社会民生领域立法与以人为本

日期：2010-08-31 作者：周锦尉 来源：文汇报                      
    ■周锦尉
    
    在法规体现尊重人权的同时，还有很多社会难题需要我们去破解。尊重人权与承担社会责任联系在一起。随着人们生活水平的提高、社会需求的扩大，社会的管理越来越具体、精致，法律、法规的制定，也越来越有精细、准确、公平、合理的要求，社会的进步也需要每个公民提高自己的道德水准，为社会和谐增加有益的因素。
    
    近日，全国人大常委会审议的刑法修正案（八）草案首次明确提出要取消现有的走私文物罪、走私物品罪、票据诈骗罪、盗窃罪、传授犯罪方法罪等13个死刑罪名，并对75岁以上罪犯拟不判死刑、不满18周岁犯罪不作为累犯。国内外媒体对此作出积极的评价。由此，笔者对社会领域立法中的“以人为本”有了一些思考。
    
    全国人大将立法分为七类：宪法类、民法商法类、行政法类、经济法类、社会法类、刑法类、诉讼及非诉讼程序法类。国家的法律法规，数量多的是行政法类和经济法类。
    
    近年来，随着人们对民生问题的关注，人大与法律界提出一个“民生领域立法”的命题。然而，这个“民生领域”的外延和内涵，还没有准确的定位。党政文件对“民生”问题的理解，大致包括就医、求学、就业、行路、住房、食品保障和安全、劳动者权益保护、社会治安、护幼养老、社会捐赠救助等等。原有法律法规散见着民生问题：在民法（如婚姻法、继承法、收养法）、行政法（如教育法、环境保护法、防震减灾法、母婴保健法）、经济法（如水法、交通安全法、消费者权益保护法）、社会法（公益事业捐赠法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、失业保障条例、劳动法、矿山安全法）等都有涉及。由此，现在所说的“民生领域”立法，还是一个较为宽泛的“领域”，与原有的分类有不少交叉的部分。然而，以大多数人们对“民生”的理解，亦有约定俗成的外延与内涵。
    
    立法主要是把握法意、法权、法条，将社会行为法制化的过程。其中，法意的把握是具有引领性、指导性的。“以人为本”的理念提出以后，在立法过程中也成为一个带有指导性的理念。这是一种进步。
    
尊重生命权要破解难题
    
    2004年，全国人大颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》非常有创意，获得广泛的关注和积极的评价。其中第76条规定：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任”。这就否定了原来有关部门已经在12个城市试点的道路交通安全条例规定，否定了“行人违法交通规则，被机动车撞了，自己负责”的法规条文。法意认为，以生命权和道路权来比较，生命权高于道路权。这种对生命权的倾斜，是以人为本理念的体现。然而，实施过程中也出现了新的“烦恼”。北京一位出租车司机撞了一个违反交通规则的行人，结果司机被判赔10万元。于是，社会各方认为“也欠公正”。
    
    法律是公正合理的最高体现。法律是社会活动的刚性的“游戏规则”，也划定了社会公德的一道底线。上位法对一些大的原则已经作了规定，立法的法意是清晰的，而实施过程中还有“精细化”的制度设计。上海市人大常委会制定《机动车道路交通事故责任若干规定》，就是一个有益的实践。即“按照下列规定减轻机动车一方的赔偿责任：一是在高速公路、高架道路、外环线等封闭道路上发生交通事故的，减轻95%的赔偿责任，由机动车一方按5%的赔偿责任给予赔偿，但赔偿金额最高不超过1万元；二是在其他道路上发生交通事故的，减轻90%的赔偿责任，由机动车一方按10%的赔偿责任给予赔偿，但赔偿金额最高不超过5万元。”这样的条文规定既符合上位法“以人为本”的思路，又对机动车驾驶人一方的利益给予考虑。一旦遇到损失严重的事故，也有赔偿的“封顶”。
    
    上海的这个条例通过后受到同行的赞赏，2008年，国家的《道路交通安全法》修订时也参考了上海的实践经验。
    
平等保护中的立法倾斜
    
    《上海市集体合同条例》已经表决通过。继上位法《中华人民共和国劳动合同法》之后，作为构建和谐劳动关系的一部地方法规，受到各方的关注。因职业关系，笔者参与其中的一些工作，在此法通过之际，想到了“利益平等保护中的立法倾斜”问题。
    
    立法是一项利益平衡的艺术。立法过程有着明显的利益博弈。这个《条例》立法的过程就是例证。在市人大法制委员会审议此法条款中，有关劳动保障方面的代表、工会代表、企业方面的代表列席审议，争论许久，博弈明显。法律法规的作用是平等保护各方利益，此法中处处体现这种平等保护。如对被选出的职工代表，法律给予充分保护，而对用人企业一方也有明确保护。《上海市集体合同条例》第19条规定，在进行集体协商期间，企业及其职工应当维护本企业正常的生产、工作秩序，不得采取任何影响生产、工作秩序或者社会稳定的行为。目的是形成良好和谐的劳动关系，企业能正常运行。平等保护应该是法律的要义。然而，此法中的条款对劳动者倾斜是明显的。比如，《上海市集体合同条例》第10条规定，职工一方的协商代表在履行代表职责期间，企业无正当理由不得变更其工作岗位。第12条规定，企业在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动定额等直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项时，应当与本企业职工一方进行集体协商后确定。也就是说，此法在平等保护各方利益的前提下，向职工一方作了适当的倾斜。
    
    随着社会的进步，在以经济建设为中心的同时，人们越来越重视社会建设的推进。在法制建设领域，也越来越重视社会法领域的立法。关于社会法，较多的学者认为，它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障的法律，是在国家干预社会生活过程中逐步发展起来的一个法律门类。社会法的一个特征就是，在平等保护各方利益的同时，向弱者倾斜。
    
    在立法史上，统治者为了社会制度的正常运行，以法对劳动关系进行不同的调整，为本阶级利益服务的立法倾向是鲜明的。马克思的《资本论》对资本主义发展初期的法律重点调节的变化，就有过生动的案例列举。马克思说，资本主义法律的阶级倾向鲜明，法律条款规定，“对违约的雇主只提出民事诉讼，而对违约的工人则提出刑事诉讼”。
    
    为最广大人民谋利益，是我们立法的主旨。随着我国经济结构的多元化发展，社会也逐步出现多阶层、多群体的发育与分化，有传统的工农阶级，也有私营企业主、个体户、中介组织、自由职业人群等新阶层的出现，新阶层也是社会主义建设者，在共产党领导和人民政权的政治架构里，除敌对势力外，各阶级、阶层都属于最广大人民的范畴。国家立法不能厚此薄彼，对各种阶层和利益群体都要平等保护、一视同仁。社会主义的立法要善于寻找利益整合的平衡点，从这个意义上说，立法就是人大在履职过程中表达、平衡、调节各种利益关系。然而，在市场经济实际发展的今天，也会出现某些利益群体、阶层处于弱势的情况。社会健康运行，需要考虑这种强弱的态势，政府有责任对这种情况作出一定的合乎法律规范的干预。因此，调节劳动关系的社会法，在立法过程中向弱者一方适当倾斜，是题中应有之义。
    
法的实施要与社会道德建设相结合
    
    对婚检的失缺，人们早有微词。据媒体报道，重庆医科大学作了一个调查，结果显示：79.8%的重庆居民认为婚检有必要，58.6%的人赞成恢复强制婚检。新闻背景材料说，2003年出台的《婚姻登记条例》从人性化和尊重隐私的角度出发，取消了强制婚检的规定。由于我国公民的卫生意识普遍不强，自愿前去婚检的人寥寥无几，导致新生婴儿出生缺陷率明显上升。根据卫生部的数据统计，2004年全年婚检率不到10%。上海的婚检率从原来的98%下降到3%左右，出生缺陷婴儿上升一倍。
    
    对《婚姻登记条例》制定的初衷，是从以人为本的理念出发，是积极而进步的，应该得到肯定。然而，制度设计要从现实的国情出发，并与社会道德的状况相结合。
    
    基于新时期产生的新情况，对“以人为本”的把握，我提出两点想法。
    
    其一，立法要与国情相适应。上面列举的有些规定有一定的超前性，目前不少人的道德水准还难以适应。婚检的取消就比较典型地反映了这个问题。我们知道，法规是设置人们行为的道德底线，倘若这条底线没有了，社会行为的规范有时就会出问题。婚检对新人来说，有一定的“麻烦性”，婚检的强制规定没有了，“婚检”没有“麻烦”了，社会却产生麻烦了。
    
    《道路交通安全法》原第76条规定的立法理念也是先进的，城市无业流浪者的救助条例则体现了人类的怜悯和施舍的美德，但也出现对无责驾驶员“赔偿过度”、城市乞丐管理等问题。当然，在法律实施中，各地在制定地方法规，已经作了很好的具体规定，上位法也在修改中，这得到群众的积极评价。
    
    其二，法的实施要与社会的道德建设相结合。法是社会道德行为的底线，所以依法行事的基础是道德素质。婚检被取消的基础是社会的责任。因为婚检的目的是防止和减少畸形新生儿的社会需要。《道路交通安全法》第76条的基础也是行人基本的道德素质。社会公德的实现，法规会起到约束规范的作用，但是重要的还是公民道德水准的提升。在道路上行走或行驶机动车时的谦让行为，就体现着生命权高于道路权的理念。
    
    国外学者在法与道德的问题上，既重视法的制定，又重视“对公民进行道德充电”。英国学者安东尼·吉登斯认为，“无责任即无权利”。德国学者布赫施泰因认为，公民有各种画像的公民，有遵纪守法的公民，有放纵或节制的公民，有教养责任的公民，有参与愿望强的公民，也有不服从或反抗的公民等等。所以，“公民美德”不是一句空话，需要社会做多种工作，使公民具有认知能力、程序能力和习惯能力，也就是具有感觉义务的能力。
    
    我想，在法规体现尊重人权的同时，还有很多社会难题需要我们去破解。婚检问题出现制定和实施过程中出现的“烦恼”等等，说明尊重人权与承担社会责任联系在一起。随着人们生活水平的提高、社会需求的扩大，社会的管理越来越具体、精致，作为具有刚性作用的法律、法规的制定，也越来越有精细、准确、公平、合理的要求，同样，社会的进步也需要每个公民提高自己的道德水准，为社会和谐增加有益的因素。
    
    （作者为上海市人大常委会法工委委员、上海社会科学院特聘研究员）