王琳：拘留所看守所还应与公安机关分家(南方都市报 2007-4-1)

拘留所看守所还应与公安机关分家
2007-04-01 12:00:14  来源: 南方都市报   作者:
法的精神之王琳专栏
在法治日益走向精密与繁复的同时，为普通公众所熟知的一些固有词汇也逐渐被颠覆。比如我们看到某某人又被公安带走了，我们通常会说，那个人又“蹲监”或是又“坐牢”去了。
口语中的“大牢”在法治的视野内，其实已经被制度分解为“拘留所”、“看守所”、“管教所”、“监狱”等等专业名词，它们在法律上有着截然不同的区分，尽管它们常常不为行外人所了解。
从普通公众的视角观察，这些名称不一的地方终归都是羁押场所，都是剥夺人身自由之地，只要关的人没搞错，人关在哪里又有什么紧要的？但事实上，在不同的羁押场所，被羁押人的诉讼地位与诉讼权利都有明确的限定，一点也马虎不得。
比如拘留所羁押的对象是被公安机关处以治安拘留的人，或被法院决定司法拘留的人。而看守所羁押的对象则是依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，以及余刑在一年以下的已决犯。从性质上说，拘留所更多的是一个适用行政处罚的羁押场所，看守所则更多是一个适用刑事强制措施的羁押场所。前者是一个最终的行政处罚场所，其性质是惩罚性的；后者是一个为保障刑事诉讼的顺利进行而存在的临时羁押处所，其性质是保障性的。
由于拘留所和看守所都由公安部门统一负责管理，也因为有关机关在过去相当长的一段时间里欠缺对法治的尊奉，使得性质迥异的拘留所与看守所被人为地纠缠在一起，不少地方甚至将两者合二为一。这就是今天公安部所着意推行的“拘留所”与“看守所”大分家的时代背景。据3月29日的《法制日报》报道，虽然去年全国已有一百多个拘留所搬出了看守所，但目前除西藏外，全国仍有三百多个拘留所还在看守所的警戒围墙内。今年底，这些拘留所将全部搬出，与看守所彻底“剥离”。
由公安部所推动的拘留所与看守所的“剥离”，是司法改革部门化的一个缩影。因为主导者只是一个部门，改革也就无法走出部门的局限。所以，尽管公安部有关负责人宣称两所的分家“将从根本上解决被拘留人与犯罪嫌疑人、被告人混关混管的问题”，但“分家不分管”的现实，仍在很大程度上制约了刑事司法所内在的对公平与正义的追求。没有公、检、法、司等相关部门的联动，没有立法的及时修正与制度的配套完善，发生在一个部门内部的改革固然有其阶段性的重要价值，对于整个司法制度的改良来说，其意义毕竟有限。
且不说公安机关于行政拘留案件中的自侦、自裁，已经有违权力分立的基本理念。对行政拘留的执行，竟然也同样由公安机关管理之下的拘留所负责。换句话说，对治安案件的查处和惩治，公安机关事实上承担了从警察到检察官、法官直至狱警的全部角色。如此集中的权力，固然对于及时、有效地维护治安有一定作用，但对于人权保障的伤害，以及在制度上所留出的可能滋生腐败的广阔空间，同样不言而喻。
再看同样隶属公安机关管辖的看守所。当今世界多数国家的立法实践中，均选择将看守所与警察机构相分离。之所以这样设置，其理由在于，看守所的基本职能是保障侦查顺利进行并保护被羁押人的合法权益，而非旗帜鲜明地指向追诉犯罪。由于侦查人员本身所具有的强烈的追诉倾向，如果将侦查权和羁押权同时赋予公安机关，那么，侦查人员为确保“侦查需要”而随意羁押犯罪嫌疑人也就难以避免。从某种意义上说，刑事司法实践中的两大顽症——“超期羁押”与“刑讯逼供”——之所以频频发生、禁而不止，与看守所目前的制度设置不无关系。若能将侦查权与羁押权分离，至少在制度上可以建立一道监督制约机制，使超期羁押与刑讯逼供不至于像现在这样轻易地发生，从而在制度上保护嫌疑人的合法权益。
作为公安机关一个职能部门的拘留所与看守所，无论如何完善内部监督程序，也难逃“左手监督右手”的制度悖论。对公安部而言，也许在它的职能范围之内，能做的只是部门化的规范与完善。对中国的司法改革而言，我们显然不能满足于这种发端于某一部门的“内部约束”。由公安部来推行拘留所与看守所的“分家”，或许是司法改革所沿袭已久的“从技术到制度”的必要一步，却不是最后一步。对于法治进程而言，更令人期待的，还在于两所与公安机关的“分家”以及治安案件的司法化。当然，这超出了公安机关的能力之外，制度的推动还有赖于作为权力机关的人大和作为民意代言人的人大代表能够肩负起应有的担当。相比起“国山”或“女人节”之类的议案，这些有着明确制度指向的立法建言不是更应成为人大议事的主题么！
(作者系海南大学法学院副教授)
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/spqy/200704010230.asp