可以为他提供暂时的廉租房。但是，当前国内一些高校的改革却不去学习别人的这些经验，反而极力提高校内那些本来就是劣质房屋的房租价，以至青年教员需要将其几乎一大半的工资用来交房租。特别是，在当前房价如此高涨乃至政府都在试图通过各种措施来对应这种困境的时候，一些高校却将校内周转房的房租提高到不可思议的每平方米30元，并宣称要提高到比校外市场价还要高，目的就是要让教员住不起校内房子而只能搬出去住。为什么会有这样的房改政策呢？关键就在于，那些制定政策的人本身都是实物住房的享受者。

例2.高校的课酬制度。本来教育作为公共品，其价值是很难用市场交换来实现的，越是研究性的课程，老师需要付出的努力越大，对社会产生的正外部性也越强；但是，当前的教学课酬体系却存在严重的脑、体倒挂现象：体系内的基础性课程的课酬非常低，而那些主要依靠嘴皮的体系外课程的课酬却高得惊人。以**大学**学院的课酬体制为例，其课酬安排是：统招本科生的课酬是每课时50元，研究生进修班的课酬是每天2000-3000元（6课时），而EMBA的课酬是每天10000元（6课时）；其中，制订EMBA课酬标准的依据是：这些课程不是规定的授课任务，因而采取与聘请海外教授同等待遇。但不知这些政策的制订者是否想过，收入难道没有地域性吗？即使按照主流经济学的理论，基于不同的需求弹性，付给的收入也应该有所不同呀！那么，为什么会制订出如此不合理的薪酬体系呢？就在于这些高报酬的课程基本上都由那些当权的官员和有“名望”的教授所垄断的。实际上，如果稍微考虑一下正义原则，那么，也应该遵循这样的决策和行动顺序：要么这些规则由所有教员基于一致同意原则通过，至少也必须在基于多数民主的基础上实行照顾少数的原则；要么这些标准由当权者制订，而由其他教师优先选择是否愿意授课。与课酬体系相应的是课题研究和论文奖励：每个院校都在大肆奖励各种“应用性”课题承接，课题研究承接下来后不但可以折算成高额的工作量，而且在课题研究上撰写的论文又可以获得高额的奖励，更不要说这些课题往往是新瓶装旧酒，这明显是严重的重复计算。

由高级“知识分子”组成的高校尚且如此，社会中主导改革的既得利益者是很难主动致力于解决收入分配不公。这些改革的主导者往往非但不承担缓和社会矛盾、建立补偿正义的职责，相反和强势者相勾结，赤裸裸地以牺牲弱势者利益为代价来获取一小点利益。一个典型例子就是通钢事件：2009年7月22日吉林省国资委向通化钢铁集团高层传达了民企建龙集团以10亿元现金及其持有的通钢矿业有限责任公司股权控股通钢集团66%的决定，这也是建龙集团二次入股通钢，此前建龙集团在2005年入股通钢到2008年初通钢亏损严重时又以股权分立的形式退出，通过一进一出获得吉林精品钢基地和通钢原有的矿山所有权，并将进口铁精粉造成的巨额亏损转嫁给通钢，但当钢铁行业宏观形势好转且通钢开始重新盈利时，建龙又试图“杀回马枪”控股通钢；因此，这次重组案遭到了通钢职工的普遍反对，而建龙委派到通钢的总经理陈国君又发出“下岗”的威胁，从而引发为保护人均月工资300元的“血汗工厂”的工人的情绪失控并将之围殴致死。尽管如此，吉林省国资委还宣称建龙集团对通钢增资扩股方案是是合法和合理的：履行了相关审核、审批手续，方案的实施符合国家法律法规；但问题是，所谓的合法并不意味着重组过程不存在猫腻，不存在“过失”。例如，据披露，2005年对两家公司进行评估的均为建龙集团请来的北京六合正旭资产评估有限责任公司，六合正旭分成两个组分别在通钢和建龙的明城钢铁厂进行评估，但采取的评估标准却不一样，从而导致通钢资产被低估而明城钢铁厂资产被高估。结果，新通钢集团成立时吉林省国资委以资产形式入股占46.64%，建龙集团出资入股占36.19%，管理层出资入股占2.57%；而且，其中应由管理层出的1亿元，也是来自于通钢的国有资产，这相当于把国有资产转入个人的口袋了。

事实上，有人就说，国资委往往一个文件就造成了财富的大量转移，并快速拉大社会收入差距：在国有企业改革之初，当时的一系列改革政策事实上是推动了国有财产向国企管理层的转移：“股权激励”、“贡献工资”等在使得高管获得巨额报酬的同时却使得企业账面上年年亏损，并导致工人与被管理层之间的收入差距业迅速被拉大；在国有企业改革之今，又开始发布一系列的重组方案将仅有的一点资本全部转让给富豪大贾，从而实现以牺牲3000万工人的代价换取经济增长的“战略”目标。为什么会出现这种现象呢？关键在于制度制定之权掌握在他们手中。譬如，国企高管薪酬往往是企业自己决定的，而决定性意见又出自企业高层管理人员，从而产生了“打工者”为自己制定高薪酬并在公司内部获高票通过的怪现象；而且，实际的绩效评估过程又基本上掌握在国企高管自己手中，以致绩效考核往往就会蜕变成对高官有利的形式指标，从而高管薪酬当然也就会与绩效相脱节。例如，平安集团公司董事会制定了“一个公司，两种制度”的薪酬机制：一是与国际化相适应的薪酬体系，主要适用于外籍员工和执行董事；二是与国内水平和制度相适应的薪酬体系，适用于绝大多数内籍员工。而且，平安集团还设立了两个奖金分配指标体系：一是与H股股价挂钩的长期奖励计划(虚拟期权)的兑现，二是与2007年业绩挂钩的绩效奖金；结果，随着平安在香港2004年上市道2007年H股飙升，于是平安高管们就获得了难以置信的奖金增长。平安集团认为，该集团对高管实行与绩效挂钩的薪酬体系，并通过与股价挂钩的长期奖励计划确保高管与股东利益的一致性；但问题是：西方发达国家中企业高管的期权是与长期发展挂钩的，而不能仅仅与三年的绩效相联系。而且，如果按照这种挂钩方案，当2008年后H股下跌，平安的高管们应该对公司进行赔付。但是，由于激励机制本身就是这些高管们自己定的，因而一旦发现2007年的股市不妙，他们很可以就会换一种激励方式。就是这种分配体系，平安集团还认为，“一个公司，两种制度”的薪酬机制既能保持人才的国际竞争力，又能兼顾成本优势；试问，吸引的是什么人才，又是通过损害谁的利益来降低成本的？[3]

可见，在一个社会制度很不健全，社会监督体系很不完善的情况下，由于任何制度的改革都是那些当权者或既得利益者发动的，从而也就不会削弱而只会加强这些权势者的利益。事实上，中国社科院的调查也显示，在城乡居民对近十年来获益最多群体的综合排序中，官员以29.2%的最高票选成为居民印象中最获利的群体；演艺人员获得20.2%票数，私营业主获得17.7%票数，分列第二和第三位；国有、集体企业经营管理者和专业技术人员分别获得16.1%和14.1%的得票；位列最后三位的是农民、工人和农民工，他们分别仅获得1.3%、0.9%和0.5%的微量得票，成为改革收益最少的群体。而且，根据调查报告的主持人李培林的分析，“这个调查数据和2002年以来的多次同类调查结果相同。一方面与市场竞争的加剧和官员待遇保障的稳定有关，另一方面也与一些腐败现象的蔓延对官员形象的影响有关。”[4]然而，尽管改革的不公正已引起越来越严重的社会问题，但一些主流经济学家却刻意地为这种现象辩护，以供求分析来为之提供理论支持。例如，张五常就强调，尽管1985年以后中国的腐败开始盛行，但他感到的是宽慰而不是担忧，因为中国必然要遇到调控和腐败增加问题，出现得这么快并不是什么坏事。同样，张曙光也认为，既然掌握公共权力进行公益决策的人不肯轻易放弃和交出他们的权力，而改革又不能从其手中强夺，就只能通过腐败与贿赂的钱权交易的方法进行购买，改革要利用腐败和贿赂以便减少权力转移和再分配的障碍；也即，腐败和贿赂成为权力和利益转移及再分配的一个可行的途径和桥梁，是改革过程得以顺利进行的润滑剂，在这方面的花费实际上是走向市场经济的买路钱，构成改革的成本费。更甚者，张维迎在2006年改革大论争中发表的《理性反思中国改革》一文中就大肆鼓吹两个自相矛盾的观点：一是官员是在改革中利益受损最大的群体之一，二是所有的人都是改革的受益者。[5]显然，在这种理论的指导下，我们无论如何做收入分配的实证研究，都无法找到导致收入差距拉大的真正原因，也就提不出缩小收入分配的有效措施。

三、分配体制的扭曲根本上源于权力集中

一般地，一个人的收入本质上应该与其贡献相对应，只有这样，才能真正体现他的应得权利，并使社会上每个人的福利与国民财富同比例增长；正因如此，社会制度不仅是体现力量的较量和博弈，更主要是体现对社会正义的关注，对弱势者的关怀和对人类长期发展的责任。但是，在现实社会中，收入却主要是由市场供求所决定的，而供求本身体现了权力之间的较量，因而是权力结构决定了收入分配状况；相应地，在权力分布极端不平衡的情况下，完全基于力量决定的供求市场必然出现明显的掠夺性，而缺乏社会正义关怀的制度是失范性的。在某种意义上，当前中国社会可以说正处于制度空位的时期：一方面，原先那种兼顾贡献和人道关怀的分配制度——如传统的社会保障、医疗体系等——被刻意地瓦解了，这些制度尽管并不见得是最有效率和合理的，但确实在一定程度上照顾到了弱势者的利益；另一方面，人们所期待的那种能够促使机会平等的有效市场又没有建立起来，从而在市场竞争中充斥了金钱霸权和官僚霸权。正因如此，我们目前的劳动收入就不可能体现为劳动者的贡献，而是与所处的社会地位以及所掌握的信息等密切相关；尤其是，由于种种原因，我国的制度改革往往是自上而下的，是上层精英主动的制度供给，而不是主动地培育和弱势者的力量，从而由权势者主导的制度变革又进一步强化了分配的不平衡。因此，当前中国社会中所存在的收入分配问题的根本结症就在于：权力的过分集中，没有任何力量来促使或逼迫那些强势者关心弱势者的利益，除非他们的力量壮大到足以对强势者产生制约或抗衡的时候；相应地，要解决收入分配失衡的问题，根本途径不是依靠强势者的恩赐，而是要建立机制去制约那些强势者的掠夺性。

事实上，缺乏相应的社会监督和权力制衡的情况下，集中了大量权力的一小部分既得利益者，往往是不会认真地去解决收入分配急速拉大问题；即使推出的一些旨在改善弱势群体处境的举措，在实践中往往也会蜕变为一种“做秀”之举。按照经济学的最大化理论，从维护社会稳定的大局和提高个人历史的地位等角度，那些最高位的政府官员往往也会希望社会长期稳定，希望缓和社会收入分配差距；但是，那些仕途前程上感到没有希望的下层既得利益者却没有多少动机来主动而积极地执行来自上面的政策，相反，他们基于个人的私利反而更倾向于人为地拉大收入分配差距。在某种意义上，中国当前社会分配问题之所以恶化到如此程度，正是那些掌握权力的既得利益者主导舆论并严重扭曲社会分配制度的结果。譬如，尽管百姓对当前的高涨的房价问题已经无法忍受，但各级政府却很少采取什么有效的途径来抑制它，相反还不时地发布一些言论来为之辩护；究其原因就在于，高房价对地方政府的财政收入是有利的。正因如此，当前社会经济问题的根源就在这些既得利益者，而他们之所以会产生如此的破坏力，关键就在于权力过分集中于他们手中；正因为社会缺乏真正的制衡力量，结果，尽管许多人认识到了问题的成因，却无法改变现状。而且，即使迫于社会压力，那些掌握权力的人制定了一系列的法律规章，但他们往往也可以视之如无物，这就是目前社会大量的有法不依现象。显然，如果法律和制度本身都很少被真正执行，其好坏也必然难以得到实践的检验；那么，制度和法律又如何能够不断完善呢？

因此，要真正研究当前严峻的收入分配问题，就要牢牢抓住拉大收入分配的核心结症，剖析这种症结的社会背景，并分析每一次制度变革前后收入分配状况的变化；同时，要探究这些制度改革为何产生，由谁主导，对谁有利。譬如，我们要了解高校收入分配状况，就必须考虑高校的住房制度改革、职称评定制度改革以及工资制度调整以后不同层次的教师收入产生的变化；再如，我们要了解高新阶层收入分配状况及其产生原因，就需要探究每一次国有企业改革条例的颁布以及政策法规的出台对不同阶层的员工产生的影响。不幸的是，尽管权力集中对收入分配产生的恶劣影响如此明显，但经济学者却很少去正视它，很少去分析具体收入结构的变动，相反，流行的研究方式却热衷于基于统计年鉴上的数字作些宏观性的趋势分析。试想：如果缺乏对其产生机理的探究，这样的研究能够找到问题的症结所在吗？能够获得有意义的解决途径吗？如果没有发现问题的症结，没有提出有针对性的政策，那么，此类研究又有何价值呢？事实上，尽管各级政府都在设立了大量有关收入分配的课题，尽管经济学界也“生产”了大量有关收入现状的实证文章并从中还提出了似乎具“可操作性”的政策建议；但由于他们对收入差距拉大的根本原因没有甚至也不愿搞清楚，这种研究的“操作性”和有效性也就可想而知了。

特别是，国内“主流”经济学者由于深受源自西方的伦理自然主义思维的影响，其实证研究的结果不是为商业主义辩解，就是为政府行为辩解。譬如，一些学者就极力鼓吹，收入分配不属于政府管理的范畴，分配现状也是市场经济规律的结果。但可笑的是，既然“主流”学者基于物竞天择的社会达尔文主义，把现存的收入分配视为合理的，政府不应对现状进行干预，那么，他们为何又要积极向政府或者相关部门申请此类的课题呢？显然，在某种意义上，这些学者从事研究的目的，不是真正基于社会关怀来探究收入分配的现状以及缩小收入差距的原因，而仅仅是为了获得课题、获得资金。当然，他们的研究成果与现实也并非毫无关系，因为社会现象不同于自然现象的一个重要特征就是：社会经济现象的发展本身会受人们认知的影响；因而在某种意义上，当前国内收入分配的现状又是这些学者“研究”所鼓吹的结果，如国有企业收入分配的急速拉大就是主流经济学鼓吹西方式年薪制的产物。正因如此，尽管中国传统重视社会的和谐，倡导“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的人本主义；但是，由于权力的过于集中，当前的社会机构已经逐渐偏离了“民有、民享、民治”的基本宗旨，已经与其所有者越来越疏远了，甚至蜕变成了控制百姓的机构。于是，尽管当前国家大力倡导和谐社会的建设，但是，和谐社会到了一些惟利是图当政者以及一些主流学者嘴里则变成了维护现状的一种口实，成了一种时髦的口号：他们不是真正关心社会本质，缺乏基本的社会责任，真正在干的恰恰是人为地“助长垄断”、“拉大收入差距”。为此，笔者强调，我们对当前社会的制度改革必须保持一份警惕。

不仅如此，权力集中造成的危害还可以从地方官员的行为中可见一斑。我们知道，西方国家的各届政府一般都会把提高经济增长以扩展就业视为自己的工作重心以及政府业绩的体现，但是，近年来，我国的中央政府却往往会采取需要有意识地限制增长速度的政策；究其原因，我国的市场体制还很不健全，在有效监督体系缺位的情况下放任市场中追求私利的行为往往会产生严重的外部性，同时，现有政绩考核体系也会促使地方政府采取短视行为。显然，如果国家设定的预期增长目标视为各地加权的平均数的话，那么，地方政府出于政绩的考虑，就会力图使本地的增长率高于平均数；这样，如果国家一开始就把预期增长目标设定在有保障的水平，那么，自我预期效应将使得实际增长率会高于有保障的水平，这就构成了一个囚徒困境。正是基于GDP预期目标独特的导向性和预期性，中央政府设定一个较低的水平，即使在实际中因地方相互攀比而被层层加码，也不至于因脱离有保障的水平太远而产生经济过热问题。而各级政府之所以追求GDP增长数字，也不是真正出于提高百姓福利的需要，而是为了显示政绩以获得升迁，因为他的仕途不是取决于百姓，而是取决于某些指标，取决于上级的满意程度。因此，尽管讲政绩本无可非议，为官者都要追求政绩，因为政绩能够体现其能力，实现其自身价值；而且，凭借政绩得到提拔重用要比依靠关系获得升迁更为合理。但是，在没有权力制衡和下层监督的情况下，那些官员们为了升迁而对仅仅是上级负责，那么就必然会唯政绩是举，甚至为追求政绩而不择手段；在这种情况下，劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”成为地方官员拉动GDP的重要途径，甚至不是出现某地为完成青山绿化指标而竟然将光秃秃山坡用油漆涂了一遍的事件吗？

特别是，为了政绩，各地官员还充分施展其“上下其手”的伎俩，形成严重的形式主义和虚报浮夸风气；结果，地方统计部门报送数字也左顾右盼，导致了地、市加起来的比省大，各省加起来的比国家大，而且差距很大。事实上，我国每年统计的实际GDP几乎总是要高于原先指标，除了各地粗放式发展以外，另一个重要的原因就在于各地虚报；例如，2004年全国GDP增长率为9.5%，但是没有一个地方公布的数字是低于9.5%的；各省区市上报的全年GDP汇总数据比国家统计局公布的GDP增速高出3.9个百分点，总量差距高达26582亿元。也正因为出于升迁的政绩观，在没有制衡的情况下，中国的GDP数字年年在大幅度增长，但人们的生活水平却基本没有提高；而且，在GDP的支配下，很多地方关心的是外来投资，而不在乎员工的福利如何，甚至导致了有的地方近十年工人工资的停滞而不问。也正因如此，中国经济在高速发展的同时，全国人们包括子孙后代都为此付出了不小的代价，这包括经济增长方式依旧以粗放型为主，产业结构没有出现实质的优化，不可再生资源被过度消耗，收入差距持续拉大，等等；因此，将预期目标适当调低，也是促使各级政府把工作精力放到转变经济增长方式、调整结构、提高经济运行质量的科学发展之路上来的需要。例如，尽管2006年初的政府工作报告中节能降耗就是政府的主要任务，后来国家发改委还三番五次申明单位GDP能耗指标是具有法律效力的约束性指标，国家环保局甚至出台了带有连坐性质的“区域限批”政策以遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张；但是，2006年依然没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的目标，环境质量问题依然突出，根本上就是那些不受约束的各级政府追逐私利的结果。

可见，尽管政府本应担负着维护社会稳定和协调社会利益的功能，它应当是弱体群体的保护者，需要确保任何社会都不应有统治和剥削其他群体的权力；但是，在主流经济学的鼓吹下，政府的这些功能被放弃了，而任何以其力量获得的利益都被合法化了。正因如此，在权力分布过于集中的当前中国社会，就出现了“为官不为”乃至腐败成风的局面；在这种情况下，我们的学者也很少去探究形成这种现象的原因，而是流传出中国人“仇官”的说辞。问题是，中国人真的仇官吗？其实，我们知道，西方社会往往把政府及其代理人视为性恶的，而中国人则往往把地方官视为“父母官”，是值得信任和依赖的；钱穆就说，“中国社会民众对政府常常抱一种信托与期待的态度，而非对立与监视的态度，若我们说西方政权是契约的，则中国政权乃是信托的。契约政权，时时带有监督性。而信托政权，则是放任与期待。”[6]那么，目前为什么又会在中国而不是西方出现仇官这一现象呢？其实，正因为西方人把官僚视为恶棍，于是在斗争的基础上逐渐设计了一系列的制度来制约它，并使得权利尽量分散在民间；而中国人的信任则导致了权力的集中，而权力的集中使得当政者的行为逐渐脱离人们的监督，从而干出了许多与人们利益相悖的坏事，于是人们的感情也由爱胜恨，出现了所谓的“仇官”现象。显然，当前中国之所以出现一些表面上的“仇官”舆论，也正是重复历史的教训。

四、缩小分配差距是当前政府工作的重中之重

一般来说，维护应得权利和国民财富之间的平衡发展是保障社会持续发展的基本条件，也是政府职能的重要体现。正如德沃金指出的，“宣称对全体公民拥有统治权并要求他们忠诚的政府，如果它对于他们的命运没有表现出平等的关切，他也不可能是个合法的政府。平等的关切是政治社会至上的美德——没有这种美德的政府，只能是专制的政府；所以，当一国的财富分配像甚至非常繁荣的国家目前的财富状况那样极为不平等，它的平等关切就是值得怀疑的”。[7]其实，任何基于纯粹自发秩序的发展结果都会产生严重的不平等以及收入与应得之间的巨大背离，而社会正义就要求通过各种立法措施来缩小这一差距；D.米勒指出，“要达到社会正义，我们必须具有这样的政治社群，公民以跨越边界的方式被当做平等者来对待，公共政策适合于满足每个成员的内在需要，而经济以这样的方式组织起来并受到约束：使人们得到的收入和与工作相关的其它利益符合他们各自的应得”。[8]正因如此，尽管效率与公平交替关系的提出者奥肯认识到收入转移过程中会出现效率的损失，但他还是强调，“实现生存权利和根除贫困，是我们这个富裕国家力所能及的。照我们的想象，平均收入的一半，这个目标对所有选择参预社会经济生活的人是最起码的基数”。为此，奥肯提出了一个著名的“漏桶规则”，把漏桶视为一个收入调节制度，通过政府来运作已达到社会收入的均等化。他写道：“与弗里德曼不同，如果漏出量是百分之十或二十的话，我十分热心地打开试验漏桶的开关。与罗尔斯也不同，我会在漏出量达到百分之九十九之前就停下来”。当然，奥肯非常重视对漏出量的审查，为此，他考察了行政管理成本、造成工作消极和失误、扰乱储蓄和投资行为以及社会经济潜在态度的变化。[9]

显然，中国当前的问题根本不是经济问题，而是权力分配不平衡的问题，根源在于某些组织的力量太强大了。D.米勒就指出，“所有道德上能胜任的成年人都具有使他们能处理好日复一日地遇到的实际问题的正义感”，[10]因为人类已经积累大量的有关正义的知识；那么，为什么当前出现了如此完全不正义的现象而没有人自觉地加以处理和修正呢？其关键就在于，当前的权力太集中在某些强势者手中，即使那些弱势者遭受再大的非正义对待也没有力量改变它。斯宾塞曾指出，“凡对权力的敬畏心最大的地方就是对个人自由侵犯最严重的地方”；[11]在这种权力集中的情况下，当然人们的应得权利与其贡献及社会财富的增长相背离也就不足为奇了。因此，政府要真正担负起维护社会正义、解决贫困失业、防止社会分化的责任，就必须存在一套较为健全的对政府及其官僚进行监督的社会体系；正如达仁道夫指出的，社会“冲突是由于权力分配引起的，而不是由于经济因素引起的，因此，最好的办法是各利益集团各司其事，这样虽时常会有一些小冲突，但却限制了严重冲突的集中爆发”。[12]显然，这也就是宪政的基本要求，麦克尔文(Mcllwain)就指出，“立宪主义（都）有一个根本的性质：它是对政府的法律制约……真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一样，即通过法律限制政府”。[13]

事实上，早在美国建国之初，麦迪逊就还专门区别了法律和立宪：法律是政府制定的和修改的，而宪政则是由人民制定的、政府不能修改；而且，在奥斯特罗姆看来，所有权力集中在同一人手中，不论是一个人、一些人或许多人，不论是世袭的，自己任命的，或者选任的，都将导致暴政。显然，人们要控制政府的权威，就必须关注宪法的基本设计，通过运用宪法性法律来制约政府当局。事实上，只有在真正的宪政体制下，才能促使各级政府官僚转变其政绩观，用群众的标准来衡量政绩，真正关心人们的需要，而对百姓负责，对后代负责：一方面，只有对百姓负责，各级政府才不会专注于GDP等数字指标，因为对普通百姓来说，能获得满意的生活质量要比GDP数字有意义得多；另一方面，只有对子孙后代负责，才不会施行竭泽而渔的政策而大上那些高度污染的、耗能极高的项目和工程。温家宝总理曾强调，要坚持以人为本、执政为民的理念，即政府的根本目标是促进人们生活水平的提高；但是，只有存在权力制衡体系，才能真正促使各级政府把工作精力放到转变经济增长方式、调整结构、提高经济运行质量的科学发展之路上来的需要，并促使为官者真正关注民生问题，从而为建设真正的和谐社会而努力。