法治，让世博更精彩--中国社会科学院-哲学社会科学网【中国社科院】

时间：2010-04-26 09:34      作者：吕伟　邰筐      新闻来源：检察日报

上海市人大常委会举行的《上海市公共场所控制吸烟条例(草案)》立法听证会

上海世博会中国展馆

2010年上海世博会吉祥物“海宝”

中国2010年上海世博会志愿者标志。

　　志愿者标志的主体由汉字“心”、英文字母“V”、嘴衔橄榄枝飞翔的和平鸽构成，在呈现中国文化个性的同时，表达了志愿者的用“心”和热“心”。吕建设摄

　　“每次乘地铁，一遇到流窜小广告的骚扰，就感到恶心。他们一边奔跑，一边像发卡机一样，将小广告扔到每位乘客身上。这种行为，简直如同人身攻击，我走遍世界各国，也算是中华一大奇景，难倒我们真的没有办法整治了吗?”　

　　这是今年上海“两会”期间，一位叫“点石”的网友写给《我有建议给代表》栏目的建议。此前，“点石”在上海有过令人愤慨的遭遇，对上海的“小广告”有切肤之痛——去年回国时，在上海的南京东路，因拒小广告，竟然遭一群发小广告的围殴。当下报警，并致信上海市公安局局长张学兵，在张学兵的关心下，公安局有关同志数次来电表示，正加大整治力度，心理总算是平衡了一些。　

　　“这些小广告不仅扰民，更严重的是，后面存在着严重的违法和诈骗行为。上海世博会马上就要召开了，如果不对这种行为加以彻底整治，可以说，将在整个世界面前，颜面扫地!”　

　　将“小广告”与世博会联系起来，让“点石”的建议产生了放大效应。据上海市城管执法总队统计，去年上海市有10257部电话被停机，2405人受到处罚(涉及金额837954元)，皆因散发小广告。譬如，上海一家健身俱乐部派人在街头散发广告，政府部门对其开具了1万元的行政罚单，对其使用的电话号码，通知电信部门停机。俱乐部拒不交纳罚款，政府部门申请法院强制执行。　

　　其实，对“小广告”进行停机、罚款，并不是上海首创。以北京、重庆为例，早在三年前，这两个直辖市就对“五乱”(乱刻画、乱涂写、乱散发、乱张贴、乱悬挂)进行“停机”处罚，重庆甚至把处罚权下放到主城各区，还可以对电话号码进行“追呼”。与北京、重庆不同的是，上海的“停机”依据是上海市政府发布的“政府令”，而北京、重庆的执法依据是直辖市人大常委会制定的地方性法规。　

　　人大临时授权　

　　“在上海世博会筹备和举办期间，为维护公共安全和社会秩序，应对一些突发问题，政府要采取一些临时性行政管理措施，但现行法律、法规可能有覆盖不到的地方。”4月21日，上海市人大常委会研究室主任施凯告诉记者，“2008年6月，上海市人大常委会通过了《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》，授予上海市政府‘制定政府规章或者发布决定，采取临时性行政管理措施’的权限(需报市人大常委会备案)。”　

　　对小广告业主“停机”处罚，就是“授权”的结果。2009年1月4日，《上海市人民政府令》(第9号)——《关于对乱刻画、乱涂写、乱散发、乱张贴、乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告》说，为确保2010年上海世博会顺利举行，根据《上海市人大常委会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》的规定，市政府决定，在2010年上海世博会筹备和举办期间对“五乱”行为采取如下管理措施:对违法行为人并处50元以上500元以下罚款;对组织者，可处1万元以上10万元以下罚款;对在刻画、涂写、散发、张贴、悬挂的宣传品或者标语中公布其通信工具号码的违法行为人，城管执法部门可以书面通知电信管理部门暂停该通信工具号码的使用，电信管理部门应当在接到书面通知后暂停其使用。　

　　施凯将人大的授权概括为三个特点:“人大常委会的这个授权是一次性授权，即在一个时间段内(世博会筹备阶段和举办期间)，政府采取的临时性行政管理措施(社会治安、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护、市容环境、广告管理等领域)，不能违法(不与宪法、法律、行政法规相抵触，不与本市地方性法规基本原则相违背)，同时又在市人大权限范围内。”　

　　“世博会是超大型的国际活动，在一个地方，如果不发生重大事项，人大就没有‘授权’的机会。”施凯介绍说，“人大的职权主要有四项，一是立法权，二是监督权，三是重大事项决定权，四是人事任免权。相对来说，重大事项决定权用得少。”　

　　在人大授权问题上，上海学习了北京的经验。此前，北京奥运会期间，北京市人大常委会也曾授权北京市政府，“在不与宪法、法律、行政法规相抵触，或不违背本市地方性法规基本原则的前提下，可以根据奥运会筹备和举办的具体情况和实际需要，就补充本市地方性法规有关规定，采取临时性的行政管理措施，制定临时性政府规章或者发布决定”。北京车辆限行，就是授权的结果。　

　　据上海市人大常委会法制工作委员会主任丁伟介绍，人大授权决定颁布后，上海市政府根据授权，已经出台了13件临时性行政管理措施，还有17件正在研究制定过程中。“这为整治社会治安、道路交通、市容环境、广告管理等领域的顽症提供了有力的法治保障。”　

　　发布“动员令”　

　　世博会是上海有史以来举办的最大型的国际活动，不仅投入巨大，还涉及数万居民、数百家大型企业的搬迁问题，对上海的挑战性是前所未有的。为此，上海市人大常委会就“当好东道主，全力办世博”发布了“动员令”。　

　　《上海市人民代表大会常务委员会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》中说，中国2010年上海世博会，作为国家举办、上海承办的全球盛会，将于2010年5月1日至10月31日在上海举行。承办世博会，是上海的光荣任务，也是上海推动科学发展、社会和谐的重要契机。为了促进和保障世博会的筹备和举办工作，体现“城市，让生活更美好”的世博会主题，实现办好一届成功、精彩、难忘的世博会的目标，特作如下决定:全体市民应当以主人翁的姿态关心、支持世博会的筹备和举办工作，积极参加知荣辱、讲文明、迎世博活动……　

　　“动员令”涵盖了上海市的国家机关、企事业单位、社会团体、基层群众自治组织、全体市民。　

　　“这么大的盛会，光靠政府是不行的。”上海社科院社会调查中心副主任陶希东告诉记者，“还应当发挥非政府组织的力量。”　

　　立法智慧　

　　世博会将会涉及许多法律问题，“譬如，知识产权保护，有的国家要展览国宝，涉及保险业务。这就要求我们，既要遵守国内法，又要遵守国际公约、国际惯例。”因此，施凯认为，上海世博会从某种意义上可以称做“法治世博”。　

　　记者在上海市人大常委会一份“履职纪实”材料中看到了这样的标题——“共铸世博精彩:法治先行”。“优化法治环境，共铸世博精彩”被定为人大的工作主题。　

　　“上海市人大常委会自始至终将保障举办一届成功、精彩、难忘的世博会作为立法工作的重要内容，这些立法项目都是常委会立法规划中的世博项目。从2008年6月至2010年初，一年半时间里，上海市人大常委会通过了七项与世博有关的法规和决定。”丁伟认为，人大是在“用立法智慧和勇气破解世博立法难题”。　

　　丁伟举例说，上海平时的住宿缺口是6万张床位，世博期间，极端高峰日则有38万张床位缺口，因为“我们修改了《上海市旅游条例》，规定百姓家庭也能为旅游者提供住宿”。　

　　据悉，为服务世博，上海市人大常委会从2008年6月至2010年1月，先后通过了七部与世博有关的法规和决定:《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》、《关于修改<上海市市容环境卫生管理条例>的决定》、《上海市拆除违法建筑若干规定(修订)》、《上海市旅游条例(修订)》、《上海市公共场所控制吸烟条例》、《上海市消防条例(修订)》。　

　　人大立法助推了法治世博。

　　支持检察监督

　　“一些涉法、涉诉案件上访到人大后，我们发现许多案件已经终审了，但当事人仍然不服法院的裁判。”施凯告诉记者，“人大不可以对个案进行监督，但检察院可以，而老百姓去检察院投诉的反而少。”　

　　上海人维权意识比较强，由于拆迁等问题，一直存在大量涉法、涉诉上访案件。记者在上海采访期间，就发现一些上访人员到政府机关等地聚集，一些党政机关、司法机关面对上访更是“如临大敌”。　

　　“这几年，检察院民行部门的力量加大了，所以，人大要求检察机关要充分发挥职能作用，为世博会创造一个好的外部环境。”施凯形象地说，“这是人大撑腰，让检察院站出来。”　

　　2009年10月26日，上海市人大常委会首次就检察机关的专项工作通过了一份决议——《上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》，坚决支持全市各级检察院以人民群众关注、影响司法公正的问题为重点，加大法律监督力度，保障人民群众的合法权益。　

　　这个决定要求检察机关不断加强对刑事诉讼、行政诉讼和民事审判活动的法律监督，完善对监管场所的法律监督，依法行使抗诉职能，积极、规范地运用纠正违法通知书、检察建议和通知立案等形式开展监督，促进严格执法和公正司法，依法监督、积极化解涉法涉诉信访矛盾，维护社会和谐稳定。“全市各级人民法院和公安机关、司法行政机关，应当依法自觉接受人民检察院的法律监督。全市各级人大常委会应当履行法定职责，监督和支持人民检察院依法开展法律监督工作。”

　　■链接

　　去年6月27日，上海市闵行区“莲花河畔景苑”再建楼房发生倾覆事故(网友称之为“楼倒倒”)，一时舆论哗然。上海市人大首次启动了重大公共突发事件监督程序，由人大相关部门(城建环保委)10位委员、13位人大代表、5位建筑专家，组成了监督工作组。这是发生重大公共事件后，上海市人大依法行使地方国家机关职能的一次积极探索。此后，人大还参与了“钓鱼执法事件”的专题调研。　

　　目前，上海全市共有各级人大代表1.3万人，按照上海市人大常委会的统一部署，这些代表已成为上海“民意直通车”:每位市人大代表固定联系2名至5名区县人大代表，区县人大代表直接联系选民，“一张畅通社情民意反映渠道的网络已然搭建完成”。　

　　世博场馆试运行第一天，首次接待的“游客”就是场馆的动迁居民。