土地使用权70年到期后何解？

2006/06/28 经济学俱乐部
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土地到期“空中楼阁”告急 70年使用权后何解
文章作者： 陈善哲
文章来源： 21世纪经济报道
土地到期“空中楼阁”告急
“这么快？我原本以为至少要十几年后才会出现这个问题。”
既然如此，深圳划拨土地的使用年限，又是从何而来？
老苏双眉紧蹙，一边翻检桌上的一摞房产证，一边摇头，说：“6月份，我去了一次罗湖国土分局，他们告诉我，如果要续期，就要再交一笔钱。”
老苏是上海一家公司驻深圳办事处的负责人，办公室在深圳国际商业大厦的8楼。一直以来，老苏每年照例去国土局交900多元的土地使用费，但在2002年，国土局的工作人员告诉他，“以后不用交了，因为土地到期了。”
这让老苏大吃一惊，“那房子怎么办？”
房子一共换过三次房产证，老苏一一翻给记者看。最新一本是在1999年发的，和1984年发的最早的一本不同，多了有关土地的内容，上面赫然写着使用年限“从1982年1月1日到2001年12月31日”。
“当初买的时候，根本就不知道还有土地到期的说法。”老苏现在一筹莫展，土地不续期，房子就不能按蔡先生的意愿卖掉；如果要续期，又实在不想再掏一笔据说要“好几万”的钱。
到期的土地
和蔡先生一样，国商大厦还有许多业主，也面临着房地产到期的难题。20层的国商大厦，坐落在人民南一带深圳最早的一块商业旺地，于1983年竣工，是深圳特区第一幢高层建筑。管理处一位老员工告诉记者，国商大厦是由深圳市的国有企业深房集团和外商合作兴建，当时的买主主要来自海外。有业主介绍说，这些已经到期的房产，出租和出售都有难度。
“目前到期的土地，在罗湖区比较普遍，”深圳市国土局的一位官员说，“主要是1987年之前行政划拨的土地和历史用地，在房地产发证的时候规定的使用年限到期了。”
当记者就此向中国社科院工业经济研究所研究员曹建海请教时，他惊愕不已：“这么快？我原本以为至少要十几年后才会出现这个问题。”
但是，国土资源部土地利用司有关官员接受记者采访时称，没有听说各地方有出现到期土地的，并说行政划拨的土地一般没有使用时间的限制。上海社科院法学所副研究员王叔良也说：“根据我国的相关法律，行政划拨土地通常是无偿、无期限的。”
既然如此，深圳划拨土地的使用年限，又是从何而来？
上个世纪80年代，深圳特区初创，百业待兴，而中央政府“只给政策，不给资金”，对资金如饥似渴的深圳，在国内首创了国有土地有偿、有期的使用制度。1982年颁布的《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定了各类划拨用地的使用年限及土地使用费的标准。其中，工业用地最长年限为30年；商业用地20年；商品住宅用地50年；教育、科技、医疗卫生用地50年。
“这个《规定》主要针对的是客商用地，一般来说是指外商，对国内的企业单位是否适用，还有争议。”深圳国土官员说。尤其是在1987年之后，深圳率先实行了土地出让，取得土地的使用人，不但要交纳一笔巨额的出让金，更是有使用年限的约束，而此前取得划拨土地的单位，却可以无偿、无期地使用国有土地。
两相比照，不公之处显而易见，将划拨土地纳入期限管理，就成为应有之义。
然而，这并非易事。1990年，深圳市国土局颁发了《关于房地产登记发证计算土地使用年限的通知》，着手开展这项工作。1980年代末1990年代初，整个中国的城市土地制度处于剧烈变动中，深圳作为探索者，亦无成法可循，不管是土地用途的确认，还是使用年限的起算，都造成了很多混乱，譬如国商大厦，居然同时存在20年、30年、40年、50年的使用期限。
“尽管存在争议，但对于国家而言，将出让土地和历史形成的划拨土地，纳入一个轨道中流动，也是理所当然。”深圳国土官员说。
续期还是收回？
“土地是政府的，房子是我们的，现在土地到期了，如果政府要收回去，我们的房子怎么办？”老苏一脸茫然。
“这是个大问题。”王叔良说，目前的法律，并没有一个可操作的规定。
深圳在1987年之前共划拨了73平方公里的土地，自2000年后，陆续有土地的年限到期，但是去政府办理延期手续的，却“寥寥无几”。有国土局的人士认为，主要是政府没有出台可行的政策，续期所需补交的高昂地价，让很多人望而却步。
后续政策却有点姗姗来迟。2004年6月份，深圳市政府公布了《深圳市到期房地产续期若干规定》。根据《规定》，可续展的期限是在国家法定的最高使用年限减去已使用年限的范围内确定。比如，现在国家规定的商业用地最高年限是40年，而国商大厦已使用20年，那么业主可申请续期的期限不能超过40-20＝20年。
如果续期，业主必须支付地价。有两种支付方式可供业主选择：一是，一次性支付，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正；二是，采取年地租的方式，业主每年交付租金，标准由国土部门定期发布。
《规定》同时声明，到期房地产不办理续期手续或申请续期未获批准的，原有划拨土地使用权消灭，其土地使用权无偿收回，而地上建筑物、构筑物按建造成本折旧补偿。
据深圳国土官员介绍，迄今已办理续期手续的用地者，大多还是选择了一次性支付的方式。
土地使用权怎么来的？
根据我国现行的法律，我们住宅的使用权不超过70年。“为什么是70年，而不是更多；70年后土地到期，房子怎么处理？”这是很多国人的疑问，但求解之前，我们必须厘清中国土地批租制度的起源和流变。
“中国的土地批租制度，源自深圳，仿自香港。”中国社科院经济研究所的汪利娜说。
1982年之后，深圳率先对划拨土地进行了有偿、有期使用的改革。深圳综合开发研究院华南研究中心主任谭刚说，当时，深圳房地产开发的大致模式是，政府将“七通一平”后的土地，无偿划给国有房地产公司，再由这些企业与外商合作开发。地租收益，大量沉淀在房地产公司，而政府却一无所获。此时的政府，被讥诮为捧着“金饭碗”讨饭吃。
于是，特区政府决定改变“贫穷”的处境，而隔壁“坐地生财”的香港邻居，则给了深圳灵光一闪。
1987年的下半年，深圳借鉴香港的土地批租制度，分别将三块土地先后以协议、招标和拍卖的方式出让，共得地价款2000余万元。
作为这次改革成果的标志，《深圳特区土地管理条例》于1988年1月3日正式实施。条例确定了土地使用权和所有权分离的制度，使用权不但可以出让，而且可以转让，抵押，出租。同年4月，《宪法》进行了修改，规定“土地使用权可以转让”。对深圳改革的合法性进行了追认。1990年后，土地批租制度逐渐开始风靡全国，成为地方政府的一大财源。
就在这个《条例》中，规定了土地出让的最高年限不得超过50年。明白其中的原因，对于我们理解现行的“70年”，至为重要。
有知情人士说，当时决策者的一个考虑是，当时深圳的经济远不及香港，批租出去的土地，日后势必增值，因此，出让的时间越长，对政府越不利。何况，人一生干事业的时间，不到50年。在咨询香港的专家后，最终确定年限为50年。
不过，中央党校研究室副主任周天勇则分析说，意识形态或许是主要原因，“土地是国有的，谁也不敢批得太长。”
土地使用权70年之困
土地使用年限不超过70年的规定，犹如达摩克利斯之剑，悬在购房者的头顶。
“90年代房改的时候，就已经有人意识到土地使用权的期限是一个隐患，只是近几年买房的人多了，全社会也都在关注这个问题。”王叔良说。
由于“70年”仅仅是上限，而法律并没有规定下限，为了能从批租中攫取政府利益的最大化，某些地方政府甚至对“70年”也动了手脚。
根据《三湘都市报》今年6月份的报道，湖南省邵阳市的一些业主，2002年买的房子，土地竟然到2014年就到期了。因为土地是发展商1994年获得的，而当时邵阳市规定的住宅使用权是20年。据该报记者采访得知，邵阳市政府在2001年又将住宅土地的年限仅延长至40年。
中山大学法学院副教授刘国臻说，根据房地产管理法第21条的规定，土地到期了，使用者可以申请续期，但是，如果政府出于公共利益的需要，仍旧可以收回。
王叔良认为，上述规定操作性很差。“公共利益如何界定？如果续期，怎么办理手续？是不是要补交地价？地价的计算标准又是什么？该如何支付地价？法律都没规定，以后难免会发生争执。”
而在1990年国务院颁布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，甚至规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”。
“这怎么可能呢，人家的孙子还在里面住着，你能收得回去？”周天勇措辞激烈，“不可能，绝对不可能。”
广东仁人律师事务所的兰天律师认为，土地之上的房产属于公民的财产权，根据宪法，这种财产权应该得到优先保护，从而派生出对土地优先利用的权利。“国家可以通过收取土地使用税或者年地租的方式，进行象征性的收费。”
曹建海则主张，应该重新审视土地批租制度。他说，深圳在当时的历史环境中，尝试土地批租，使得土地流动起来，促成了房地产市场的发育，有其积极的一面。“但是，香港毕竟是个小地方，当时还是殖民地，我们那么大的国家，推广这种制度，是否符合我们的国情？”曹介绍说，土地批租主要盛行于英国的殖民地。以香港为例，九龙和新界当时都是向清政府租借的，港英当局不享有土地所有权，当然只有批租一途。
“地价最终的承受者是私人和企业，民众好不容易攒起来的钱，买房子的时候，又统统交给政府了。”曹说，“人家是把地租放到政府的综合税负当中考虑的，香港政府每年通过批地，获得很多财政收入，但相应的，它是一个自由港，其他税负很轻。而我们如果把地价看作税负的一种，我们的社会负担太重了！”