张千帆：论美国的三权分立与政党统治 1

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张千帆：论美国的三权分立与政党统治
宪政与民主：论美国联邦政府的三权分立与政党统治
来源：《中国社会科学季刊》1996年春季刊
当立法权与执法权联合在一人或单个行政机构手中时，自由就消失了，因为人们将害怕制造暴戾法律的同一个君主或元老院将以暴戾的方式执行它们。当司法权不和立法权或执法权分离时，自由也不复存在。如果它和立法权相结合，那么在公民的生命和自由之上的权力就将是任意的，因为法官也将是立法者;如果它和执法权相结合，法官就能具有压迫者的力量。如果同一个人或一群人--贵族也好，平民也好--运用这三项权力：制定法律的权力、执行公共决议的权力、和判定罪行或个人争议的权力，那么一切都将丧失殆尽。
——孟德思鸠：《论法的精神》[1]
共和自由的天赋似乎要求不仅所有权力来自人民，而且通过短期任命和即使在短时期内职责被置于多手--而非一手，使那些受权者保持依赖于人民。但与此相反，稳定性要求同一群人应在一段时间内持续掌握权力，而政府的能量则不仅要求权力持续一定时期，而且要求权力的执行由一手完成。
——詹姆斯·麦迪生：《联邦论丛》第37篇 [2]
杰弗逊时代的主要教训似乎是：只要政府社团面临着疏远与麻木不仁的公民，它就不能维持一个可行的政权。1787年在费城的政治家们...创造了一个没有民主就不能运转、就不能生存的政府。
——詹姆斯·斯特林·扬：《华盛顿社团》[3]
每当两个或更多的人从事任何共同的事业或诉求时，总是存在不同意见的危险......每当这类情况发生时，它们将降低尊敬、削弱权威、并且分散那些为之分裂的人们的计划和运行......更糟糕的是，它们可能把社团分裂成最激烈与不可妥协的派系，每个都不同地依附着组成行政权力的不同个人。
——亚力山大·汉密尔顿：《联邦论丛》第七十篇
目 录
第一节： 引言
(一)联邦宪法的起源
(二)宪法规定的政府结构
第二节： 十九世纪的联邦政府和政党
(一)试验阶段(1788-1828)：不能统治的政府
(二)民主化阶段(1829-60)：大众政党的兴起
(三)内战与重建时期(1861-1900)：“国会政府”
第三节： 二十世纪的政党和联邦政府
(一)进步党时代(1901-32)
(1)国会内部的权力转移
(2)大众政党开始衰落
(3)总统成为行政总经理
(二)新政时代(1933-55)
(1)总统权力的崛起
(2)“国会政府”的衰落
(3)“第四分支”：独立行政机构的兴起
(三)战后时期(1952-现在)
(1)政党的衰落
(2)“个人总统”
(3)国会权力的有限复苏
(4)“双重主权”与机构争斗
结语：宪政与民主
第一节：引言
1788年，美洲邦联十三州的人民“为了形成一个更完善的联邦，建立正义，保障国内安定，提供共同防御，促进普遍福利，并将自由的恩赐被及我们与子孙后代”，[4] 通过了近代世界的第一部成文联邦宪法。为了达到上述目标，宪法在各州的原始主权(Original Sovereignty)之上建立了属于全民的合众国政府，并在这个政府内部实行孟德思鸠提出的立法、执法与司法的三权分立原则。
三年之后，宪法的缔造者们在马里兰和弗吉利亚交接的一片旷野之上开辟了崭新的哥伦比亚特区。政治历史学家扬(James Sterling Young)在《华盛顿社团》一书中指出：“不亚于宪法，社团计划也是政治体制的蓝图。[它]制订国家统治者将要遵循的组织原理。两个计划都规定了行为准则和演员角色，并为权力戏剧奠定了舞台”。[5] 华盛顿的社团结构忠实体现了宪法设计者眼中新政府的影子。首先，它严格按照宪法的构思，分别为国会，总统与法院机构建造了独立的政府单元。为了保证三项权力的真正独立，避免不同机构的过多相遇，白宫与国会山相隔甚远，中间只由一条宾西法利亚大道相连。其次，缔造者创造了一个易为外界接近的社团。作为现代化的城市，它的中心目的是为了交流--而非防御。社团计划“不提倡任何战斗、任何围墙、任何堡垒。计划规定一种公开社团，有意识地特别易于渗透;其可接近性被置于防御性之上，并以之为代价”。因此，“在军事上不可固守，在经济上不能自立，[华盛顿]被设想为一个依赖性的社团。政府机构的存在本身即取决于和外界社会公开与自由的交流”。[6]
然而，理想与现实之间总难免会有出入;新成立的合众国也不例外。以后两个世纪的发展历史表明《联邦论丛》作者的担心并非杞人忧天之举。实践证明，权力机构之间缺乏合作的分权政府是不能统治的;具备复杂制衡机制的联邦政府并未超越汉密尔顿(Alexander Hamilton)和麦迪生(James Madison)所预见的矛盾：在力求迫使政府控制自己的时候，联邦的缔造者创造了一个难以运行的政府。在美国，统治能力的问题首先通过政治民主化得到解决;在十九世纪早期，大众政党的发展为三权分立的联邦政府提供了统一的领导力量。而随着政党在二十世纪的衰落，建国初期的统治问题又重新回来。
随着不同政党势力的相互交替，美国大约每三十年发生一次政治转型。而每一次转型皆由政府的进一步民主化完成。在建国之初，联邦政府力量薄弱，多数传统的政府职能由各州政府完成。幸而当时美洲的工业经济尚未发展，国民对联邦政府的需求甚低，这正好给予新政府以宝贵的实验机会。这段时期的实践经验表明，必须存在某种统一力量来领导代表联邦各地的国会两院，而一个缺乏实际权力的总统不能提供所需要的领导能力。此后，美国率各民主国家之先发展了政党体制，两大对立政党成为分权政府的统一领导力量，形成了一个以国会为中心的联邦政府。但到了十九世纪末，在自由主义思潮影响下，进步党(Progressives)采取了一系列措施打击地方政党组织和大众政治参予，因而在欧洲民主国家的政党方兴未艾之时，美国的政党组织却未老先衰。进入二十世纪，资本主义工业经济的发展产生了对政府调控与干预经济的需求。1929年的大萧条最终引来了三十年代罗斯福的新政(New Deal)，导致联邦政府的功能剧烈扩充，并在政府内部，权力从国会转移到总统与行政机构。在第二次世界大战结束后，由于政党力量的衰落，美国总统和国会议员开始脱离政党之外独立竞选，政党对政府的影响每况愈下，其结果往往是总统属于一党，而国会则为另一党所控制，从而增加了政府内部合作的困难，所谓的“机构争斗”(Institutional Combat)日益频繁。在两个世纪之后，美国似乎又回到了建国初期所遇到的难题：即如何找到一种机制，使得分权政府既能统治，又能自控。[7]
本文试图从美国的政党，总统与国会发展的六个阶段：试验、民主化、内战与重建、进步党、新政和战后时期，讨论三权分立的联邦政府之所以能够运行的必要条件和它与政党之间的相互关系。[8] 在此之前，让我们简要回顾一下联邦的建国历史与宪法的基本设想。
【表一】 美国联邦政府、政党、国会与总统相对力量的历史变化。
政府 总统 国会 政党
1788-1828 试验阶段   弱    弱     弱       弱
1829-1860 民主化      弱     弱     强      强
1861-1900 内战/重建 弱    弱    强       强
1901-1932 进步党      中    中     强     开始衰落
1933-1952 新政         强     强     弱      中
1953-现在 战后        强     强     弱     弱
注： 上表仅表达政府机构权力转化的大致概念;为避免引起误解，请详见以下讨论。
(一)联邦宪法的起源
在美国独立后，十三州组成的松散邦联(Confederation)体制被证明是不能令人满意的。无论在政治、经济、外交、或军事上，邦联政府都显得软弱无能：它只有一个国会，平等地代表各州主权，不具备自己的执行机构;它无力控制各州的立法权力，任凭各州议会干预司法程序，重开已经决定的法庭争议或更改法院判决，以破坏债务契约，为负债人开脱;它无权向各州征税，面对各州迟迟不履行摊派的财政义务无能为力，以致曾有一度，退伍军人因不得独立战争期间欠付的军饷而威胁兵变;它无权调节国际与州际贸易，不能与外国签订条约，也无力阻止各州之间的报复性贸易战;它无力保卫美洲的疆土，以抵制英国与西班牙挑拨与分裂各州的企图，或保护西部边疆的开发者免受印地安人的骚扰;最后，邦联没有自己的武装力量，不能保卫各州内部的社会治安。[9] 1787年的谢司叛乱(Shays Rebellion)成为新宪法运动的直接导火线。在那场叛乱中，农民债务人组成的武装力量关闭了麻州西部的法院，并威胁袭击波士顿，要求州议会采取通货膨胀立法给债务人以信用救济。最后州政府满足了农民的部分要求，在没有邦联的帮助下自己解决了危机。此事发生后，联邦党领袖汉密尔顿在安那波利斯会议上推动国会召开费城会议，以建立一个更为强有力的中央政权。
现在看来制宪会议的发起主要是出于经济原因。一方面，各州之间的经济利益冲突导致贸易战不断升级，并在缺乏联邦权威的干预下，有可能最终诉诸于刀剑。另一方面，在各州内的债权人利益正受到州议会的威胁。彼尔德(Charles Beard)在《美国宪法的经济观》一书中认为，赞成与反对新宪法之间的斗争实际上是少数代表新兴动产利益集团的联邦派和多数代表小农与债务人的反联邦派之间的斗争。[10] 对推动新宪法最为热衷的是四个最大的动产利益集团：公债持有人，货币，制造业，贸易与航运。他们主张建立强大的中央政府以限制各州立法破坏契约、打击资本的权力，打破各州对外来商业竞争的各种限制，并稳定币值，保障政府债务的信用。这些代表动产利益集团的联邦派聚集了众多杰出人才，他们的积极活动终使联邦宪法得以诞生。当然，纯粹的经济分析不免忽略了非经济因素的重要作用，而且把宪法这部代表不同利益集团的妥协性文献，简单归结为单个利益集团的胜利结果。但制宪运动背后的经济成分足以说明：美国宪法的缔造者是一批经验丰富的政治活动家，他们更多地出于实际功利--而非抽象理论，为新政府制订了一部能够付诸实践的宪法。
制宪会议的讨论起点是弗吉利亚方案(Virginia Plan)，它表达了麦迪生后来在《联邦论丛》第十篇所系统阐述的政治思想。[11] 在那篇经典的政治经济学论文中，麦迪生奠定了美国的利益集团自由主义(Interest Group Liberalism)的理论基础。论文的焦点是探讨如何在利益相互对立的公民团体中，建立一个理性的共和政体，以控制多数派系的压制能力，保障少数派系的自由与财产权利。最后，作者为派系斗争这个“共和国特有的病症”找到了一个“共和国的疗方”：即在各州主权之上建立有限的联邦政府，以形成对各州大众政府的有效制约。这样，在每个州内或许会形成单个压倒性的多数派系，但一州的多数势力将被其它州具有不同切身利益的多数势力所抗衡。因此，麦迪生发现，对少数派系的保障存在于共和国的广延之中;在那里，联邦与各州的双重政府互为制约，局部与局部互为控制，并各自受制于整体。当然，那时美国还是一个以地方农业为主的国家，全国性大众型政党机构尚未诞生，也不可能为宪法的缔造者所预见。因此“共和国的疗方”忽略了组织化的政党整合全国利益一致的派系，从而在整个大陆形成压倒多数的可能性。
如果联邦体制对保障自由而言是必不可少，那么下一步就要确定联邦政府的具体形式及其权力的内部结构。显然，在创立联邦政权来控制各州政府的同时，缔造者必须考虑联邦本身成为专制政权的可能性。当时已在美洲广为流传的孟德思鸠的“三权分立”理论，提供了对民主的“辅助性防御”。但在《论丛》第51篇，麦迪生清楚地道出了大众政府的难题：正因为人们不是神祗，他们才需要政府的统治;也正因为人们不能以神来统治人，政府才需要权力制约。但政府的职能即在于统治;在迫使政府有效地控制自己之前，首先必须具备一个能够统治的政府。[12] 他在《论丛》第57篇指出：“每个政体的目标是--也应该是--首先获得最具智慧与最具美德的统治者，来考虑和追求社会的公共利益;并在下一步，采用最有效的防御，在他们继续掌握公共信任的时期，使他们保持良好操行”。[13]
因此，政府的分权与效率之间可能存在着矛盾。无论是支持王室还是赞成民主，历来反对分立主权者之所以主张只把最高权力置于一人或单个机构，其理由也正在这里。对于一个全民政府来说，“三权分立”无异于一个人“精神分裂”：各个机构相互掣肘，整个政府频临瘫痪，在民族危急关头犹豫不决，在和平改革时期一事无成。有鉴于此，在确定联邦与州的二元政府之间权力平衡的同时，联邦的缔造者还必须考虑在联邦政府内部权力的合理分配，以解决政府的统治效率和为保障个人自由所必须的政权制约之间的矛盾。
在1887年的费城会议上，联邦主义者先发制人，弗吉利亚方案开始就提供了一个倾向于中央主义的答案。新的国会将具有模糊而广泛的权力，国会两院的代表席位根据各州人口按比例分配。这一提案遭到了来自小州的代表们的一致反对，会议曾一度陷入僵局。最后，“大调和”(Great Compromise)使大小州代表们达成妥协 [14]：众议院代表全民，席位的比例按各州人口分配;参议院代表各州，不论人口多寡，每州一律两席。因此联邦议会的两院各有全民与州的成分。联邦的执法机构采取单元首脑制;总统由全民通过各州选举院(Electoral College)产生。小州代表之所以能同意这项安排，乃是由于他们认为在全国范围内不可能产生选举总统所需的足够多数;假如这种情形发生，宪法规定总统将由众议院按各州平等投票产生。此后，大小州冲突转化为地域性利益冲突。在如何处理黑奴与如何接纳西部新开发的疆土进入联邦的问题上，北部和南部代表各持己见。最后，著名的“五分之三条款”和邦联国会发布的西北法令使南北代表达成优惠南方的协议。由此可见，虽然制宪运动是由联邦党人发起，宪法本身却是一部反映当时不同地区有势力集团的利益妥协的文件。
在联邦党人的积极推动下，新宪法在各州相继得以通过。这部宪法抛弃了以往欧洲所崇尚的国家主权不可分割的教条，首次系统地尝试在地域上和机构上实行政府分权。新宪法规定了一个复合的共和政体。严格地说，它的主权既不完全在于联邦、也不完全在于各州政府;正如麦迪生在《联邦论丛》第39篇所言，它兼备国民与邦联的特性。[15] 不仅如此，联邦政府的最高权力还分散在三个平行机构;它们的来源各不相同：众议院由各州按地区由享有公民权的大众选出，每个人口超过三万人的地区可选一名众议员;参议院席位每个州固定两名，在当时由各州议会选出，1913年宪法修改为各州直选;总统则在全国范围内由各州选举院选出，后来在实际上和全国直选无异。因此，总统将代表联邦范围内的全体选民，考虑联邦的整体利益;而国会则代表州与地区的选民或集团的部分利益。它们的任期相互交叠：众议员任期两年，参议员六年;皆可连选连任。总统任期四年，第一任总统华盛顿以身作则，制定了至多连任一届的不成文规定，第二次大战后宪法修正使之成文化。法官则由总统任命，参议院批准，并享有终身制。因此，联邦政府的组成结构确实经过精心设计，使之能够表达各个层次的不同利益，这些利益通过政府的不同分支互相制约。而且不论多数派系如何强大，它难以在一次选举胜利中一举改换政府所有分支。
以下，我们讨论这些政府机构之间的权力关系。
(二) 宪法规定的政府结构
尽管美国宪法并不包含联邦主义的字眼，它的设想体现在宪法的内容之中。联邦的宪法和法律具备“最高地位”[16]，它们约束各州的法官;所有与之相冲突的各州宪法或法律都将被宣布无效。但与州政府不同，联邦政府被设想为一个有限的政府;它的权力限于宪法授权的范围，尽管这个范围的具体大小取决于对文字含义的解释，并随着时代的需要而改变。正如不久以后的宪法第十修正案所言，宪法未授予的权力“属于各州与人民”。与此相反，构成“原始主权”的各州的立法权力则被假设有效--除非它们受到联邦或本州宪法明确规定的限制。这些限制是不多的，它们主要包括各州必须平等对待别州公民、以及保障别州公共决定与判决的完整信誉(第四章)，禁止各州对来自它州或国外货物的征税权(第一章第九节)，禁止任何州之间缔结条约或组成邦联、制造钱币、施放信用券、或允许除金银以外的东西成为支付债务的货币。各州也不得制订法律，使之仅适用于个人(Bill of Attainder)、或进行事后惩罚(ex post facto law)、或破坏合同责任(第一章第十节)。在内战以前，这些构成了联邦宪法对各州的主要限制。内战以后，宪法第十四修正案对各州附加了正常法律程序和平等保护规定，它们类似于“人权法案”(即第一至第十修正案)对联邦政府的限制。
虽然宪法并不包含三权分立的字眼，但它清楚地体现在其结构上。宪法的第一、二、三章分别定义了立法、执法与司法机构的权力和限制。对联邦政府的限制表现在有限的立法权上。首先，国会实行两院制;任何法律必须同时通过众议院和参议院的批准。这不仅是对小州权利的保障，而且使两院互相制约，将有助于削弱在当时被认为最可能侵犯分权原则的国会。更重要地，宪法第一章第八节把授予国会的立法权力(Legislative Power)限制在列举事项之内。国会具有在联邦范围内平等征税和建立关税的权力，可以制造钱币并调节其价值，可以调节州际与国际贸易，可以宣战备军，提供武装力量来执行联邦法律，镇压叛乱与抵抗侵略，并“为执行这些权力制订所有必要与合适的法律”。第二章笼统地把“执法权力”(Executive Power)置于总统，并要求他“谨慎诚实地执行法律”。总统权力主要有四项：作为武装部队总司令，保障国内秩序，建立外交政策，并在参议院批准下任命联邦法官、行政官员与驻外使节。另外，总统“应该不时给国会提供关于联邦状况的信息，并建议它们考虑他所认为必要与便利的措施”。最后，司法权力(Judicial Power)属于在当时被认为“危险最小的分支”(The Least Dangerous Branch)[17]：最高联邦法院及由国会建立的下级联邦法院系统。然而，宪法并未明确授予法院解释宪法的权力;作为联邦最高法院对美国的三权分立机制所作出的创造性解释，法院审查立法的权力只是在宪法实施数年后才被首次建立。
三权分立并不是指政府的立法、执法与司法分支独立执行各自的权力，彼此之间没有相互交流与合作;否则，任由各个部门各行其事，权力得不到必要的制约，结果恰好和分权的目的相反。三权分立的目的乃是造就一个相互控制的有限政府，使得政府的各个分支既能不受其它分支操纵，以独立执行其功能，又受到其它分支的有效限制，使之只有在得到必要合作时方能实现其权力。美国宪法谨慎地设计了三大权力机构之间相互依赖与制约的关系。在三个机构中，法院是唯一的“非民主”机构，因为联邦法官不受民选，而是由总统提名产生，且为了保证司法独立，只要法官行为良好，就不能受到罢免或降级。因此，这个“危险最小的分支”所受到的权力制衡也最少。但法官的职责是依法判案;如果发生明显的不轨行为，法官不但将面临公共舆论的谴责，而且可能受到权力机关的弹劾。执法权亦并不仅限于总统与下属行政机关。显然，法院有责任审查行政行为，保证后者仅在法律允许的范围内影响公民的自由与财产权利;且国会亦可通过立法听证(Legislative hearing)，来保证法律规定得到行政机构的执行。如果总统违反了法律，国会可通过众议院提议、参议院审查来弹劾总统。
无疑，国会是主要的立法机构，但绝不是仅有的立法机构。在原则上说，总统必须执行国会通过的法律，法院必须按照立法意志作出判决。但总统可以否决他所认为违宪或不明智的国会议案，从而阻止立法侵犯其它机构的权力或实现不适当的政策。尽管国会两院可通过三分之二多数来压倒总统的否决，至少90%被否决的议案事实上从未成为法律。[18] 更重要的是，总统可以颁布行政法令(Executive Order)，行政机构在立法授权范围内可以制订行政规章(Administrative Regulation)。只要不和宪法或立法的明文规定冲突，这些行政法规就具备正式法律效力。由于它们在数量上大大超过国会立法，行政法规对公民生活发挥着不可忽视的影响。最后，法院可以根据它对宪法的解释，宣布它所认为违反宪法的法律无效。除非超过四分之三数量的各州议会批准宪法修正案(一件极为困难的事情)，最高法院的决定就是最终结论。其次，美国是继承英国传统的普通法(Common Law)国家，因而在现代议会充分发展之前，法院一直是名副其实的立法者。因此，只要国会或州议会通过的法律未曾明确废弃法院决定，那么案例法就是和成文立法具有同样地位的法律。况且解释权和创制权不可分割，法院的对普通法律的解释也对法律的现实效果产生重要影响。因此，就立法权来说，不仅国会是立法机构，法院、总统和行政机关也都具有立法权力。事实上，在进入二十世纪以后，同时攘括执法，立法与司法三项权力的独立行政机构(Independent Agencies)兴起，改变了人们对三权分立这一概念的传统理解。
由此可见，美国宪法创造的政体并非严格按照字面意义上的“三权分立”(Separation of Powers);更精确地说，它是“分享权力的分立机构”(Separate Institutions Sharing Powers)。联邦政府的三个分支既独立，又合作;它们之间的权力界限并不总是清清楚楚。一个机构在追求自认为是属于它的专有权力时，可能不知不觉地侵犯了另一个机构的权力领地。法院是否应该根据它对宪法的理解宣布法律违宪? 到底在何种情形下属于正常运用宪法授予它的权力以保护基本自由，何时就构成由几个旧体制的卫士篡夺民主议会的权力? 法院是否有权要求受到全民选举的总统交出和下属对话的录音磁带? 总统是否可以通过对法官的任命权“填塞法院”，使它不再阻碍自己得到国会支持的计划? 当总统多么“积极”地否决立法议案时才算阻碍国会的立法权力? 国会可以用什么理由弹劾总统或法官? 它是否应该允许总统控制政府预算并提出大多数立法议案? 对这些问题，宪法并未--也不可能--一一予以解答;它们的解决有待于那些后来进入华盛顿的统治者。在两个世纪的权力合作与斗争中，后来者根据自身对宪法的理解和时代的需要，逐渐澄清--甚至定义--分权原则的含义。
以下，我们就来考察联邦宪法所规定的分权政府的运作经验，以及政党发展在建国后两个世纪中所产生的影响。
第二节：十九世纪的联邦政府和政党
(一)试验阶段(1788-1828)：不能统治的政府
在十八世纪末，局限于联邦政府的内部动员形成了最初的两大敌对党派：联邦党和“杰弗逊共和党”(Jeffersonian Republicans)。这些党派在国会内建立“决策会议”(Caucuses)操纵总统提名与选举过程，使宪法提供的选举院制度有名无实。从1788到1799年，联邦派在政府中占据上风。该党派崇尚贵族政治，主张“君子不党”;华盛顿总统在离任前特地“庄严警告”党派斗争的危害。1800年，杰弗逊(Thomas Jefferson)领导国会的反联邦党势力，在总统与国会选举中大获全胜，自此开始了“杰弗逊时代”。[19] 在此后二十年中，“共和党”赢得四分之三的众议院席位与总统选举人，和五分之四的参议院席位。除了最高法院之外，联邦党在政府中的势力自此衰落。联邦党的衰落使政党竞争过早消失，政党活动因而失去组织目标。“共和党”的压倒性胜利反使自己内部分裂，党派斗争转化为在“共和党”内的派系斗争。因此，杰弗逊时代的政党活动亦主要局限在政府内部;它们并不具备1832年杰克生(Andrew Jackson)在政府外组织的现代化、大众型政党的基本特点。在这个时期，民众的政治参予极为有限;政党组织松散而力量脆弱。宪法整个忽略了政党领导的可能性，党派也不预备组织选民与领导政府的能力。
建国伊始，作为联邦首都的哥伦比亚特区是一个不起眼的穷山僻壤。新政府规模小，缺经费。来自各州的国会议员几乎无人愿意在此常驻。在开始四十年中，年年有三分之一到三分之二的议员离任去州或地方政府另谋它职，众议院平均每两年的更新率(Turnover)高达42%。[20] 国会即由这些来自全国各个地区，具有不同的选民基础，并且大都由互不相识的议员组成。宪法设想他们将在没有总统或其它外来力量的干预下，独立地制订联邦的法律。他们自己也是这样认为的;人人都小心谨防来之铁柏河(River Tiber)的另一侧对“三权分立”的侵犯。华盛顿时期的财政部长汉密尔顿曾欲专程到国会面谏立法提案，国会却忌讳开创行政官员直接影响立法机构这个先例，要求他写下书面意见转交国会。
没有政党领导，也没有总统干涉，建国的初始阶段可以说是试验“三权分立”的理想时期。但杰弗逊时代的经验表明，国会本身缺乏领导与组织能力。刚开始，国会缺乏议事程序和组织纪律。国会既不存在具有资历的领导人控制辩论，亦没有规则委员会(Rules Committee)控制立法提案。因此，任何议员可以提出任何建议，而任何其他议员则可通过漫无边际的讲演无限期地推迟讨论。仅有的整合力量来自根据地区组成的“膳宿团”(Boarding Houses)。扬(Young)在《华盛顿社团》一书中指出，这些来自相同地区的议员出于一致利益和习俗，喜爱在一起吃住，构成了最早的国会社交与政治团体。[21] 在国会对议案投票中，同一膳宿团的议员保持立场一致。但膳宿团的整合力量毕竟有限，并且随着宿舍数量增加、规模下降和入伙议员在数量上的减少，膳宿团的整合作用越来越小。
的确，在1800年后，国会的主要党派通过成立提名总统的决策会议(Caucuses)而获得某种统一力量。但提名总统或选举众院发言人的能力并不代表决策能力。恰好相反，提名权往往以放弃对立法的领导权为代价。克莱(Henry Clay)是当时一致公认的强有力的众院发言人，他控制着任命所有掌握实权的众院委员会(Committee)人选的权力。但克莱的任命权及其发言人地位是以牺牲制订政策能力而换来的：他通过均衡分派委员会位置而取悦于各路派系，否则就很可能因失去多数支持而不能当选;但这样仅把派系斗争下放到委员会里，使得它们因内部歧见不能制订和谐一致的政策。各地帮派只顾地区利益，彼此勾心斗角，合作断无可能。汉密尔顿曾为此痛心疾首地说：“联邦的一部分结伙反对另一部分;社团利益的认同感荡然无存;忌妒深化为敌意。一座雷矿已被设好，一颗火星在远处跃然其上;伟大的联邦宪法被炸为千块碎絮”。[22]
既然国会自身不能统治，它就需要在外部寻找领导力量。既然在杰弗逊时代，政党力量尚不足以维持政府，唯一的希望即在于联邦政府的另一分支：总统。但是“三权分立”的宪法并未给总统领导议会提供适当途径。杰弗逊就任总统的时候可以凭借个人的卓越领导才能，通过私下宴请各膳宿团的代表来联络国会支持。但就在他的第二任期内“共和党”发生了分裂，总统便失去了国会多数支持。在杰弗逊之后，继任总统缺乏非凡的领导才能，情势越发不得控制。加上国会规模扩大，在1801到1828年间人员增加了一半，而膳宿团数量增加了三倍半，因此膳宿团这一从前的渠道不再行得通。就连杰出的宪政理论家麦迪生也被认为“知晓一切，唯除统治”。1812年的战争足以说明总统软弱无力的地位：在那年，国会的“鹰派”成功地使联邦卷入和英国的战争，而“鸽派”则通过否决政府拨款使总统无法组织有效的防御。英军得以轻而易举占领联邦首都，在烧毁国会山一角后扬长而去。总统则随一群乌合之众落马逃散于弗吉利亚的荒野之中，其情景之窘迫，远非现在所能想象。
总统之所以不能领导国会，主要原因是缺乏制度化的权力。杰弗逊时代的总统没有个人助理，不能独立游说国会。各内阁部门自成一统，直接和国会相应的负责其事务的委员会打交道，俨然独立王国，不受总统控制。相反，总统取决于内阁和国会进行政治联络，获得立法与行政信息。\注释{门罗通过国会才知道联邦预算赤字}总统的主要任务是使各内阁部门和谐一致，对政府目标具备共识，从而获得统一政策以有效地领导国会。可惜这一目标也是不可实现的。不错，每个内阁部门相当于行政决策委员会，要比国会委员会更为团结。但部门内部的团结似乎以部门之间的敌视为基础。既然内阁成员的任命要经过参院批准，部门成分的配制便反映了国会的地区利益派别的比例。扬(Young)认为至少有四种因素造成了部门之间的分裂：在内阁内部不同机构之间的结盟，在政府外与不同地区利益集团之间的结盟，对不同的国会委员会负责，以及和国会内不同帮派的联合。[23] 这些分裂因素使各个部门如同国会委员会一样各自为政。总统是唯一可能的统一力量，但杰弗逊时代的总统心有余而力不足。杰弗逊凭着个人领导能力尚能维持内阁的团结，但这种团结随着他的离任而消失。各个内阁部门形成自己的社交圈，彼此不相往来。后来甚至个人之间反目为仇，家庭之间断绝关系，惶论共事合作。\注释{Young，Ch. 9，10，11}
根据宪法，总统对内阁成员具有提名与罢免的法律权威。但这种名义权力并不能保证实际领导能力。在现实中，权力是获得和给予的交易。在杰弗逊时代，总统本人由国会的决策会议提名，不具备独立的选民基础。内阁官员支持总统与否对官员本人无利害关系。总统无力重组内阁，三分之一的最高行政官员皆从上届连任，不欠现任总统的提拔之恩。总统也没有统一的预算，缺乏强求部门领袖执行总统政策目标的主要工具。而且既然国会具有专有权威施与或扣留部门的资金，部门首领更依赖国会--而非总统。最后，如果内阁官员具有强大的参院支持基础，总统在实际上不能随便要胁撤职，否则将得罪国会势力而给今后带来更大困难。因此，麦迪生总统长期不能辞退不称职的国务卿，最后在另一名内阁成员威胁辞职时，才迫不得己撤销前者的职务。在外交上，“门罗主义”曾名扬异邦;对于内政，门罗(Monroe)总统却一筹莫展。内阁会议场场僵持，总统只能摇首叹息，在私下与部门首领恳切其词、“统一思想”，要求顾全大局、精诚合作。最后总统不能与财政部长通话，官方联系要经过中间媒介才得传递。即使盛极一时的杰克生总统也因为在组阁时忽视了国会中强大的卡尔宏(Calhourn)派而得罪后者，形成杰克生派控制众院与卡尔宏派控制参院的分裂。可见总统组阁，或者形成统一内阁而分裂国会支持，从而给以后与国会合作难上加难;或者顾全各方利益以获取国会好感，却落得内阁分裂，使制订统一政策不得开始。\注释{Young，Ch.11}可谓“殊途同归”：总统不能领导政府。
扬(Young)总结了在“三权分立”政体下总统领导的难题：“杰弗逊时代的总统们能够领导下属行政长官的必要条件是[总统]对国会的领导能力... 对国会的领导不仅为领导行政分支，而且为取得内阁的共识与内聚力所不可缺少... 由此提供的团结内阁将加强与便利总统领导国会的努力，而他们的领导能力又...取决与部长们在国会山推行政策的能力”。但是当时的总统缺乏制度化的权力，无力领导国会。他的状况正如扬所总结：“在国会山上无权，在铁柏河西无权;座着王位，但不统治，并为众人所遗弃”。[24]
1788-1832年是经典的“三权分立”理论的实验阶段。它证明这一宪法规定的政体本身是不可运转的;纯粹象《联邦论丛》第十篇所设想的利益集团政治，提供了一个无所作为的弱政府。在这一时期，“宪法原则获得胜利，却是以牺牲一个可行的政府为代价”。[25] 毕竟，统治人民的要求和代表人民的要求殊为不同;代表各地选民利益的国会不能领导自己来完成立法功能。在没有政党或总统的领导下，以国会为中心的政府成为一个不能统治的政府。要组织有效的政党只有实行大众民主;要使总统具备领导能力必须从机制上给他提供权力。美国先后尝试了这两条途径;让我们以下考查它们所得出不同的结果。
(二)民主化阶段(1829-60)：大众政党的兴起
1824年，“杰弗逊共和党”分裂为四个派系，此后杰克生领导的派系成立了第一个现代政党：民主党(Democratic Party)。该党第一次在政府外组织大众动员，把大批以前具有选举权，但未参予政治过程的民众带到投票箱，因而首次实现了总统民选，使得民主党在1829年的总统与国会选举中获胜。“杰克生革命”(Jacksonian Revolution)开创了民主党时代：在此后三十年里，民主党统治白宫与众院24年，参院26年。[26] 与此同时，联邦的大多数州迅速取消过去对选民资格的财产限制，使美国成为第一个实行大多数白人男子普选的国家，这比欧洲至少早了30年。[27] 当时，美国仍有80%的农业人口。因此，和欧洲大陆的民主不同，美国在工业资本主义和都市化之前首先迈入大众民主。为了与新兴的民主势力相抗衡，以前的联邦党联合反对派系在1834-40年间组成了辉格党(Whigs Party)，从而标志着现代两党系统的成熟。1948年，民主党成立了全国委员会，美国的政党结构此后少有变化。
杰克生时代改革了以前的国会决策会议提名总统候选人的方式，在全国范围实行了代表大会(Convention)制度。在全国大会上，各地区被选出的代表队伍通过相互竞争与妥协，最终产生政党的总统候选人。这一制度使得“党魁统治”(Party Boss Rule)成为可能：地方政党领袖通过控制本地区代表队伍的人选，得以操纵总统候选人的提名。在这个时期，两党竞争激烈，选举结果接近平衡。政党进行广泛的政治动员，简化竞选程序，并负责把选票送到选民手中，因而在联邦范围内产生了高水平的政治参予，参加投票的选民达到占具有选举权人数的75-80%。[28]
组织选民参加政治竞选只是政党的第一步活动，政党还直接影响着政府的内部操作。在国会内，众院发言人为政党职务，实际上由多数党选举产生。政党还决定国会委员会的人选;两大党派根据所占席位的多寡给予一定比例。各党都有专门委员会(Committee on Committees)，以决定委员会人员的任命。因此，政党组织的力量和国会权力具有密切联系。强有力的政党控制将产生一个权力统一的国会;软弱的政党则将产生一个权力分散的国会。
美国的政党主要以地方组织为基础。每个政府阶层都存在政党的委员会。政党组织具有三层结构：由少数拥有个人追随者、并在党内担任要职的职业政客所构成的核心;大批在此核心周围、却很少参加日常政治活动的政党认同者;以及绝大多数除选举外与政党没有其它联系的潜在选民。总的说来，美国的政党力量较为薄弱：党员既无标准，又无责任参予政党活动。在全国范围内，政党内部缺乏团结。在组织结构上，政党缺乏集中领导能力来制订国家政策。因此，在地方上，政党控制从上至下;在联邦范围内，政党联合从下到上。政党内部根据地域分成多个不同的利益派别，只是在提名总统候选人的全国代表大会上，这些派系才来到一起，通过利益妥协达成暂时的联盟。
伯恩纳姆(Burnham)指出，任何有效的政党具备四种功能。首先，它代表互为冲突的利益，动员选民参加政治选举，并给民主政府赋予合法性。其次，它负责选择雇佣人员，填补政党在选举获胜后得到的政府职位。第三，政党还控制教育与媒介网络，为大众提供政治教育。最后，也是最重要的，为政府制订公共政策。[30] 和欧洲的社会民主党不同，美国的政党仅具有前两项功能：动员选举与施予官职(Patronage)。两大政党都不强调意识形态，也不具备系统的政治纲领，很少发挥大众教育和制订政策作用。在十九世纪，美国的政党尚能积极从事政治与社会宣传活动。到二十世纪，这一功能已发生退化，政党不能组织起来提供定期的政治教育。
伯恩纳姆认为美国的政党状况和社会的主导意识形态有关。[31] 两大政党都接受中产阶级的价值观念，把个人自由主义作为单一与绝对的诉求。即使进入二十世纪，资本主义自由市场能够自动调节的神话破灭以后，两党也继续保持原来的价值取向，在理论上坚持最大限度的自由企业与最小程度的公共干预。[32] 另外，美国的多种族文化也削弱了阶级联合的倾向。在十九世纪末与二十世纪初，大量新移民进入“大熔炉”。下层社会根据种族发生内部分裂，阻碍了大型工会与社会主义势力的发展。因此，中产阶级的主导意识与微弱的社会团结加在一起，产生了美国的非纲领性、主要靠施予官职带动的政党机器。美国政党组织的内在弱点为以后的议会衰落埋下了伏笔。
(三) 内战与重建时期(1861-1900)：“国会政府”
1854-60年间南北分裂，两党制暂告结束。在此前后，辉格党、自由土地者(Free Soilers)和北部反对奴隶制的民主党人组成了共和党(Republican Party)。内战的结束标志着共和党时代的开始，直到大萧条的到来才结束了它的霸权。在这段时间内，共和党作为真正制订联邦政策的政党，一直占据着联邦政府的各分支。在从内战到新政之前的六十多年中，共和党统治白宫55年，众院50年，参院60年。[33] 从1874年开始的重建(Reconstruction)时期开始，两党在南北地区进入独特的僵持阶段：在北部共和党具有绝对统治地位，在南部民主党则占据绝对多数，因而根据地域，在地方上形成了“两个一党统治”。
在内战与重建时期，政党靠施予职位作为团结力量，形成组织严密和纪律良好的政党机器。在这一时期，北部的选民投票参予率高，而且人口最密集的州参予率最高：在14个州，总统选举的平均参予率高达80-93%，而其中12个州都是非农业州。高水平的选民参予标志了政党的有效组织能力。[34]
政党力量体现在国会的领导能力之中。内战与重建时期被认为是国会统治的“黄金时代”，后来成为总统的威尔逊教授把这段时期的联邦政府称为“国会政府”(Congressional Government)。国会权力本身则体现在由多数党决定的两院领导人身上。在这段时间里，众院发言人(Speaker of the House)的权力得到普遍加强。在1876-89年，两位民主党发言人利用批准议员发言并决定发言次序、控制规则委员会、和任命众院委员会的人选，获得了控制众院议程的绝对权力。1890年共和党发言人里德(Reed)进一步巩固了发言人的权力，首次被称为“沙皇”(Czar)，成为整个政府的领导人。发言人权力在共和党的坎农(Cannon，1903-11)时代达到顶峰。他通过控制承认议员的发言权、控制规则委员会、任命自己的支持者进入各个委员会来控制立法程序，有时甚至拒绝允许不服从的议员发言来阻止不友善的提案。参院虽然不具备发言人，但通过多数党领导人也得到同样的控制。共和党领导人阿尔德里奇(Aldrich)被认为是整个时代最具备领导能力的参议员。但和众院相比，参院领袖的权力主要凭籍个人能力，因而缺乏组织基础。[35]
在联邦政府的三个权力机构中，国会是“进攻性的精灵”(Aggressive spirit)。相比而言，总统则显得被动和缺乏权力。正如学者斯高罗内克(Skowronek)指出，总统的个人领导能力受制于时代和来自政治机构的阻力，在两个世纪中形成周而复始的循环。[36] 总统能力由强至弱可分为三个阶段。在初创阶段，政体的创制者在政治高潮进入政府;在管理阶段，政体的继承者试图维持与巩固新政权;在失控阶段，政权分崩离析，总统无力团结政党分歧，徒以失败告终。因此，杰克生(Jackson，1829-36)与罗斯福(F.D. Roosevelt，1933-44)同为政党领袖当选总统，在改革时代入主白宫;前者创立了政党，后者革新了社会。到了庖克(Polk，1845-48)与肯尼迪(Kennedy，1961-64)，政党的南北派系发生分裂，总统已是党内妥协产生的第二选择，从威望和实力上都不足以保持内部团结。总统既要维持政府，又要制订政策，得罪既得利益，加深派系分裂，从而首尾难顾。最后，在皮尔斯(Pierce，1853-56)与卡特(Carter，1977-80)当政时，党派分裂已不可收拾，以致只有提名外来者为总统候选人。尽管票面看上去大获全胜，总统在实际上已不能执行任何政策。因此，时代出强人，也育弱者。总统个人的成败有如政治插曲，往复循环。[37]
尽管如此，总统所掌握的机构权力却随着历史进化，并在新政时期发生了量子式跃迁。在杰弗逊时代，麦迪生等总统恪守宪法对总统权力的限制;此后辉格党反对杰克生统治，提倡弱政府哲学。因此，杰克生是弱政府下的强总统;而罗斯福则是强政府下的强总统。在新政之后，联邦政府的规模、权力与责任皆为杰克生时代所不可比拟。卡特是位弱总统，但卡特政府却“欲罢不能”;总统要精简行政，却落得相反结果，亦非内战前的美国总统所能体验。不同时代要求不同的统治能力，并且造就了不同的总统与国会之间的权力分配。在整个十九世纪，美国政府总的说来是个弱政府，而在这个弱政府之下更蕴育着一位弱总统。强政党领导着一个强国会，并选择正副总统以妥协各派利益，保持党内团结，因而总统一般是政党的第二选择。除了在战争或危机中涌现出来的政党领袖，如杰弗逊、杰克生、林肯与威尔逊，总统平时只扮演象征性角色，缺乏能力领导国会，也很少行使宪法赋予的否决权来阻碍立法权力。\注释{即使林肯也是在当选总统之后才成名的。}
总统权力的范围与限制并未在宪法中获得明确定义。华盛顿时代的实践经验确定了总统在外交与战争事务上独立制订政策的权力。但在国内政策上，总统则受到更多的监督。根据事件的不同性质，总统的行动所造成的反应也不一样。皮尔斯(Pious)把总统行动带来的结果分为三种效应。[38] 第一种是“前冲效应”：总统行动得到普遍认可，不受其它政府权力机构或私人的挑战。这种效应主要限于总统的对外政策，如华盛顿的中立政策，林肯在南北战争时采取的备战措施、及未经国会批准的解放黑奴宣言，以及罗斯福在第二次大战中和盟国建立的各种协约。第二种是“反弹效应”：总统行动在事后受到不同来源的挑战。它主要发生在总统的对内政策。例如杰克生以“政策性”理由否决重新延期美国银行的法律，结果招来国会的强烈敌意和政治纷争。杜鲁门总统能够在24小时内自行决定进军朝鲜，然而他以“国家紧急状态”为名、为战备目的而占领钢铁公司之举却受到起诉，并被最高联邦法院宣布因违宪而无效。最后一种效应是“过冲与倒塌”;在这种情形下，总统行动在实质或程序上明显违反宪法或法律，以致遭到国会弹劾。这在美国历史上仅发生过两次。一次发生于1864年琼生(Andrew Johnson)任期内，另一次即为一个世纪后的“水门(Watergate)事件”。两次弹劾都和国会权力相重合：第一次显示了国会权力的顶峰，第二次则带来了国会权力的复兴。在此先讨论第一次弹劾。
内战结束后，共和党控制着国会。为了联合民主党，林肯总统选择民主党的琼生为竞选伙伴。林肯被刺后，琼生继任总统。他很快背弃竞选方针从政，数度阻碍国会的重建努力，否决国会通过的公民权利法案，并鼓动南部各州反对通过保障黑人权利的宪法第十四修正案。这些努力皆为国会所挫败。后来，琼生企图罢免负责执行国会重建政策的战争部长(Secretary of War)，结果国会通过(并在总统否决后以三分之二多数再通过)“职务任期法”(Office Tenure Act)，规定总统在罢免内阁成员职务之前，必须任命替代官员并获得参院批准，因而在实际上极大地限制了总统的罢免权。琼生于无奈之际，欲任命内战时期联邦的军队首领格兰特将军(General Grant)，但后者自己有野心在下届总统选举中获共和党提名，因而公开表示自己不愿成为争议对象。此计不成，琼生贸然下赌注宣布成立“大西洋联军”，请另一位联邦首领舍尔曼将军(General Sherman)任司令。而舍尔曼无意成为总统恫吓国会的工具，要求将他从参院批准名单上除名，使总统失去了最后一张军事王牌。绝望之余，琼生违反职务任期法，径自撤销战争部长的职务，致使国会忍无可忍，由众院发起弹劾。最后在审议弹劾时，参院因一票之差而未达到宪法要求的三分之二多数，总统方得以幸免。[39]
“职务任期法”的通过标志着国会权力的高峰，它产生于强大的政党组织和激烈的政治竞争。从杰弗逊时代、经过杰克生革命、到内战与重建时期的经验表明，“国会政府”以活跃的大众型政党政治为前提;缺乏有效的政党控制，国会就不可能强大。由于其利益代表功能，国会本身具有内在的分散性。现在的众院由来自各地的425名议员组成，参院只有一百名议员，但每个参议员较众议员有更大的独立性。对于制订立法而言，国会机构显得过于庞大、也太分散。在建国早期，由于议案不多，它们尚能被全体议席讨论通过。对于现代国会的工作量和问题的复杂性来说，这无异于天方夜谈。不可避免的结论是：现代国会要立法，就必须专门化。专门化则要求在两院成立委员会，以分工处理不同的政策议题。然而，委员会的机制化在两院形成独立与分散的权力中心，且委员会领导成员的个人主义与政党的统一领导发生冲突，从而给政党整合带来困难。事实上，在缺乏党纪制裁时，政党更依赖委员会的合作，而非反过来。因此，在政党组织衰落之际，国会又不免回到杰弗逊时代不可统治的状态。[40]
第三节： 二十世纪的政党和联邦政府
(一)进步党时代 (1901-32)
(1)国会内部的权力转移
进入二十世纪，当国会权力在政党领导下发展到顶峰的时候，也正是它走向衰落的开始。在十九世纪后期，政党实行党魁统治，靠施予职位保持政党的竞争力，导致在党内和地方政府腐败横行。众院发言人集中了控制立法的权力，凭自己的喜怒实行“单人统治”。参议员由各州议会选举，因缺乏民主监督而逐渐堕落为金钱政治;参院成为腐败政府的象征，被戏称为“百万富翁俱乐部”。在这时期兴起的进步党在清除政党腐败和国会的“沙皇统治”的同时，也削弱了国会和政党的领导力量。进步党联合部分共和党人攻击众院发言人坎农的统治地位，终于在1910年“摘去了沙皇的皇冠”，解除了发言人的大部分权力，把他的作用限制在协调国会讨论等次要方面。控制众院立法程序的规则委员会不再包括发言人，并由全体议员选举。同时，两党成立专门委员会(Committee on Committees)选举各委员会的主席和成员。[41]
1911年，众议院的权力中心从发言人暂时转移到多数党的决策会议(Caucus)。由决策会三分之二通过的决议约束所有党员随后在众院的表决，违者将遭到党纪惩罚。参院早已于1903年采纳了类似的“三分之二规则”，因而决策会同时在两院成为立法主要战场。但只有政党在政府内高度团结的时代，这一机构才可能真正具备约束力。因此，在第一次大战期间，决策会议就因民主党的内部分裂而衰落。它在众院仅存在了两年。
在二十年代，国会进入了“诸侯时代”(Era of Barons)。国会机构发生了专门化。众院规模太大，必须分化成高度专门化的委员会和分会独立进行立法工作。参院人数较众院少，专门化的压力相对较小，但也逐渐复制了众院的机构与规则，采纳了委员会系统。权力中心从多数党的决策会议，分散到各个常务委员会主席身上。为了保证委员会事务不受未来的“沙皇”或“国王决策会议”的干涉，各委员会严格实行资历规则(Seniority Rule)：即由在国会任期最长的委员担任握有实权的委员会主席职位。这一自动提升原则在两院实行了半个世纪之久。主席和委员的任期都类似终生制：除非退休、死亡或未能获选，他们就一直担任同样的委员会职务。在诸委员会中，仍以“规则委员会”最为重要，由于它控制着立法程序，主席几乎可以窒息任何立法提案。共和党规则委员会主席坎贝尔(Campbell)一度扬言说：“我即常委... 提案就在我的口袋里呢，并且它将留在那儿”。[42] 只有在众院三分之二多数的议员在“释放申请”(Discharge Petition)上签名，被规则委员会扣压的提案才有机会“重见天日”，从而受到众院的讨论与处理。委员会的独立性和主席权力表明，政党对近代国会的领导能力已大不如前。
(2)大众政党开始衰落
进步党对美国的政党体制也进行了意义深远的改革。在这个时期，联邦在坚固的民主党南部和同样坚固的共和党北部存在着“两个一党制”。地方主义的两党体系不是为了提供竞争，而是为了消除竞争。地方政党组织缺乏中央的统一领导，陈旧的政党机构不能满足现代工业社会的要求。另一方面，城市工人阶级则尚未成熟，且受种族分裂影响，不能形成团结有效的独立政党。政党竞争的消失引起选民的政治参予骤然下降，以致到本世纪二十年代，美国的选举参予率只有现代西欧的三分之一到五分之二之间。因此，正是在现代工业化产生社会危机时期，美国的政党开始衰落。这和进步党同时从几个方面削弱政党发展有密切关系。
首先，也许是出于对自由主义的向往和对多数民主专制的恐惧，进步党不欢迎激烈的政党竞争与广泛的大众参予。各州开始要求选民事先进行个人选举登记，为大众政治参予设置了起始障碍。这一要求对社会中上层无甚影响，但在北部城市对下层居民构成严重障碍;对于在南部农村刚获得公民权的黑人，这种障碍几乎不可逾越。其次，在提名总统候选人的全国会议之前，增加了地方直接初选制度。原来，党员在地方会议上党员代表团，代表团然后再决定总统候选人;这种程序使得总统候选人的提名由地方政党领袖控制。现在，党员在初选会议上直接选举总统候选人。名曰还政于民;但实际上，投票选民中只有不到三分之一参加初选，\注释{5-35%}而地方政党领袖则失去了提名候选人的权力。[43] 另外，为了杜绝地方政府的腐化，行政官员的任命与提升制度实行“按功论赏”(Merit system)的职业规范，削弱了地方领袖利用施予官职来联络追随者的能力，使美国政党失去了唯一有效的团结力量。最后，进步党引进了“澳大利亚选票”(Australian ballot)制度，使得选民“分票”(Split ticket)成为可能。“分票”是指同一选民在总统选举中投一党的票，而在国会议员选举中却投另一党的票。以前，选票由政党印刷分发到选民手里，且只包括该党的候选人;由于投票活动仅是半公开的，选民分票颇为困难。现在，政府准备的选票不分党派，它们包括所有竞选人的名字;这种无党派选票使现代选民分票变得容易。这类现象的普遍化代表了选民对政党认同意识的下降，标志着美国政党力量的衰落。
进步党的改革在当时受到中产阶级的普遍欢迎。伯恩纳姆把美国政党的衰落归结为美国倾向于自由资本主义的中产阶级意识形态。[44] 在美国，这种多元主义意识形态的霸权地位从未受到实质性的挑战。欧洲大陆则不同：那里的中产阶级必须反抗激进社会主义和传统保守势力的两面夹攻，这种霸权难以存在。因此，大规模的社会主义运动得以在大陆发展起来;它们力争社会下层的广泛参予，并要求政治参予的阶级平等。其原因正如法国政治学家都伯格指出：“政党总是在左派比右派更为发达，因为左派比右派更需要它们”。工人阶级只有首先发展有组织的政党，才能在政治力量和经济资源上同个体实力雄厚的资本家阶级竞争;而他们的严密组织结构又为反对派所复制，以抗衡下层阶级所形成的多数力量。这在美国也是一样。在建国初期，杰弗逊代表的农业阶级首先组织“共和党”，来抗衡联邦党在社会、经济与机构资源上的优势;杰克生组织了强大的民众政党，同占据优越资源的反对派进行政治竞争，而反对派则组织辉格党与之抗衡。但到十九世纪末，中产阶级的多元主义意识形态已取得如此牢固的霸权地位，以致新的集体主义势力不能在美洲大陆生根。由于缺乏组织化的社会主义大众运动，美国政党在二十世纪的衰落似乎势在难免。
(3)总统成为行政总经理(General Manager)
政党与国会的衰落伴随着总统权力的兴起。尽管进步党时期的总统尚不具备经济调控或领导国会的机构权力，他们个人已能对国会施加影响，并获得了对内阁与行政机构的统一管辖。早在1908年，西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)总统就开始独立制订政策，并向国会提出广泛而强烈的建议。1912年，塔夫特(Taft)总统首次向国会正式递交立法草案，结果遭到普遍反对。但威尔逊总统于次年控制了政党，加上国会在发言人失去权力后不存在独立的领导力量，因此两院普遍接受总统的立法领导。革命性的变化发生于1921年哈丁(Harding)总统的任期内。在此之前，总统无须向国会提供年度财政政策，因而对整个政府缺乏全盘计划;各内阁部门直接向国会申请拨款。第一次大战给联邦政府带来了巨额开支和预算赤字。为了提高政府效率，联邦政府必须合理规划预算与财政政策。这个任务主要落在了总统身上。1921年通过了“预算和会计法”(Budget and Accounting Act)，它要求总统为各行政部门提供统一的年度计划;总统成为政策发起者和财政领导人，他必须每年负责制订政府的财政计划。同时，国会建立了独立于行政的总审计办公室(General Accounting Office)，以主管稽查。[45]
如果把这个时期的国会比作公司的董事会，总统就好比总经理。只是对于三权分立的政府，这个“总经理”通常不能由“董事会”选举或罢免。“董事会”有责任授权、资助与监督“总经理”的执行活动，并在必要时给“总经理”委代更多的权力。
(二)新政时期 (1933-52)
传统的联邦政府拒绝干预经济。对1873、1893和1907年相继发生的周期性经济危机，联邦政府少有作为。直到1921年，哈丁总统还宣称：“大量失业在以前就发生过，以后也还会再发生。我缺乏任何热情去尝试提出的解救途径，它将从公共金库中寻求解脱”。[46] 1929年的大萧条终于摧毁了进步党时代的自由资本主义信仰，证明有效的政府调控对现代经济的稳定是必不可少的。从1929年到1932年，道琼指数从381点下降到41点，暴跌了90%。国民总产值(GNP)从194下降到56，全国存在着四分之一到三分之一失业劳动力。大萧条之后，国民经济陷于瘫痪，人们希望政府有所作为，而共和党政府却回天乏术，这给民主党执政造就了机会。
在这个时期，富兰克林·罗斯福重整民主党，把一大批以前不投票的新移民首次带入政治过程。同时，都市化使中产阶级人口向西南部地区迁移，地区经济差异的消失使得取代以前的地方主义政治成为可能。因此，美国的政党竞争再次全国化。在1933年的选举中，罗斯福率领民主党结束了共和党大半个世纪的统治，重新掌握了联邦政府，开始了影响深远的“百日新政”。[47]
联邦政府对经济危机的反应虽然珊珊来迟，但一旦来临，就既迅猛又庞大。路维(Lowi)在《个人总统》一书中指出，新政给联邦政府规定了两项新功能：经济干预与财富的重新分配，相应造就了现代调控(Regulatory State)和福利国家(Welfare State)。[48] 相对于各州和地方政府而言，联邦政府的权力和规模迅速增长。在新政前，联邦预算仅占国民产值的4%;新政之后，这个比例跃居20-25%。\注释{政府雇佣30-40%的人力：Wirls. 1901年，联邦政府雇员人数只有35万，占总劳动力1%;1971年，这个数字增长到560万，占总劳动力的百分之七}从1930-83年，政府雇员从60万增加到280万，政府开支从33亿美元增长到将近八千亿美元。[49] 联邦政府的规模和权力与日俱增，使之成为真正的全民政府。这是继内战之后，美国对汉密尔顿的中央联邦主义的迟到承认。
(1)总统权力的崛起
如果在整体上，联邦权力得到显著扩充，在联邦政府内部则发生了权力从国会向总统的转移。在经济危机之际，选民个个看好总统，无人指望国会来解除困境。总统成为类似欧洲议会政府的首相，主持起草与提议各类经济立法;国会则几乎成了“橡皮图章”。对来自白宫的十一项重要法案，每项法案在国会山上讨论少于40小时即被通过。所有议案在两个月内成为法律。同时，罗斯福总统开始和国会领导举行定期会晤，使以往私下进行的立法游说公开化。
所有行政机构亦受到总统的统一领导。除了其司法功能之外，独立行政机构亦被纳入总统属下的行政等级系统。1934年总统成立了全国紧急状态委员会，所有行政机构的提案都必须经过它的批准。1937年这个功能转移到预算局(Budget Bureau)，由它决定行政部门的提案是否符合总统计划;如不符合，提案必须作出修改，否则即告取消。1939年的政府重组法成立了总统执行办公室(Executive Office of President)，下分五个部门，其中包括预算局。总统从原来的总执法官扩充为总行政官。[50]
1945年，罗斯福政府提出了象征福利社会的第二人权法案。总统建议联邦政府必须“保障经济稳定、人人富足，和保障所有人在工业、商店、农场与矿山对有用和有偿职业的权利”。1946年通过的“雇佣法”(Employment Law of 1946)最终修改了这些激进字眼，要求政府连续从事积极经济干预，以保证“最大程度的就业、生产和购买力”。[51] 这项法律为联邦政府制订了新的标准：现在联邦政府负责为公民普遍福祉提供适当条件。政府的作用超越了十九世纪的利益代表功能;它必须为社会提供生产与服务，并分配与传递福利。新的政府功能将在总统领导下完成;总统现在不但是行政总长官，而且成为主要的经济稳定力量。从1921年的预算法到1946年的雇佣法，在七个主要政策领域：预算、经济、国家安全、人力资源、环境、住房和城市建设，总统成为立法领导者。
因此，如果说一次大战结束后的预算法建立了总统对行政机构的领导能力，大萧条带来的新政则建立了联邦政府的经济干预权力，并把这项权力授予总统，使之成为国会立法的领导人。二次大战结束后，白宫成为官僚机构，其人员规模与国会不相上下。新的联邦政策皆由总统发起与领导，百分之八十的立法提案均来自执法机构。\注释{杭廷顿：在新政前为50%}总统必须对全国经济保持连续监督，及时报告国家经济的健康状态，并向国会建议合适的疗方。为了帮助总统提供经济分析，总统执行办公室特地增加了经济顾问委员会(Council of Economic Advisors)。在每年国会开会之始，总统即向两院提出三大报告：联邦状态(State of Union)、预算报告(Budget Report)和经济报告(Economic Report)，从而为国会确定全年议程。
1946年雇佣法确立了总统对国会的领导能力，最终标志着“国会政府”时代的结束。由于总统当时恰好是两院多数党的领导人，国会对“立法自杀”(Legiscide)不存戒心，因而自愿放弃了传统的立法功能，把大部分政策制订任务委代给总统与行政机构。国会不再是立法的起源，而更象是总统提案的过滤器;它主要通过、修改或拒绝接受总统提案，并对行政机构进行立法监督。
(2)“国会政府”的衰落
在二十世纪，国会权力的衰落似乎是命中注定的。国会本身缺乏必要的机制使立法跟上时代的需要。在失去了有效的政党领导之后，它只有通过总统领导才能制订政策，。桑奎斯特(Sundquist)指出了国会的两个基本弱点：它既不能快速与及时行动，又不能全面系统地计划立法。[52] 首先，国会的作用是考虑与讨论立法政策的利弊得失，而调和不同地区与集团利益的过程经常艰难而缓慢。国会建立专门委员会的目的之一，就是为了更仔细地讨论提案，以独立决定立法节奏。为了同样目的，参院更是采用了无时间限制的辩论规则，只有五分之三多数才能中止辩论某项议案。但是经济形势经常需要政府立即作出反应--例如在通货膨胀时，政府必须迅速采取适当的反循环调控措施，而国会则往往不能及时行动。其次，出于专门化的需要，国会成立了众多分散的权力中心--委员会--来考虑不同领域的立法。早在二十年代，国会内部的权力中心就已从多数党决策会议转移到委员会主席。况且参众两院还确立了资历规则，使这些委员会完全独立于政党控制。这样，在缺乏政党的统一领导下，国会两院成为内部分裂的权力机构，不能完整一致地规划联邦政策。
1946年的“立法重组法”(Legislative Reorganization Act)从管辖、人事制度与民主程序上改革了委员会组织，把两院委员会总数从81削减到34个。但在实际上，这项改革增强了现存委员会的规模、权力与独立性。各委员会增添了助理人员，并使下属分会(Subcommittee)数目迅速增至250多个，因而国会的权力结构更为分散。威尔逊(Woodrow Wilson)教授在十九世纪末就曾指出：“[国会]象一支没有军官的军队，缺乏共同思维--或即使具备思维，也没有机制去改变它;它由一二十个委员会率领着，其成分必须保持固定不变，并且为数太多，也太欠缺相互联系来与之抗衡”。[53] 这种描述同样适用于二十世纪的国会，只是委员会数目更多，也更加独立。
事实上，委员会的独立性和委员会主席手中的权力，经常成为阻碍多数党实行新政策的手段。尤其是规则委员会主席可拒绝批准提案获得国会的讨论，使立法无疾而终。在新政时期，这种机制曾为共和党提供便利，联合南部民主党的保守势力提供便利来反对总统政策。例如1938年的工资与工时法案以二比一的多数通过了参院，并得到众院劳动委员会的赞许，可是规则委员会就是拒绝放行。最后，只是在众院以218名议员的签名获得“释放申请”之后，它才得到众院讨论，并以314对97票的压倒优势获得通过。1946年的“立法重组法”要求每个委员会定期举行会议，并在会议上由全体委员会成员决定议程。在该法通过后，情况有所改观。十年后，两院中三分之二的委员会结束了主席的“单人统治”。但在另外三分之一的委员会内，主席仍然把持着立法进程，其中包括规则委员会。民主党的史密斯在该委员会作了12年主席，却从不定期开会。1958年，他拒绝把“公民权利法案”交付众院讨论，竟在国会开会期间回到自己的弗吉利亚农场，消失得无影无踪，使得该法案被拖延一年才获通过。次年，只是在众院的“释放申请”签名仅差10票时，才由史密斯“主动”释放。由于禁止任何纪律处分，政党首领对委员会主席无可奈何。在六十年代，即使颇负众望的参院多数党领导人约翰逊(Lynden Johnson)和众院发言人雷伯恩(Samuel Rayburn)也只有靠耐心说服，唯恐激怒了“诸侯”。
委员会的独立性是国会制度化的结果。鲍尔斯比(Polsby)指出，任何能够长期生存的政体都必须制度化，而政体的制度化体现在三个特征上。[54] 首先，机构的内部结构趋于复杂，次级结构的发展有利于增加机构整体的独立性。早在联邦政府初期，国会就建立了“方法与手段委员会”(Ways and Means Committee)，来抵制以汉密尔顿为首的内阁对国会的影响。从1890到1910年的进步党时期，被认为是现代国会的“起飞阶段”;进步党人成功地摆脱发言人的控制，最终造就了分散的委员会体系。其次，机构的特殊与自由裁量决定减少，普遍与自动决策程度增加。这体现在国会的资历规则上：委员会的任命根据议员在国会与委员会的服务年数自动确定，不再受政党或发言人的干涉。最后，制度化的机构具有相对固定的边界，以区别于外界环境。根据资历，次级结构的领导人在机构内部雇佣，因而要求成员对机构的长期服务。结果是议员的连任届数增加，国会人员流动迟缓。
因此，国会的制度化一方面导致在国会内部的权力分散;另一方面，国会实权职位的年龄要求不断提高。在十九世纪，众院发言人的平均任期是七年，领导人的平均年龄在30-40岁之间。到二十世纪，发言人的平均任期增长到23年，领导人平均年龄则达到60-70岁。同时，资历规则鼓励议员长期连任，造成议员对职位恋恋不舍。从1900年到1957年，在众院连任五届以上的议员从总数的9%增加到45%，连任十届以上的从总数的1%增长到14%。[55] 这使得国会人员替换不勤，新血不能及时获得补充。
资历规则还阻碍了国会与行政部门在人员上的交流。行政部门和国会具有不同的代表基础：议员多来自乡间小镇，且长期居住本地，因而较少在全国范围内流动;行政与企业代表则大半来自都市，且通过全国性政治组织的网络晋升，因而几乎与地方政治隔绝。因此，行政代表了全国性功能利益，国会则代表了地方性特殊利益。由于中途进入国会意味着仕途的重新开始，内阁与行政部门的精英一般不愿意成为国会议员。国会在人员交流上的中断增强了它的地方主义色彩，使它更缺乏处理现代经济产生的全国问题所需要的经验。
国会的地方主义体现在议员的首要考虑：注重本地区的选民服务以获得连任。由于众议员是由地区选民选出，议员的中心任务是争取使本地区尽可能多地获得联邦福利以取得选民的好感。因此，议员的个人兴趣和国会的机构功能发生某种利益冲突。在一定程度上，议员是“通过反对国会来竞选国会”：出于合理利益计算，议员首先考虑个人政绩，其次才从国会的角度去考虑国家问题。基于这个原因，议员的切身利益使他们对机制改革讳莫如深。议员个人希望委员会有更多的独立性以增加个人影响，而维持分散的委员会和分会系统就等于维护了自己的个人权力。[56]
最后，选民对议员和国会的矛盾要求有助于维持现状：对自己的议员，选民满足于忠实代表自身利益;而对国会，选民则要求它作为一个国家机构解决全国性问题。不同的衡量标准产生了矛盾的选民感觉：“热爱议员，不爱国会”。一方面，议员连任轻而易举;近年来，至少96%竞选连任的众议员和85%竞选连任的参议员都成功卫冕，这表明选民对议员的个人服务表示满意。另一方面，公众对国会的信任程度却不断下降。1970年的民意测验表明，只有四分之一的选民对国会工作成绩持赞赏态度，而三分之二的选民都明确给予负面反映。这些数据体现出国会的利益代表功能和统治能力之间的矛盾;问题症结在于：如何使代表各个地区利益的个体议员能自愿从机构角度去考虑全国问题。
在某种程度上，“国会政府”在二十世纪的命运似乎是在劫难逃。联邦宪法造就的三权分立政府注定是个弱政府，政府分支之间的相互制约使之不能和谐与果断地处理国内外危机。它有利于社会的既得利益，反对任何迅猛的变革。然而，二十世纪的经济与社会现实要求一个强大并能及时行动的中央政府。结果，权力从立法机构转移到执法机构。在二十世纪，“进攻性精灵”已不是国会，而是总统与行政机构。与此同时，国会的中心功能从立法转移到行政监督;在1950-62年间，国会所作的调查超过了整个十九世纪国会所作调查数量。因此，和世界其他地方一样，美国的议会也未能保持立法权力，国会的工作中心从制订法律过渡到通过、修改或控制政府立法，并监督行政行为。为此，杭廷顿指出了国会政府在二十世纪的矛盾：“国会只有拒绝立法才能保持其独立性，并且只有放弃其独立性才能立法... 如果国会制订法律，它将从属于总统;但如果它拒绝立法，它就将疏远公众舆论。国会能够坚持其权力，或者通过法律;但它不能同时实现两者”。[57]