人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议

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人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议
黄红梅
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人民银行作为国债管理和监督部门，在规范国债运行秩序，规避国债资金风险，维护投资人权益，促进国债市场健康发展等方面发挥了重要作用。尤其 是随着储蓄国债(电子式)2006年7月1日的问世，我国国债品种逐渐丰富，国债市场日趋复杂，对人民银行履行国债监管职责的要求也越来越高。但在实际工 作中，由于国债管理机制不健全等多方面因素的制约，人民银行国债监管还存在着一些问题。人民银行如何充分发挥监管职能作用，加强对储蓄国债的管理，是当前 值得深入研究的现实课题。
人民银行履行国债监管职能中存在的问题
缺乏完善的国债法律体系，导致国债监管难作为。国债法律体系不健全，是人民银行国债监管难作为的根本原因。一是监管职责缺乏法律界定。人民银 行虽有国债监督和管理职责，但没有专门的法律明确规定人民银行的国债监管地位、职责和任务，监管只能以一些相关的管理办法、发行文件为依据，严重制约了人 民银行国债监管职能的发挥。二是监管处罚缺乏法律依据。人民银行在履行监管职能时，由于缺乏法律和法规依据，对承销机构的违规行为无法进行有效的制约和处 罚，对检查中发现的问题只能以“责令整改”来处理，严重影响了监管效果。三是监管模式缺乏统一规定。人民银行对国债的监管方式、监管内容、监管指标等没有 统一的模式，也影响了对国债的有效监管。
缺乏统一的国债监管机制，导致国债监管难执行。缺乏明确、统一、独立的政府管理，导致多头管理、多重管理和规则不统一一直是国债市场发展存 在的主要问题。人民银行负责管理金融机构，证监会负责证券市场和期货市场的监管，而财政部则是国债的发行机关，对国债的发行和交易进行监管。三个部门的监 管职责不清、界定不明，一方面使国债发行流通中出现重复监管现象，浪费了监管资源；另一方面，又可能在一些领域产生监管真空，使违法者有机可乘。监管机制 不健全，影响了国债市场的正常发展，也给人民银行的国债监管工作带来了困难。
缺乏先进的监管方式和手段，导致国债监管难到位。监管方式和手段的滞后，是人民银行国债监管难到位的主要原因。凭证式国债的发行方式决定了 其发行操作的封闭性，每一个承销商都自成体系，发行计划、数额分配、发售网点等均由承销商自行决定，人民银行只能通过统计发行周报和持有量月报被动、滞后 地了解发售情况，对国债监管很难做到科学、合理、及时。随着记账式国债和储蓄国债(电子式)的相继面世，国债发行正逐步走向“无纸化”、“电子化”，尽管 储蓄国债(电子式)实现了实时查询，在客观上对试点银行和中央国债登记公司起到了自动监督作用，但因国债监管电子化建设滞后，信息不畅，人民银行的监管方 式还是以实地检查和审核报表为主，难以形成实时动态监管。
缺乏有力的监督检查，导致国债监管难奏效。监督检查力度不够，影响了人民银行国债监管的成效。一是思想认识不到位。因国债发行和兑付都由承 销机构自行完成，与基层国库部门特别是县支库没有直接联系，加之近几年基层网点很少有国债发行任务，基层国库工作人员逐渐产生了“事不关己”的思想。二是 监管力量薄弱。国债监管是一项专业性很强的工作，目前基层人行专职的国债经办人员配备很少，且业务素质有待提高。三是现场检查力度不够。人民银行国库部门 担负着对国债发行兑付进行管理和监督的双重职责，但因人手少、任务重，对承销机构及兑付网点的现场业务检查频率不高，处罚也大多停留在通报、警告等措施 上，监管难以取得实质性效果。
人民银行充分发挥国债监管职能作用的对策建议
完善国债法律体系，确立国债监管法律地位。一是加快国债立法的进程。尽快制定和出台一部《国债法》或《国债管理条例》，从法律上明确人民银行 对国债发行、兑付的监督管理权限和职责，确保人民银行国债监管工作有法可依、有章可循。二是制定切实可行的处罚办法。财政部、人民银行应联手出台《国债发 行、兑付核算操作规程及违规行为处罚办法》和《国债监管实施办法》，对国债发行和兑付的各项操作进行具体、明确的规定，增强监管措施和处理手段的威慑力， 提高国债监管的权威性。三是统一监管模式。对国债监管方式、内容、指标等进行统一规范，建立对国债承销机构、兑付网点的年审制度，从制度上规范监管程序， 细化操作规定，为筹资主体和投资主体创造一个良好的融资环境。
健全国债监管机制，促进国债市场健康发展。一是制定《国债市场管理办法》，通过法律的形式明确界定各监管职能部门的监管职责，避免交叉监管 或重复监管。二是建立协调联动监管机制。要加强人民银行与财政部门的联系与信息沟通，发挥各自监管优势，形成监管合力。三是统一国债监管机制。建议成立一 个专门的国债监督管理委员会，赋予其独立完全的监管职能，对国债市场的参与者进行执法检查和监督。
创新国债监管手段，提高国债监管效率。改进国债监管滞后的方式和手段，是提高人民银行国债监管效率的必要措施。人民银行应充分利用已开通的 现代化支付系统以及正在逐步推广的财税库行横向联网系统，积极构建国债实时监控网络，实现信息共享。可借鉴“人民币结算账户管理系统”中人民银行账户监管 的成功经验，由财政部和人行联合开发并推广“国债电子化监管综合网络系统”，实现各承销机构与人民银行、财政部门的系统互相对接，信息资源及时共享，从而 对国债发行、兑付、债权记录以及资金清算的全过程进行实时监控、动态反映，有效杜绝各种违规、违章行为，确保监管的及时性和准确性。
加大国债监管力度，防范国债资金风险。一是转变观念，提高思想认识。二是充实国库人员，提高干部队伍素质。建议县级人民银行单设国库机构， 按照国库岗位职责要求，充实国债专职人员，并保持国库机构和人员的相对稳定，同时，加强业务培训，着力提高国债人员的综合素质和监管水平。三是加大现场检 查的力度，提高监管实效。要树立“大监管”的理念，整合监管力量，共同执法；要建立现场检查制度，对国债经办单位进行定期或突击检查，避免违规操作行为； 要加大非现场检查力度，建立信息报送考核机制，严格要求承销机构认真进行日常统计和信息反馈，提高监管准确性；要加大反假防伪宣传力度，严把兑付关，确保 国债资金的安全。
(作者单位：人行湖南省邵阳市中心支行)
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