有效监管框架的调整原则和路径

银行监管是世界各国政府重点规制的领域,同时也是颇具政策争议性的领域。调整传统的监管框架使之适应银行业新的市场环境已经成为有效银行监管的一个关键问题。
传统监管框架的问题和调整原则
经济金融全球化、市场化的发展趋势和多种因素已经从根本上改变了金融服务业。金融体系的传统支柱如金融机构、分配渠道及金融产品都在不断变化之中。传统的监管框架已经不能适应这种更具竞争性、更有活力的市场环境,亟待调整。

传统监管框架不能适应新的环境
传统的监管框架或者对银行的经营行为做出直接规定,或者对其进行引导。前者可以称为“直接监管”(direct regulation),主要是直接限制银行的高风险行为,规定商业银行不得经营投资银行业务就是典型例子。后者可称为“间接监管”(indirect regulation),这种方式不直接对银行的经营行为做出规定,而是通过增加价格和非价格激励或者提高银行从事不良活动的成本来引导银行做出符合社会利益的选择,风险为基础的资本充足管理就是一个例子。
间接监管比直接监管进步,但是,直接监管和间接监管都仍然是高成本的监管方式。特别是在竞争激烈并且快速变化的市场环境中,直接监管的成本非常高昂因而必然被淘汰。相比之下,间接监管更受重视,强调风险为基础的资本管理等控制工具就能说明这一点。然而,在竞争的环境中,控制工具必须精细并且经常进行校正以防止竞争扭曲,但做到这一点非常困难。为此,Boot,Dezelan和Milbourn(2001)提议监管方式应从间接监管进一步转向验证型的监管结构(certification type regulatory structure),具体是通过对银行提出验证要求(certification requirements),然后通过检查银行是否达到要求来实施监管。巴塞尔银行监管委员会所建议的新资本协议框架及其对银行内部风险模式的依赖就是验证型监管要求的一个例子。
有效监管框架的调整坐标
银行监管框架的调整需要精心设计并且具备相应的条件。特别重要的是,新的监管框架下,应当让银行有审慎经营的激励,即使银行有内在的、出于自利动机而行为审慎的激励。监管框架的设计原则可以从银行业的竞争环境和银行体系的发展状况这两个方向来具体考察。
1.适应银行业新的竞争环境
良好监管框架设计首先需要考察竞争环境的变化。直接监管和间接监管方式不再适用的最主要原因是竞争的日益激烈和环境的变化,这种变化要求监管重心转向对银行机构设置最低标准或要求,其中最基本的是对银行牌照的要求。这些标准指明了有生存能力的银行机构应满足的基本要求。在发现有不符合监管要求的情况时,监管者应能及时采取监管行动。但是,监管者的角色并不仅限于设计和验证监管要求,还需要有相机行事以监督银行机构的诚信和生存能力。这就要求更加注重银行业机构的内部控制和风险管理,更加关切银行机构对其声誉是否珍视,这样才可能缓解对监管的压力。因而,调整银行机构的激励应当成为监管框架设计关心的首要问题,应当更加强调对银行机构的激励因素在监管设计中的重要性。银行监管的发展趋势是,监管者在充分考虑银行内部控制和激励的基础上,提出监管达标要求,对银行是否遵循要求进行验证,并及时采取干预措施。例如,美国的《联邦存款保险公司改进法》(FDICIA,1991)就规定了对资本不足的银行迅速采取纠正行动的条款。与FDICIA一样,欧盟委员会资本充指令也对资本紧急纠正行动给予了重点关注。当然,以验证为基础的监管远比仅仅验证资本水平关注的问题要多。如对于银行的内部控制系统,要根据事先制定的标准进行压力测试来验证。这种监管具有客观和非权衡性特性等优点,同时,还为主观的干预保留了空间。
2.适应银行体系的发展状况
对验证要求和内部控制的依赖预设了一个先决条件,即银行体系已经得到了良好的发展,包括:产权界定具体、明晰,法律和法规框架定义得当且具有可执行力,很强的信息披露要求,政府具有诚信及高度专业化的人力资源。这些实际上界定了良好监管框架的第二个方面。银行体系欠发达的国家,管理框架和监督机制尚处于初级阶段,银行和监管机构中受过专门培训的人员缺乏,支撑合同执行的法律框架不清晰、不完善等等。在此情况下,只能对银行业实施直接监管和间接监管。在银行机构声誉和状况良好的条件下,银行监管才可能在银行体系发达的条件下,沿着直接监管—间接监管—验证型监管的路径演化。
我国银行监管框架调整路径
上述分析表明,监管框架设计不仅需要视竞争环境而定,还要考虑银行体系的发展程度。具体就建立和完善我国银行监管框架而言,应当遵循以下原则:(1)以银行业监管现有相关法律,特别是《银行业监督管理法》为基本依据;(2)借鉴国际最佳做法,包括发达市场经济国家的银行监管框架和《核心原则》、《新资本协议》所提供的框架;(3)基于对目前经济全球化、市场化发展趋势以及银行监管和银行经营环境变化的考察;(4)基于对我国银行体系发展和银行监管水平现状和实施有效银行监管条件约束的考察。
近年来,我国银行监管目标进一步明确,监管工具不断完善,但是,我国银行监管框架尚未明确提出和界定。为此,基于上述原则及对银行监管流程的分析和监管框架实现机制的考虑,本文建议我国银行监管建立和完善关于银行监管目标、监管规则、监管手段、纠正措施和监管治理的制度安排的五要素监管框架。具体如下:
1.监管目标
监管目标即监管的目标定位。监管框架的调整会不可避免地涉及监管目标的权衡问题,如对维护稳定和鼓励竞争的关注。稳定必须维护,但竞争是市场经济的基础,也应当保护。然而,由于稳定和竞争更可能是彼此冲突而非互补的目标,因而使监管者难以权衡,由此使问题更为复杂。竞争过于激烈,的确有损害稳定的一面。限制竞争可以提高银行的获利能力,减少倒闭的可能,因而有利于维护稳定,但是,还应当认识到,过多的限制会损害银行业的市场效率,不利于提高整体服务水平。有调查表明:过度监管首次升至银行风险第一位,被大多数受访者认为是全球金融业面临的最大威胁。基于监管环境变化的未来趋势,必然要求监管目标从目前注重银行体系的安全性,到银行体系的安全性与银行业的市场效率并重或相机抉择,再进一步转向在维护银行体系稳定性的前提下更加注重市场效率。调整后的银行监管目标应当是:维护和促进健康而有竞争力的银行业,尽可能少地受到监管的影响,同时又能成为稳定和支持经济发展的源动力。
2.监管规则
监管规则即体现监管目标要求的监管法规体系。监管目标的调整必须会影响监管规则体系。既要完善规则加强风险监管,维护银行体系稳定,又要防止立法偏好和过度监管损害市场效率,关键是要根据监管目标定位,建立合理的监管法规框架和确立规范的监管政策制定规程。规则(法规和政策)的内容主要包括准入管理规则和审慎监管经营规则。基于监管目标调整的趋势,设计监管规则应当引入若干新的标准。如:(1)有限度地依靠监管;(2)更多地引入市场约束,有较好的早期预警系统;(3)银行间的相互依赖性小;(4)单家银行倒闭造成的影响低;(5)银行经营审慎但具有竞争力和创新活力。
3.监管手段
监管目标、监管规则的调整也必须导致监管方式的调整。调整的方向应当是从规制监管向风险监管转变,从明确规定银行经营行为的“直接监管”向引导银行经营行为的“间接监管”转变,在具备条件时再适时向“验证型监管”转变。目前的监管手段主要是准入管理和持续监管,持续监管则主要包括以“现场和非现场监督”为核心的4种银行监管手段。即:与银行管理层保持经常性接触;具备在单一和并表的基础上收集、审查与分析银行统计报告及统计报表的手段(即非现场监管);能够通过现场检查或利用外部审计师对监管信息进行核实(现场检查);对银行进行并表监管。上述监管手段,也就是银行监管者持续对银行机构是否遵循监管规则进行核实的方法。
4.纠正措施
纠正措施即在核实监管规则未能得以遵循时监管者可以行使的正式监管权力。《核心原则》的第22条明确指出:银行监管者必须有足够的权力或手段,以便在银行未能满足审慎要求,违反监管规定,或当存款人受到威胁时,能够及时采取纠正措施。在紧急情况下,这些措施包括撤销银行执照或建议撤销其执照。这就要求,在监管者经核实发现银行未能遵循监管规则时,必须有足够的手段通过监管行动予以纠正。我国银行业监管者采取纠正措施的监管权力主要体现在《银行业监督管理法》第三十七条。
5.监管治理
监管治理即为上述职能的有效实施而赋予监管机构的法律地位和监管资源,以及监管机构内部的组织架构、决策与运营机制、支持系统等。监管目标、规则、方式、措施的调整必然要求监管治理的改进。如,监管机构法律地位的调整,监管资源的保障(包括高素质的专业人员),监管机构内部组织架构、决策与运作机制的整合,信息与技术支持系统的改进等。其中,监管治理必须解决的一个重要问题是监管者的激励与约束问题,确保监管者制定监管规则、运用监管手段、采取监管措施等监管活动均能依法、规范、有效。
可以看出,五要素监管框架没有从监管机构外部宏观地考察是否建立单一监管机构、是否实行混业经营、监管机构是否受政府部门领导等问题,而是在我国已经确立了金融业分业监管、分业经营、监管机构受国务院领导的既定监管体制下,从银行监管机构内部微观地考察监管目标、监管规则、监管手段、纠正措施和监管治理等银行监管的关键要素对监管有效性的影响。这一监管框架的内在逻辑是:国家通过法律确定监管目标,监管者根据监管目标需要制定相应的监管规则,为了保证监管规则得以遵循,监管者必须用有效的监管手段管理银行业市场并能发现有问题的银行业金融机构,对于银行业金融机构不合规、不审慎的活动或行为,监管者必须有权采取监管措施予以纠正。而银行监管规则的制定是否科学合理,监管手段的运用是否规范有效,监管权力的行使是否依法合规,关键在于监管治理是否良好。
(作者单位:中国银监会)
摘自：《银行家》2006年12期　作者：刘晓勇