“治超”中博弈行为的制度经济学思考

一、何谓“治超”
    “治超”是“车辆超限超载治理”的缩略语，其中超限是指“机动车载物的长、宽、高超出其装载要求”，超载是指“机动车载物超过其核定的载重量”（注1）。“治超”又有狭义与广义之分：
    狭义“治超”是指“行政执法部门对特定车辆的具体超限超载行为的治理”，其主体是交通、公安等相关行政执法部门，客体是特定车辆的具体超限超载行为，手段是依据现行法律、法规及政策所采取的各项治理措施，目标是“使车辆超限超载现象得到有效遏制”。
    广义“治超”是指“在对车辆超限超载现象的形成机制进行综合分析的基础上，对现行的法律法规政策进行必要的调整，综合运用行政、法律与经济手段对车辆超限超载进行全方位、全过程的治理”，其主体既包括国家各级立法、行政与司法机关，又包括运输单位、托运单位与车辆驾驶人员，客体是车辆超限超载现象的形成机制，手段是将制度创新运用于行政、法律与经济手段的实施当中，目标是“建立健康、规范、公平、有序的道路运输市场，维持良好的车辆生产、使用秩序和道路交通秩序，确保公路设施的完好和公路交通安全”（注2）。
二、为何要“治超”
    车辆超限超载运输对交通安全、运输市场及汽车生产秩序造成了极大危害。一是诱发了大量道路交通安全事故。据统计，70%的道路安全事故是由于车辆超限超载引发的，50%的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载有直接关系，车辆超限超载运输给人民生命财产造成了巨大损失。二是严重损坏了公路基础设施。超限超载车辆的荷载远远超过了公路和桥梁的设计承受荷载，致使路面损坏、桥梁断裂，正常使用年限大大缩短，不得不提前大中修,全国公路每年因车辆超限超载造成的损失超过300亿元。三是导致了道路运输市场的恶性竞争。以竞相压价承揽货源，以超限超载来获取利润，超的越多，赚的越多，形成了“压价→超限超载→运力过剩→再超限超载”的恶性循环，正常使用年限在10年左右的货运车辆2至3年后即报废。四是造成车辆“大吨小标”泛滥。为迎合车辆超限超载运输的需求，一些汽车生产厂商竞相生产“大吨小标”车，一些汽车改装厂和修理厂也纷纷非法改装车辆，影响了汽车工业的健康发展。上述问题说明，车辆超限超载运输造成道路运输市场扭曲，诚信水准下降，严重损害了统一开放、竞争有序的市场秩序，阻碍了现代道路运输市场体系的建立和完善，破坏了正常的社会经济秩序，也严重危及国家和人民的生命财产安全（注3）。
三、“治超”历史与长效“治超”
    治理超限超载已有15年的历史，各方反复角力的结果是：治理—反弹—再治理—再反弹，成为一大顽症。超限超载现象第一次泛滥，始于上世纪80年代末期。为此，交通部于1989年底颁发了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，但由于种种原因，治理工作一年后中止，《规定》停止执行。1997年7月，《公路法》颁布实施，超限超载运输管理首获法律保障。各省随即掀起又一次大规模 “治超”高潮。2000年4月，经过完善的新《超限运输行驶公路管理规定》施行，从当年4月起再次对车辆超限超载进行治理。公安部门也从2001年5月开始，进行了为期一年的治理活动。这些治理活动尽管取得了一定成效，但都没有从根本上解决问题（注4）。
    长效“治超”是指，不简单孤立地通过一个月、一季度或一年后某一时段的车辆超限超载发生率来评价“治超”效果，而应重视“车辆超限超载现象的形成机制”是否消除，“预防车辆超限超载行为的行政、法律与经济框架”是否建立，车辆超限超载行为是否会在一段时间的治理后逐渐消失且不因经济波动、季节与节假日等因素作用而卷土重来。要想实现长效“治超”的目标，仅仅依靠狭义“治超”是不够的，一定要进行广义“治超”。
四、“治超”博弈模型
    国家作为一个政治系统，至少包括三种不同角色的参与者，即治国者、官员和公民。经济学家在研究政治体系的时候，总是将政治系统中的参与者假定为追求自身效用最大化的理性行为者。虽然这种假设多少是为了更为得心应手地应用经济学的分析工具，但同时它又是与源于霍布斯和托克维尔等人的政治哲学和政治科学的思想一致的（注5）。国家或治国者的目标函数是追求它的统治义理性的最大化，所谓义理性，按照马克斯•韦伯的说法，它“是‘符合命令——服从关系’的相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为和二者相关程度的可能性”。通俗地说，治国者关心的是长治久安，尽可能持久而稳定地维持其政权的存在，尽可能扩大其统治的合法性基础。所以，国家一方面希望通过提供物美价廉的公共产品和减少官员“生产”、“销售”公共产品过程中的“舞弊”行为以争取公民的拥护，另一方面，又得小心翼翼地呵护官员的利益，以尽可能多地取得官员的支持。公民则希望尽可能多地获得物美价廉的公共产品，他们一方面追求更多、更好的公共产品，另一方面又总是希望他们为此而付出的成本越小越好，即以最小的纳税义务换取最多、最美的公共产品。而官员们一方面希望国家不断扩大公共产品生产规模，以使他们的代理业务和寻利机会同时增加，另一方面，他们又担心国家因超量生产公共产品而导致最终“破产”，致使他们失去“饭碗”（注6）。
    同理，“治超”中博弈行为也存在三种不同角色的参与者，即 “治超”决策者(以下简称A)、 “治超”执行者(以下简称B)与公路运输单位 (以下简称C)。A的目标是长效“治超”，只有这样才能获得社会的认可，而获得这种认可的手段是借助B来对分散的C进行管理，因而在一定程度上又要呵护B的利益，以赢得B对“治超”的支持；健康、规范、公平、有序的道路运输市场虽然对C有利，但当其作为个体时，却希望以最小的成本获得最多的公共产品，当超限超载能给其带来超额利润时，它势必通过向B的利益输送来减少向A的支付，“大吨小标”、“重罚轻管”问题多源于此；B的目标是维持“治超”的生产规模，以使他们的代理业务和寻利机会同时增加，而超限超载一旦杜绝，A和C必然同时减少对B的支付，这恰恰是B最不愿见到的，所以B并不愿意看到长效“治超”的结果，而宁可接受每几年一次暴风骤雨式的“治超”，这样B一方面可以借助A向C展示其权力，另一方面又可以借助C向A展示其效能。当前这种暴风骤雨式的“治超”,其作用机制是：A加大对B的压力，而这种压力目前又在B可以忍受的范围内，压力通过B传导到C，现实中表现为B对C坚决执行卸载而不是仅仅罚款，但随着时间的推移，在A对B保持相同压力的情况下，压力的边际效用逐渐递减，这一轮“治超”开展后不久《焦点访谈》就报导了C为通过超限检测站而对B进行利益输送的事件，如果A在不扩大对B支付的情况下持续加大对B的压力，B就会转而接受C的支付而对A阳奉阴违，最终导致“治超”效果的短期化。从对“治超”博弈模型的分析中，我们可以得出结论：原有的车辆超限超载形成机制目前仍未被打破，“治超”取得的短期效果不能掩盖体制中的深层矛盾，要实现长效“治超”的目标，必须引入新的制度要素。 五、“治超”博弈模型修正
    国家与各种组织的博弈决定改革的路径。尤其要指出的是，改革的最终成功可能取决于国家能否和新兴组织达成合作和结盟。在已有的过渡经济学文献中，经济学家们几乎已经达成一种共识，即，在转轨时期新兴组织的寻利活动是经济增长的主要来源（Krueger，1992）。此外，除了在经济方面对改革的贡献之外，新兴组织的壮大还能给治国者提供新的义理性支持。当然，这种可能性的实现需要看国家和新兴组织之间能否达成稳定的合作，具体地说，这种稳定合作的内容就是新兴组织用稳定支付换取国家提供的保护（注7）。
    在“治超”博弈模型中我们看到，当C可以从超限超载中得到超额利润时，C会向B输送利益以达到逃避治理的目的，而B从利益最大化的角度出发会最终将车辆超限超载率维持在一定水平以便同时得到A与C的支付。在以往的“治超”历史中，“治超”失败的根本原因在于A在制定法律法规政策与采取行政、法律与经济手段时往往基于“好人政府”和“无限政府”的假定，认为只要施加足够压力，B即会不惜一切代价且有能力完成A交给的全部任务，而事实上B也是“经济人”，B也会从自身利益最大化的角度来考虑如何采取行动，当进一步采取行动会损害到B自身的利益时，B就会消极应对，而且B的能力及其可调动的资源也是有限的。要达到长效“治超”的目标，必须在模型中为A引入一个同盟者角色，这个角色必须具备两个条件，一与A有共同利益，有共同利益才会协助A采取行动；二有能力切断C向B的利益输送，当C失去B的保护，长效“治超”的目标也就实现了。C从超限超载中得到超额利润显然不是由于为社会创造了额外的剩余价值，它是通过转移得来的，既通过损害路产所有者（以下简称D）的权益而不对其进行支付得来的，这类似于经济学意义上的“偷窃”。“盗贼对赃物并无合法的所有权，但他们有能力消费它、独吞它，靠它得到收入，还能卖掉它换钱。这些能力都具有所有权的味道”（注8）。由于车辆超限超载行为产生的超额利润来自对D的权益转移，D本身是个受害者，D对保护自身权益有着充分的积极性，这使D符合成为A的同盟者的第一个条件，即共同利益。而第二个条件，D有能力切断C向B的利益输送，则要依靠A，由A建立一个制度框架来允许和鼓励路产所有者自己采取行动来保护自身权益，只要C无法通过损害D来实现权益转移，C的超限超载行为就成为无效用或负效用的了，其动机也就自然消失，C就没有必要也无力向B进行利益输送。路产所有者对自己路产的权利到底有多大，“在一定程度上取决于国家对他们财产的保护程度如何，也取决于他们自己采取的防卫措施”（注9）。“当警察无力使果园主免受盗贼的袭扰时，最好的办法就是让他们自己筑起篱笆”。C会依下列方程式评估其车辆超限超载行为所产生的超额利润：收入预期值=车辆超限超载的平均收入期望值×成功的概率，预期成本=对车辆超限超载的处罚×处罚的概率。从公式中我们可以看到，对车辆超限超载的处罚力度与处罚的概率与车辆超限超载行为预期收益成反比，加大处罚力度与增加处罚概率都可以取得遏制车辆超限超载的效果，但由于存在C对B的利益输送，增加处罚力度的边际效用是递减的，即法定处罚金额越高，C越倾向于向B进行利益输送，因此“治超”的重点应放在增加对车辆超限超载行为进行处罚的概率上。如果窃贼每次偷窃都被抓，即使处罚力度不大，也不会再去偷窃。要做到这点，最好的办法可能不是动用警察，而是让路产所有者盯紧自己的口袋。在这里可能会有人提出一个问题，我国路产的绝大部分属于国家，国有资产管理中常见的代理人缺位现象会不会出现，代理人会不会利用代理权力以损害国有资产的方式为自己谋取私利？下面回答这个问题，所有权包括占有、使用、收益和处分的权利，路产从所有者角度可分为两类，私人路产与公共路产，私人路产的所有权属企业，公共路产的所有权属国家，代理国家行使路产使有权的是交通主管部门下的公路管理机构，在公路管理机构中，代理行使占有、使用和处分权利的是路政部门，代理行使收益权利的是公路规费征收部门。公共路产所有者代理人会不会接受C的利益输送而放弃对A的支持？答案是否定的。交通主管部门向公路管理机构的拨款是与其公路规费收入正相关的，杜绝车辆超限超载行为，可导致运价回升，运营车辆吨位数增加，公路规费收入也随之增加，从而导致国家向公路基础设施建设加大投入，这一良性循环会持续扩大路政部门与公路规费征收部门的代理权限及寻利机会，其对A的支持便是可想而知的。通过以上分析，我们可以得出结论：A要实现长效“治超”的目标，在短期内虽然要依赖B对分散的C施加压力，但从长远来说却要切断C对B的利益输送，解决问题的最好方式是在“治超”博弈模型中引入新角色D并与之结盟，结盟的方式是A通过制度安排加强对D的保护，允许和鼓励D主动采取防卫措施。 六、路产所有者权益保护的制度设计
    制度设计的目标已经明确，即：通过允许和鼓励D主动采取防卫措施来加强对D的权益保护。但在进行制度设计前，仍有必要先明确几个相关法律问题：
    1、“不法行为人承担了民事责任，并不能免除其应负的其他责任，而追究了不法行为人的其他责任，也不能免除其应负的民事责任”（注10）。车辆超限超载既损害了道路交通秩序这一公共利益，同时又损害了路产所有者的权益，不能因C已承担其它责任，而免除其对路产所有者的侵权民事责任；
    2、“间接损失就是可得利益的减少，是指加害人侵害受害人所有的财物，致使受害人在一定范围内的未来财产利益的损失。财产损害赔偿的原则是全部的赔偿原则，如果对一般的间接损失不予赔偿，就违背了全部赔偿原则，也违背了损害赔偿的填补损害性质，对受害人来说是不公平的”（注11）。国家有关路产的现行法律法规政策规定，只有当车辆超限超载对路产造成直接明显的损害时，路产所有者才能对其进行索赔，但在现实中，虽然超限超载行为整体上对路产所有者造成了直接而明显的损害，但特定车辆的具体超限超载行为对路产所有者造成的损害却是间接而隐蔽的，让路产所有者去找“压死骆驼的最后一根稻草”既不现实又不合法，最合适的解决方法是：当特定车辆的具体超限超载行为对路产所有者形成间接损失时，路产所有者有权对这一损失进行评估与索赔。私人路产所有者对间接损失的评估与索赔可以借助通行费计重补征来实施，而公共路产所有者对间接损失的评估与索赔必须借助养路费超重补征来实施。我们可以用电信部门的限带宽包月收费模式来帮助理解这个问题，公共路产所有者收益权代理人，即公路规费征收部门的收费模式是限重包月收费，这与电信宽带收费在定价模式上是相近的，区别主要是技术方面，电信部门有能力进行事前控制，比如协议给用户最多1M带宽，用户最多就只能使用1M带宽，但公路规费征收部门却无法在技术上做到事前控制，协议车辆最多载5吨上路，车辆却可以载6吨上路，现在假定有电信用户采取某种非常规手段突破1M带宽限制使用宽带资源，但电信部门可观察到该用户所采取的行动，那么它可不可以进行事后控制呢？当然可以，上个月该用户最多使用2M带宽，那就要按2M带宽向该用户补征费用，这是个民事索赔问题，同理，公路规费征收部门只要在路上发现有车辆在超载，理应可以按实际载重吨位进行补征，但要注意，只能补征当月，不能随意推定车辆几个月内都发生了相同的超载；
    3、法律是人们利益分配的公共契约。这个公共契约，可以是民众认同的，也可以是强加于民众的。要得到民众认同，公共契约必须公平；要强加于民众，公共契约必须权威。如果我们将有关公路规费征收的法律法规政策视为一种公共契约的话，那么它调整的就是C为获取公共路产使用权而向公共路产所有人支付养路费这一行为所形成的利益分配关系。目前，公共路产所有人权益难以得到保护的根本原因就是这个公共契约既不公平又缺乏权威。这个公共契约的一项重要内容是“一处缴费、全国通行”，即不论C在何处缴费，都可以消费全国的公共路产。（1）既然每个C的消费内容都是一样的，那么对C来说，不论其在何处缴费，其消费成本应是一致的，但各省、自治区、直辖市有关公路规费征收的地方性法规政策却各不相同；（2）既然这个公共契约是全国性而非地方性的，那它的权威就应由全国性法律法规来保障，而全国人大和国务院并没有制定有关公路规费征收的具体法律法规，交通部、财政部、国家计委、国家物价局于1991年联合下发的《公路规费征收管理规定》为部门规章，依《立法法》其效力与地方性法规不相上下，同样各省的地方性法规也是效力相当的，部门规章与地方性法规、各省地方性法规之间发生冲突时，须由国务院裁决。这个公共契约的不公平与不权威，直接表现为现实中可执行性较差。《公路养路费征收管理规定》第十八条第五款虽然规定“调驻他省三个自然月以上的车辆，从第三自然月起，由驻地征稽机构查验原调驻地养路费票证后，按当地标准征收养路费；不足三个自然月的按正常跨行车辆处理”，各省有关公路规费征收的地方性法规通常也作了类似规定，此类条文设立的目的是为了平衡各省利益，但执行效果却不佳。调驻是相对原驻地而言的，既然是“一处缴费、全国通行”，新疆的车可以开到广东，黑龙江的车可以开到云南，那车辆的驻地就是一个整体即中国，不存在到外省就是调驻的问题，如果一辆车有350天在所谓的调驻地行驶，但每隔不到3个月就驶回所谓的原驻地一趟，是不是就可以回避这条规定继续到所谓的原驻地缴费，反之亦然。这种情况下，原驻地征收标准高C就会主动调驻到征收标准低的地方，原驻地征收标准低即便实际存在调驻也不办理调驻，当C有了在何省缴费的选择权后，便会以此向各省公路规费征收部门要挟以得到更优惠的养路费减免政策。这时，各省的公路规费征收部门与其说是一个执法主体，不如说是一个市场竞争主体，会有利用优惠政策争抢费源的倾向，现实中部分省份公路规费征收部门越权减免与外挂车泛滥就是直接后果，如果任其愈演愈烈，损害的不仅是公共路产所有人的利益，也必将导致整个道路运输市场的混乱无序。
通过以上分析，我们可以明确进行路产所有者权益保护的制度设计至少应该覆盖以下几项内容：
    1、若C的超限超载行为给D造成了直接损失，D可依据《民法》、《公路法》与《超限运输车辆行驶公路管理规定》对C进行索赔与处罚，这种索赔与处罚与C因违反《道路交通安全法》而受到的公安机关处罚法律来源不同，不可互为免除理由，这方面的制度框架较为完善，A只要继续加以明确，路政部门从自身利益出发必然会积极执行；
    2、私人路产所有者因C超限超载行为形成的间接损失可以通过通行费计重补征的方式索回，通行费计重补征目前处于试点和推广过程中，只要A对通行费计重补征进行政策认可和政策规范，私人路产所有者从自身利益出发必然乐于执行；
    3、公共路产所有者因C超限超载行为形成的间接损失若要追回，则须A提供以下帮助：（1）制定全国性公路规费征收法规，可能有人会提出这是否与上位法《公路法》第三十六条“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”的条文发生冲突，“法无明文禁止皆可为”是基本的公法原理，此条文并没有明文禁止国家采取其他方式来筹集公路养护资金，而且即便进行了公路费税改革，如果税收入不敷出，也要通过其它方式筹集，而不能放任公路无钱养护；（2）在法规中须明确公路规费征收部门对C的超载补征权利。只要做到以上两点，公路规费征收部门这个公共路产所有者收益权代理人的“治超”积极性必然能得到充分调动。
七、结语
    制度是人们从事选择活动的理由，制度给人们的选择活动提供了激励，制度本身就是一种最宝贵的资源。“治超”中出现的很多问题，不是仅仅通过加大行政执法力度就可以解决的，一定要通过有效的制度安排，协调好各方的利益关系，特别是充分调动路产所有者及其代理人这个最大的“治超”受益群体的积极性才能得到根本解决。目前情况下，不能因公路费税改革的停滞不前，而放弃对公路规费征收法规政策的完善，现行的不合理公路规费征收法规政策才是造成车辆超限超载泛滥的最根本原因。