和谐中国：捐款因何转入财政(南方都市报 2009-8-21)

捐款因何转入财政

    ■知道分子之贾西津专栏

    “八成地震捐款可能转入政府财政”，人们听到后有些意外。民政部对此作出回应，坦言这是个很现实的体制问题。我们希望建设“小政府，大社会”，为什么社会公益的捐款，最后还是转为政府来执行项目？

    什么是社会组织？学者资中筠写过一本关于基金会的书叫做《散财之道》，形象地表述了社会组织的特性———如果企业对社会的存在目的是创造与积累财富，社会组织就是社会的“散财”部门，换言之，社会组织存在目的是“花钱”。社会组织的运营逻辑首先是会花钱。

    社会组织的主要资源来源都包括三类：组织运营、财政资金、公益捐赠。整体上言，公益捐赠占社会组织资源来源的比例并不高，国际上平均11%左右，但它们是社会组织特色的资源来源，对于某些组织而言，比如基金会，捐赠可能构成主体资源。从募捐的角度上讲，社会组织是帮别人花钱的。巴菲特把自己财产的80%大部分捐给了盖茨基金会，因为“他比我更擅长这项工作”。可见捐赠是取决于花钱的。比如5·12震灾后一年，社会各界捐款捐物767亿余元。钱是资源，也带有捐赠者的意愿。有人笼统地想为了赈灾，属于不定向捐款；有人有特别的意愿，比如希望自己的钱只用于帮助孩子，或者只用于重建某所学校，这笔钱就是定向捐款。无论哪种，大家捐款，都是源于钱将被如何使用的预期图景。

    从这个意义上可以说，没有花钱的目的，就没有捐款行为。如果所捐资源不能实现捐款者的意愿，他为什么还要捐款呢？

    进而看社会组织与政府花钱有何不同。社会组织与政府都具有“公共性”，社会组织与政府的最大区别在于它是志愿性、多元化的行为机制。政府要考虑整个社会的公共事务，它对社会每个成员应该是公平的。社会组织则不同，它们依宗旨设立，可以面向一个社区、一个领域、一项公共事务。所以政府的视角往往是综合的、宏观的，社会组织则是具体的、专业的、具有针对性的。

    比如赈灾，政府要考虑全国地区平衡、各项救灾需求的轻重缓急、灾区与其他地区其他公众的反应、赈灾与其他社会目标的权衡等等。所以政府做出的最后决策，全局观强，却未必切中该事该地；调度有力，却未必适应当事人需求；另外，政府通过层层运作，对资源的最后使用把握较低。举个简单的例子，767.12亿元中的那个0.12亿元，放在整体数字里，是四舍五入的忽略项；而1200万元，放到10个年运营额100万的社会组织中，一定是他们精心规划的工作重点。可见同样一分钱的结果实现是不同的。

    社会捐赠的花钱预期必定是多样的、具体的、不同程度的，它只有通过同样多样的、具体的、专业的花钱机制才可能充分实现。这是一个社会志愿机制的作用。政府相应于全局的、统筹的、宏观的花钱机制，它的资源来源也应该对应为统一的、强制性、面向全体的资源渠道，即税收。政府将财政税收分配给社会组织执行，有利于在既定领域增进多样性和专业性，称为公共服务购买，是一个公共管理的新兴路径；社会捐赠资源交由政府执行，是消除多样性、聚集资源的逆过程，社会组织成为替政府收钱的机制，而不是花钱机制。社会组织不作为花钱机制，如同企业不作为利润机制，组织的特定社会功能实际已经不在了。

    那么，出现这种现象的原因是什么呢？可以看到它是一个多方面因素的结果。首先，政府包揽责任的惯性依旧强大。自1998年洪灾民间志愿资源就有所显现，但历次重大灾害，政府最终还是强调社会捐款统一接受，统筹调拨，全盘考虑，民政部、红十字会和慈善总会被作为捐款指定接受途径，2007年《救灾捐赠管理办法》明确将民政部门等政府机构作为组织与接受捐赠的主体，并有限规定了其委托机构、认定救灾宗旨的公募基金会的募捐资格。普遍的社会组织事实上没有募捐的法律资格。社会自发捐款最终转入政府账户，是有法律前提的。

    其次，动员性捐赠的途径远强于志愿捐赠机制的发展。5·12灾后曾有对捐款途径的调查，行政途径捐款占绝对主导，其中一半多是通过自己所在单位。这不难理解政府直接受捐就占58%。单位、党组织、居委会，仍然是大多数人习惯的行为环境，自发的、社会的、志愿的行动机制，对人们还比较陌生，甚至对于很多人来说，不知道志愿组织是什么，或者与被单位组织的活动有什么不同。

    与志愿意识相关，捐款者对自己的捐赠意愿并不明确，选择性不强。5·12赈灾收到大量社会捐款，说明了社会资源和捐赠意愿的基础，但多数人满足于将钱“给出去”了，而对给谁、给到哪里、收捐者怎么用，没有明确的意向与比较选择。个人的意志与选择意向不强，与长期“凡事有政府”的习性有关，只有不到10%的人认为捐款给政府使用是不应该的。

    对于社会捐款最后成为政府的“额外税收”，有不少对社会组织能力不足的反思。社会组织能力尚弱，不足以构成有力的社会公益体系，的确是一个事实。但慈善捐赠转入财政，可以说很大部分是在关乎社会组织能力之前便发生的，比如募捐资格的法律前提、庞大的单位组织动员系统，以及源于教育的先入为主的观念。多个调查显示，中国人对政府的信任远高于其他国家，而且对离自己亲身经历越远、层次越高的政府越信任，与国外情况相反。数据显示了我们对政府的“天然信任”和对社会自发行为的“天然不信任”。观念反过来制约社会自发机制的活跃与发展。

    让公共性资源有效使用，还有赖于我们从支出衡量收入的观念确立；让社会真正“大”起来，还有赖于我们对自我选择责任、社会自发行为之信念与习惯的养成。

    (作者系清华大学公共管理学院副教授)