支农资金整合面临主要问题及对策建议

    一、主要问题
    （一）资金比较分散，整合难度大    据不完全统计，目前仅国家涉及管理农村经济、社会、文化等方面事项（项目）有91项，涉及26个部委。2006年中央预算安排3394亿元支持新农村建设，以后逐年还将增加。加上地方财政安排资金，支农资金的量相当大。这么多的资金，虽然通过财政预算安排，但实际管理是分散在多个部门，不是“九龙治水”所能形容的了。通过调研、座谈了解，仅涉及农业产业化资金的有国家农综办、农业部农业产业化办公室，涉及农田整治资金的有国家农综办、国土资源部；涉及农村公路建设的有建设部、交通部。具体到某一专项，比如涉及农村病险水库治理的资金有国债资金、水利资金，因水库-水渠-农田整治，上下游“一揽子”各部门综合协调考虑不够，出现水库建好了，而主水渠道硬化不配套放水后浪费严重的情况。可见因分散和管理不善影响资金效益的发挥。
    （二）职能交叉，财政预算难以完整反映。由于现行行政体制因素导致一些政府部门工作职能交叉、重叠，事权不精，客观上部门利益广泛存在（财政部门以外的一些部门掌握资金初次、二次分配权），以及人力有限、信息不对称等多种因素影响，加之各地方每年通过转移支付能从中央要到多少钱，年初预算很难准确反映。地方财政年度预算难以完整反映支农资金的全貌，预算执行、预算监督乏力。预算的不透明也导致“跑部钱进”成为了常态。支农资金整合涉及方方面面利益，财政部门虽力求客观公正，但承受很大压力，仅靠财政部门力量，难以统筹，且矛盾易集中于财政一家。
   （三）支农资金存在多头申请、重复申请，甚至损失浪费，资金使用效益有待提高。通过走访了解发现，有的涉农项目经包装后，既可以申请农业部资金，也可申请科技部资金，还可申请财政部资金和发改委资金，存在多头申请、重复申请，“不要白不要”的现象。申请过程中容易滋生腐败。而且从中央拿到资金后，主管部门存在滞拨、挤占、挪用现象，甚至造成损失浪费，总体看支农资金使用效益有待提高。
    二、原因分析
    导致上述问题，一是现行体制因素影响--部门工作职能交叉，条块分隔上下不协调，各自为政；缺乏通盘考虑、整体协调（如国债病险水库建设与水利资金、农田综合治理资金上中下游一体化考虑不够）；二是存在财政统筹与专款专用的矛盾和问题，统筹影响部门工作积极性；三是现行预算编制难以详尽，转移支付不规范、资金分配决策不透明；四是监督力量有限，监督不到位所致。
    三、对策与建议
    （一）进一步提高对整合支农资金的认识，增强自觉性。“三农”问题千头万绪，涉及国家粮食安全、广大农村经济、各项社会文化事业发展、农村基层政权建设和亿万农民福祉。如何让公共财政的阳光普照农村大地，特别是农业税和农业特产税取消后，如何发挥各级财政支农资金在农业产业结构调整、壮大农村经济实力、改善农民生产生活条件、提高农民素质、增加农民收入水平等方面的作用和影响，如何进一步加强支农资金的管理，提高支农资金的效益，把纳税人的每一分钱管好用好，值得各级政府及其职能部门高度重视和深入思考。对整合工作应站在这样一个高度来认识，增强共识。结合实际，积极探索行之有效的工作思路和工作方法。
   （二）解决现行体制下支农资金整合的五项措施建议：
    一是实行支农资金的合理归并，采取“一揽子”上报、“打捆”下达方式。现行支农资金内容广泛，可分为农村经济、社会、环境保护与自然灾害处置资金等大类。而每一大类下应细分若干细类。如农村经济类下细分：
    --农业生产支持资金：大型农村基础设施、小型农田水利公益设施、扶贫、农业综合开发等。可归并农业部的资金、科技部、水利部、财政部的部分资金及发改委的部分资金；
    --农村流通支持资金：可归并商务部的资金以及良种补贴、农机补贴资金等。
    农村社会类下细分：
    --农村教育培训资金：义务教育（两免一补）、农民工技能培训等。归并教育部的资金和其他部门培训资金；
    --农村社会保障资金：分农村低保、新型农村合作医疗卫生等。归并劳动与社会保障部的部分资金和卫生部的部分资金等。在编制中央预算和地方预算时，均应统筹考虑涉农资金总量和结构问题。结合实际，对政府收支分类科目进一步改革和完善。
    二是加强部门协调，上下联动，减少内耗。支农资金管理涉及发改、财政、农业、农业综合开发、商务、科技、林业、水利等多个部门。中央、省、县三级必须联动，归并、改革和规范现行支农项目申报和资金下达方式，加强对支农项目选项管理，项目支农资金要围绕项目走，不能“撒胡椒面”。
    三是深化预算管理体制改革，提高支农资金的使用效益。
    力争全盘纳入财政预算，反映支农资金全貌。防止资金过于分散和体外循环，以提高资金的综合效益。其基本的思路是：总量把握和结构优化结合，赋予县一级财政更大的统筹资金权限。支农资金能细化到项目的，做细选项工作；为防止资金“中途”损失，推行国库集中支付，直接将财政支农资金拨付到支农商品和劳务提供者。不能具体到项目的，上级财政可经科学测算（如农村税费改革补助资金、农村公路建设资金）总量下达到县，由县统筹安排使用，有利于调动县一级政府工作的能动性，资金使用的实际效果可能更好。海南省农村公路建设资金管理权限下放市县的改革探索收到明显成效。
    四是加强监督管理。具体措施有：
    --关口前移，关注支农资金运行的流程：分配环节-运行过程-使用结果，力求全过程监控。
    --整合监管力量。目前财政、审计、监察、人大、中介机构等整体合力还远没有发挥出来。特别是财政部门自身监督力量，应在财政支农资金的运行全过程担当监督重任，通过日常监管，发现带有普遍性和倾向性问题，促进体制机制的改革和完善。同时，转变工作方式，善于借助社会中介力量，努力克服人手少、任务重的矛盾，提高支农资金监督效果。
    --提升监管手段。主要是适应信息化、网络化发展需要，对支农资金的基础信息进行及时整理，并学会动态管理，使之处于常态监督之下。
    --开展绩效监督。健全每项支农资金内控制度。设计绩效考核指标，进行绩效考核和问责，逐步探索支农资金绩效监督的路子。
    五是分步骤、分范围，先易后难、逐步实施。坚持以县为主推进支农资金整合。立足县域经济社会发展，突出区域特色，与县级农业产业结构和经济结构调整结合起来，做好统筹规划。如涉及农民生产生活条件改善方面，农村水-路-电基础设施的有关支农资金可以先行整合；对支持农民建沼气的资金与养猪（育猪苗）、防疫资金统筹使用等。
    （三）建议中央结合政府转型，加快推进政府管理体制改革，再造和优化支农资金整合和社会主义新农村建设政府管理体制环境。
    政府主要发挥宏观调控、公共服务的作用，财政支农资金的主导力量在政府。正本清源，设计一套保持资金分配的公平、透明和信息对称的制度，铲除“跑部钱进”的动力和土壤。从根本上改革现行财政支农资金的管理制度。从源头上对支农资金的分配进行改革，取消部门对财政资金“二次分配”权力，将用于下级政府的财政资金从行业主管部门的部门预算中剥离出来，以项目转移支付的形式整合“打包”下达到县。新增支农投入一般不再切块到部门和具体项目，增强县级财政在县域经济社会发展中的自主性和活力，优化中央、省、县级政府利益分配关系。
    同时，对现行不切实际的要求地方配套、专款专用的规定进行调整，发挥资金的综合效益。
    动员社会资金参与支持“三农”建设，注意发挥金融杠杆作用，拓宽支农资金渠道。