我国农业政策性银行资产运用中的问题与解决措施

于海 发表于：《深圳金融》2003年第7期
众所周知，我国农业政策性银行即中国农业发展银行自组建以来，一直存在着资产运用不合理的问题，并且这一问题至今并未得到合理解决，从而对我国的农业政策性银行业务发展形成严重制约。本文就这一问题进行简要分析，并提出解决问题的途径和方法。
一、目前农业发展银行在资产运用与管理方面存在的问题
(一)总体信贷结构严重失衡。目前中国农业发展银行信贷资金投向，用于粮棉油流通环节特别是粮食流通环节比重过大。从国外许多国家农业政策性资金运用的一般规律来分析，在多数发展中国家，农业政策性金融支持农业的重点侧重于农业产前和产中领域，只有当经济发展到一定阶段以后，才逐渐将资金向流通领域转移。1998年农业发展银行业务经营范围调整以后，目前在农业发展银行的全部信贷资产中，除极少量用于建设服务于收购的简易仓库等小型基建项目（实际上也是主要服务于流通领域所需的基建项目）外，其余98%用于粮棉等农副产品收购的流通环节，特别是粮食流通环节。尽管目前在信贷科目设置上，通常是将收购贷款作为农业贷款处理，但是从粮棉收购资金流程来分析，以收购贷款注入形成的粮棉商品物资运动，本身并没有体现农民与农业发展银行之间的任何债权债务关系，只是以间接的资金再循环形式在农业再生产过程中发挥作用。而从其实际意义而言，收购贷款不能视为农村经济体系内部的资金占用，所以农业发展银行在流通领域投入过多的信贷资金，使以“政策性”名义使用的支持农业的贷款在实际运行中脱离了农村系统的资金运动，农业发展银行的信贷开发功能被大大弱化。对于以支持农业和农村发展的农业政策性银行来说，其资金运用结构失衡，与其发展功能相比极不对称。
（二）垫付财政、企业未到位资金现象严重。尽管收购资金责任制有所要求，但实际执行中，在银行与财政、企业等部门之间，中央和地方之间，至今仍未形成对各自所承担的收购资金责任的统一认定标准，致使责任模糊，尤其是财政和企业职责不清，地方政府难以有效协调。其结果必然形成，为保证收购进行，政策性贷款必须超额垫付，而相应的清理和归还制度缺乏，结果导致垫付款数额越积越大，不仅影响收购的顺利进行，加大了收购资金筹措和供应压力，而且造成政策性收购资金封闭运行、良性循环的目标难以实现。这种层层“倒逼”的结
果，只能是中央银行最终供给超额货币，迫使中央银行用于收购的基础货币投放大大增加，相应的农业发展银行的收购资金管理工作难度也大大增加。
（三）政策性财务挂帐数额大、消化缓慢，形成农业发展银行资金大量沉淀。政策性财务挂帐是由于粮棉油企业因执行政策性任务，而财政拨补缺位及其大量积累相应补贴，从而形成的财务挂帐。从实践中看，因财政欠拨、欠补而造成的各种政策性财务挂帐及其积累效应，已构成粮食系统财务挂帐的主要部分。从补贴的主体看，在上述各种补贴中，有的应全部由中央财政支出，有的应由地方财政拨补，另有很多应由中央和地方按比例分摊。由于财政资金拨补缺乏有效的约束机制，加上粮食流通系统存在的各种弊端，致使中央和地方之间，对粮食的财权和利益关系未能从根本上理顺，地区之间财政拨补的权责关系失衡，粮棉主产区财政对资金拨补缺乏应有的积极性。因此，虽然不同财政拨补主体对各种政策性补贴在数量和时间上的保证程度，是政策性挂帐是否产生的原因，但是，财政体制和粮食流通体制内在制度缺陷，却是政策性挂帐形成和积累的深层根源。
从数量上看，20世纪80年代中期以前，粮食系统的政策性财务挂帐数额很小。从1986年到1994年，粮食系统政策性挂帐总量持续增加。粮食系统政策性挂帐的大幅度增加，不仅加大了政策性收购资金漏损，也极大地影响了信贷资金周转速度，阻碍了信贷资产质量提高。政策性挂帐虽然直接发生于粮食企业与财政部门之间，但是粮食流通体制的弊端，却使得收购资金在运行中，政策性挂帐成为对银行政策性贷款挤占的最终存在形式。政策性挂帐越多，贷款沉淀就越多。对政策性财务挂帐的清理消化问题，从20世纪90年代初期开始，中国中央政府采取了多方面的政策措施，并取得了一定的效果。但是至今财政挤占挪用收购资金的现象仍未得到有效制止。
（四）企业不合理占用政策性收购资金现象依然存在。从客观上看粮棉企业虽然从事政策性业务，但作为相对独立的经济法人，法律赋予其自主经营、自我发展的权利，无论是政策性粮棉油收购资金还是一般经营性资金，只要银行贷款一经放出，实际上就由企业支配，资金运用的主动权掌握在企业手中，而银行则处于被动的监督地位，很难控制企业资金运用及其调销货款回笼。这样企业在利益驱动下，面对条件优惠的政策性资金，主观上必然存在挤占挪用的可能，并通过多头开户、直接挪用等方式转化为现实。
（五）信贷资产质量低下，风险程度较高。农业发展银行存在着信贷资产质量低下、风险较高的状况。依据在中国商业银行体系中适用多年的《贷款通则》对不良贷款划分的标准，信贷资产质量结构是通过一定时点的正常贷款、逾期贷款和“两呆”贷款（包括呆滞、呆账贷款）的数量和占贷款总额的比重来分析。而一般对政策性贷款质量的分析，有双重标准，即按“期限规定性”和“政策合理性”。在以往的粮棉油收购贷款中，只有不到三分之二的贷款形成了政策性物资，而仍有三分之一以上的政策性贷款，在不同主体间因被不合理占用而发生流失，而且已发生的各种挤占挪用数量极大，清理难度极大，实现收购资金的良性循环难度很大。同时即使未发生“流失”，国有粮棉企业也严重存在着经营亏损，收购粮棉卖不出去，农业发展银行贷款无法收回的状况；即使在目前合理的占用中，仍然存在着因库存农副产品发生“质变”的可能，致使贷款损失的风险加大。此外由于粮棉有一定的“生命期”，仓储费用居高不下，全国国有粮棉企业库存的粮棉市值，也不足以抵还农业发展银行连年发放的巨额收购贷款。同时，各类农业综合开发和扶贫贷款质量下降,导致巨额信贷资金流失,农业政策性信贷资产质量总体状况较低。体现在信贷资产质量低下、风险较高的另一方面即是，信贷资金的使用效率不高，主要表现在短期贷款实际被长期占用。从期限上划分，农业发展银行现有的粮棉油收购贷款属于短期性贷款，即贷款周期应不超过一年或贷款在一年内的周转次数应不少于1次。但在实际运营中，由于粮棉油受收购商品供过于求、销售困难的制约，致使贷款不断展期，形成了短期贷款被长期占用，加大了新增粮棉收购资金贷款的需求。搞好农副产品收购，扶持农业开发，这是农业发展银行义不容辞的职责，问题的关键是如何解决贷款还本付息等问题，农业发展银行所能承受的界限是多少。从农业发展银行近几年的实际运行情况来分析，如果没有国家特定政策的支持（最主要是财政部门的政策支持），仅仅依靠农业发展银行本身是难以化解风险的。
（六）开发性信贷业务存在许多问题。从农业发展银行的开发性信贷业务来分析，在开发性信贷业务中存在的主要问题是，1、农业发展资金需求与银行资金供应不足，基础农业投入需求大，与现行农业发展银行所能提供的资金数额有很大差距。据测算，今后10年中每年农业发展银行用于农村政策性开发的资金增量只有100亿元左右，其中用于与粮食上台阶直接相关的土地治理等方面的贷款年增量仅在10亿元左右，仅仅为资金需求量的1/10上下。2、从全国整体状况分析，农业开发信贷资金在使用中，粗放经营、管理混乱，与农业经济开发需要协调发展，提高整体效益相矛盾。在以往较长时期内，开发性贷款特别是扶贫贷款主要用于支持贫因地区的生活救济，用于解决贫困人口困难，而较少地照顾到经济效益和长远的社会效益，在使用上过于分散且效益低下。从微观层面分析，多数的开发性贷款支持的单位生产规模过小，产品产出量增加比例小于要素投入量增加比例；从宏观层面来分析，这种资金投入方式，不利于形成区域经济的主导产业，不能形成具有一定规模的商品生产基地，难以形成相关的产业群体。此外，信贷资金运用忽视了区域经济的产业结构调整和优化问题，忽视了区域经济的全面协调发展。3、在信贷质量及经营管理方面，存在着农业发展银行经营自主性与管理多元性的矛盾。虽然有关部门和农业发展银行共同管理项目，加强了对项目的管理，但主要问题是贷款风险责任难以落实。从目前情况看，一旦贷款投放出现风险，形成呆滞呆帐贷款，除了承贷单位和担保单位理所应当承担经济责任外，唯有农业发展银行承担贷款的最后风险损失，有关部门虽然参与管理，但是不承担风险责任，造成权利和义务、责任严重脱节的现象，这对开发性贷款的运用与管理十分不利。
二、解决农业发展银行资产运用和管理中的问题所应采取的措施
依据国家农村经济改革和国家发展战略需要，农业发展银行必须进一步加强资产管理，提高资产质量，拓展资产运用范围。农业发展银行的资产（主要是信贷资产）管理问题，是决定其生存与发展的重大问题。对于农业发展银行资产管理方式、管理范围等，应随着农村经济改革和金融制度创新逐步改革，从而进一步加强信贷资产管理，调整信贷资金运用结构，增强支持农业开发功能，进而改变农业发展银行目前资产质量过低，农副产品收购业务过大，资产结构过于单一的情况，促使农业综合开发、农村公共项目开发的资金运用得到发展。
（一）完善粮棉油收购资金管理制度。面对收购资金“封而不闭”的状态，必须对封闭资金运行实施动态管理，既要进一步改善收购资金的外部运行环境，又要从“内部循环”体系中的贷款投放、使用监管、贷款收回各个环节，切实加强管理。适应粮棉流通体制改革的需要，依据于市场化发展的要求，粮棉商品将逐步并最终走向市场，流转过程中的“非政策”性比重将越来越多，与之相对应，收购资金作为一种特殊商品，“非政策性”也将逐步增强，而且最终将发展为商业性信贷业务。面对这种趋势，农业发展银行必须适应市场经济发展的要求，在保证必要的粮棉国家储备的情况下，对收购资金实行体现“市场化原则”的供应方式，改变“以收定贷”方式，逐步实行“以销定贷”、“以效定贷”方式，逐步增强信贷资金管理的自主能力。当然，这一经营方式的转变，必须依赖于国家宏观经济制度转变，依赖于中国特色的市场经济的发展程度。
（二）优化农业政策性贷款质量，提高经营效益。要强化信贷监控管理，摒弃重贷款规模增长轻贷款质量，重投放轻管理的行为，树立数量、质量、效益并重的观念，采取切实措施，运用经济、行政、法律等手段，清收不良贷款。对农业政策性贷款管理，应按照风险原则，以还款可能性为核心，实施五级分类（即正常、关注、次级、可疑、损失）。这是与国际贷款分类原则相接轨的较为有效的原则，它真实反映贷款形态，并依此建立形态占用监测分析体系，对贷款质量进行监测分析。同时要强化核算观念，提高资金使用效益。加强核算是实现效益的基础和关键。在最大限度地发挥农业政策性贷款社会效益的基础上，加大对财政拨补资金到位的监管力度，特别做好各种利息补贴到位的督促工作，对到位的补贴要及时分解进入专户，按时收息，并加强资金调度，减少非生息资金占用，充分提高资金的运用效率。
（三）拓展资产运用领域，完善整体服务功能。从长远发展来分析，借鉴国外农业政策性金融机构的发展经验，中国农业发展银行必须拓展资产运作领域，增强发展整体功能，这是发挥农业发展银行的农业政策性银行作用的重要途径。为此农业发展银行要放大政策性支农功能，增加开发性项目的信贷投入，如支持高科技农业产业发展，对农业发展有重要意义的大型基础设施贷款支持，支持农村环保型企业、“绿色工程”、农村“城镇化建设”发展、支农工业体系发展。积极支持调整粮食种植结构，农业基础设施建设和土地治理，从而提高粮食商品率、优质率和市场占有率，把国家对粮食基础产业的扶持政策从流通领域转向生产领域。这也是克服农业政策性贷款结构单一，互补性差的弊端，分散和化解政策性金融风险，提高贷款质量，增强效益的宏观改善措施。
中国已于2001年12月正式加入WTO，这将为中国农业发展银行拓展资产业务提供有利的契机。中国加入WTO后，中国政府为适应加入WTO的需要，将进一步加大对农业和农产品贸易的支持力度，需要农业政策性银行的参与和配合。在WTO有关条款中，关于取消农产品进出口限制、减让国家对农产品贸易补贴的要求，将使国内农产品在国际竞争中处于不利地位。因而农业政策性银行必将在加大农业投入，增强中国农业在国际化竞争中发挥作用。这些领域主要是：通过加大对农业基础设施建设的政策性信贷投入，改善农村交通运输、通讯信息系统，农产品流通市场建设等，实现农业生产的机械化、科学化、信息化；支持推进产业化，提高农产品比较优势和规模优势，从而降低生产成本，提高农产品竞争力；加大对农业科研成果转化的政策性信贷投入，提高农业科技进步在农业经济增长中的贡献率，提高农产品的科技含量，降低生产成本。通过以上手段，以期扭转中国农产品在国际市场竞争中的不利局面。
在拓展资产运用范围，加大开发性贷款比重的运作过程中，应注重提高开发性信贷质量，促进信贷资金的安全周转和提高效益。应建立用于开发等特定用途贷款的择优机制，按国家政策性信贷要求，确定贷款投向，优化贷款结构。贷款投向应严格控制在国家重点扶持的地区和产业，在项目选择和资金使用上，突出支持重点。实行项目储备制度，坚持按效益择优原则。按照公正、科学的要求，做好贷款项目的评估论证工作。应建立专项贷款管理责任机制。建立借款人和用款人责任共担机制，建立清收挤占、挪用贷款的激励机制，通过经济手段达到加快资金流动、提高资金使用效益的目的。
农业发展银行拓展资产业务，放大开发性信贷功能，必须取得国家政策的支持，合理界定农业政策性金融业务的范围。目前对我国涉及农业、农村及农民的政策性金融业务和商业性金融业务还没有完全界定和分离。农业发展银行与农业银行在业务关系上，由于历史的渊源和“渐进性”的改革因素，多年来两种不同性质的银行在业务上仍然有一定程度的互相混合，其业务具有很大的“共生性”。农业发展银行的设立，并没有而且也难于从根本上解决政策性贷款问题。因为中国农业银行（还有其它银行）在划出政策性业务时，原有的许多带有“计划”、“政策”性质的业务，在短时间内根本无法转出，也难以转化为市场运用；此外，目前中国农业银行仍然是“国有独资”，国家单一产权，在现阶段农业银行做为国有商业银行，仍然承担政策性任务或具有政策性性质的“准政策性业务”。这种状况的存在，表明两类银行关系不顺，制度划分不清。而且一些政策性贷款、许多开发性贷款及其业务还被安排在其他国有商业银行（如中国工商银行）、其他政策性银行（国家开发银行），还有一些开发性项目被安排在其它部委（如国家发展改革委员会、国家农业部）所属的专业投资公司等。农业发展银行目前事实上仅仅是一家农业政策性“收购”银行。这样的制度安排纯粹是行政性的“指令”，是不符合政策性银行运作规律的，也违背市场化原则，这一方面限制了国有商业银行发展，另一方面也不利于农业发展银行更好地服务农业。
（作者单位：中国光大银行）