常州纪检监察网---关于领导干部职务消费问题的思考

　　领导干部正常、合理的职务消费是保证国家机关正常运转的重要条件，由政府或企业支付是合理合法的。然而由于职务消费的模糊性、随意性太大，多年来饱受社会诟议，已成为当前党风廉政建设的难点，群众关注的焦点。

　　一、职务消费是当前经济社会发展不容忽视的重大课题

　　1、“消费”总量惊人，成本高。据有关部门测算，我国目前公务员职务消费总量惊人，每年仅公车消费耗资一项就达3000亿元，公款吃喝就耗资达2000亿以上，大大超过同期国防建设支出，公务员职务消费已经分别占到了全部财政收入和支出比例的10%和38%以上，严重挤占了财政资金，成为各级财政经费支出的一大负担。一些地方的职务消费开支已占到其财政开支的绝大部分，有的地方仅公车消费就占到了其地方财政支出的1/3以上，甚至更多。由于过高的支出，有的已导致财政资金入不敷出，单位的经费压力增大，个别地方和单位，已影响到干部职工工资不能按时足额兑现。

　　2、消费标准失控，浪费大。公务员的工薪虽然不高，但从公务员职务消费来说，却特别是昂贵。例如，职务消费有些地方也制定了一些“标准”，但“标准”是否合理、真正实施起来却是相当困难。实际执行中，支出随意性相当大，如各单位超标准接待，互相宴请，“来客一个、陪客一堆”等现象十分普遍；少数领导干部还将职务消费等同于职级待遇，互相攀比，讲排场，大手大脚，浪费严重，导致开支膨胀，“标准”形同虚设。

　　3、消费范围模糊，漏洞多。部分人以职务消费为名，行弄虚作假、虚报冒领、贪污侵占之实，把职务消费变成了一些腐败问题的藏污纳垢之所。例如，以招待费名目，乱报乱销，致使“招待费是个筐，什么都可往里装”，有些单位和个人以外出“学习考察”、“招商引资”、“研讨交流”为名，把公费旅游巧妙地隐藏在公务活动之中等。

　　4、消费监控偏弱，监督难。由于职务消费本身是必不可少的，有其合理合法性，职务消费的主体大都是领导干部，加之职务消费中的问题又带有一定的隐蔽性，不便于公开，因此难于界定和发现，易形成“上级不便监督、同级不愿监督、下级不敢监督”，出现监督“死角”的局面。由于无有效监督，致使职务消费中存在的问题难以得到及时查纠和解决。

　　二、职务消费违法违规有其内存的深层原因

　　1、认识存在误区。在处于社会主义初级阶段，人们的道德观念失衡，市场竞争不规范不公开的情形下，少数干部在本位利益的驱动下，以个人或单位的名义，常常发生一些违规的职务消费，目的确实不是为了个人，“受益一方”的集体（本部门、本单位或本地区），因而容易得到上级和职工的谅解。这种职务消费往往在正常行使职权和顺利履行职责、“未进个人腰包”的掩护下进行，使得人们对违规的职务消费危害认识偏颇。

　　2、体制存在的缺陷。现行职务消费供给体制本身存在缺陷，职务消费主体（领导、管理者）掌握着垄断性的权力，既是职务消费规章制度的制定者、执行者，又是职务消费的直接收益者。职务消费的管理者和监督者是收益者的下属，管理和被管理、监督和被监督的权力及信息的不对称性，使得管理和监督流于形式。

　　3、制度不够健全。随着市场经济的发展，大量的新情况、新问题不断出现，使得简明扼要的规章制度已不可能全面周详地处理现实问题，对于经济管理生活中的一些疑难问题的是非界定、衡量标准，缺乏严谨、细密、周详的细则，有些法规出台仓促，显得笼统，甚至矛盾。更有甚者，由于缺乏约束机制，一些单位从自身利益出发，“因地制宜”地制定一些扭曲变形的“实施细则”，政策界限的权威性被淡化，从总体上看对违规职务消费的约束机制不健全，从而导致了对违规职务消费的约束不力。

　　4、外部环境侵蚀。由于受社会不良风气的影响，部分干部追求虚荣的思想有所滋长，认为当了官就应该有个“官样”，甚至以职务消费的多少作为衡量自己是否“潇洒”的标准，公务活动中存在着花公家钱不心疼的现象。有时违规的职务消费并不是干部本人主观因素所致，而是受外部环境及他人的影响，促使人们搞一些违规的职务消费，有时不违规不行，甚至还要大搞特搞才行，否则，会给本部门、本地区、本人带来负面影响。

　　5、处理力度偏弱。由于消费活动往往是在少数人之间进行，一些违规的职务消费也以“下不为例”、“网开一面”、“特殊情况特殊对待”等种种理由，得到了上级或本单位宽大处理，教育多而处理少，甚至经常得不到应有的教育，加之职务消费违犯纪律的现象已不再是个别现象，往往涉及一批干部，处理上有一定难度，给人一种法不责众的错觉。正如有的干部说的那样，“只吃不带上级不怪，只花不拿纪律不查”。从一些反腐败的典型案例中可以看出，腐败分子大多数就是从职务消费滥用职权、讲排场、比阔气、信奉享乐主义开始，在惩处力度不到位，甚至没有管理力度的情况下，职务消费范围扩大到“风花雪月任挥霍，吃喝嫖赌全报销”，直至走上了犯罪道路。

　　三、职务消费问题的治本之策在于消费体制的改革创新

　　1、科学制订标准。职务消费改革，很重要的是每一项职务消费（住房、公务车、通讯、接待）必须有一个明确的标准。为了有一个科学合理的标准，首先是制订消费标准的单位必须独立于执行标准的单位。消费标准由上级财政部门或后勤部门制订，纪检、审计部门配合监督，才能保证标准的客观公正。其次是标准基数必须根据综合实力、收入情况和经济增长额来确定，把职务经费与经济发展和对国家的贡献挂起钩来。再次是必须严格按照“零基”预算要求确定每年标准。标准必须每年重新审定一次，在上年执行的基础上重新评估每一项支出的合理性，不合理的要减下来，不足的要予以补足。消费标准的确定尤其要注意三个问题：不能把职务消费等同于职级待遇；不合理的消费绝不能转化为合理消费；个人消费部分绝不能转嫁到其他方面。最后是制订标准可以采取定额上限、一定范围内浮动的形式，这样既考虑了改革的统一性，又考虑了单位的特殊性。

　　2、完善政策规定。对过去已经制定的制度规定，有漏洞的要加以补充完善，不具体的要加以细化，没有惩罚措施的要加以健全。对一些新领域、新的消费项目，属领导行使权力，履行职务必要的，要结合实际，制定出切实可行的规章制度。对那些已不适应当前经济发展水平，或不切合实际根本执行不了的制度规定，有关职能部门要尽快修订完善，以堵塞因制度无法执行而形成的漏洞。

　　3、转变监督方式。应将对职务消费的内部监督逐步转变为以财政、审计、纪检、监察、司法等部门的外部监督为主的制度监督，强化对资金、票据以及财务制度规定执行等情况的监督检查，堵住财务管理上的漏洞；审理部门要强化审计监督，注意发现领导干部职务消费中存在的问题，及时提出针对性措施；纪检监察机关要通过专项检查、群众举报等途径，及时查处违反规定的人和事；司法部门要对职务消费中的违法行为加大惩治力度，切实维护制度的严肃性。

　　4、建立公开机制。通过公开和审批授权两张监控网，保证职务消费净值含量。一是建立“职务消费”公示制度。加大办事公开力度，特别是要抓好内部事务公开，将领导干部从政行为置于群众的监督之下，使职务消费透明化、公开化，定期公示情况，听取有关人员的意见和建议，配合强有力的审计监督，及时纠正各种不规范行为。二是建立“职务消费”报批制度。对于一些公共职务消费或不易区分的职业消费项目实施授权限制，如会议、考察、培训等，各级财政部门要严格审批程序，报销时需附监督部门的审核单，以遏制各种公私不分、损公肥私的不正常现象。

　　5、配套改革同步。职务消费腐败往往是共发性腐败，经常伴随着私设“小金库”、票据违规等违纪问题一起发生。因此，职务消费改革也要配合各项经济改革特别是财政体制改革同步进行。首先要改革预算编制方法。积极推行部门预算，将预算内外资金统一纳入预算管理，将部门财政性资金全部置于有效监督之下；其次要严格预算管理。要制定“不因人废，不以人存”的硬性预算，杜绝开支上的随意性；三要强化“收支两条钱”管理。断绝单位“小金库”的来源，也就断绝了违规职务消费的源头；四要下大力气推动国库集中收支制度的实行。由国库直接掌握公用经费开支，资金不过单位手，消除弄虚作假，徇私舞弊等违纪行为的生存空间。此外，票据管理混乱是不合理职务消费的“温床”，必须严加监管，可以采取“轻税重罚”的形式，进一步规范票据的管理和使用。

　　(作者曾雁系嘉禾县纪委副书记、监察局局长）