常州纪检监察网---关于反腐倡廉制度建设的几点思考

关于反腐倡廉制度建设的几点思考
李卫东
制度建设是反腐倡廉的一项根本性工作。党的十七大强调指出，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。在惩治和预防腐败体系中，教育、制度、监督三者相互依存、相互渗透、相互影响、相互促进，其中制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，它贯穿于惩治和预防腐败体系的各个方面，是加强教育、强化监督，严厉惩治腐败和有效预防腐败的根本依据和根本保证。本文结合学习《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的体会，谈一谈关于反腐倡廉制度建设的几点思考。
一、近年来反腐倡廉制度建设所取得的成就
1、党内监督制度体系初步形成。在科学总结党内监督实践经验和理论研究成果的基础上，2003年12月31日，党中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》。这是我们党有史以来第一部系统规范党内监督工作的基本法规。为了保证《条例》的有关规定在实际工作中得到更好的贯彻落实，中央纪委和中央有关部门还进一步细化了各项具体监督制度。2004年，中央纪委会同中央组织部制定了《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》；2006年，中央纪委制定了《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》；2007年，中共中央办公厅印发了《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》。与此同时，中央有关部门制定发布了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》和《加强和改进舆论监督工作的实施办法》等一系列配套规定。以上这些法规制度的颁布实施，标志着以党章为核心，以监督条例为主干，以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督制度体系已经初步形成，并且在不断完善和深化，有效规范权力运行的监控机制逐步建立。
2、从政行为制度不断完善健全。党的十六大以来，党中央、中央纪委从反腐倡廉工作实际出发，对领导干部廉洁自律工作重申或提出了若干新的要求，进一步健全和完善了国家工作人员从政行为规范。根据社会发展的新形势和反腐倡廉工作的新情况，在系统总结《关于领导干部报告个人重大事项的规定》实施经验的基础上，中央纪委起草了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，中共中央办公厅于2006年9月24日正式印发。新《规定》对报告事项、报告程序、监督检查作出了更加明确、具体的规定，是新形势下加强党员领导干部廉洁自律工作的重要举措。针对近年来违法违纪者权钱交易的手法不断翻新、形式日趋多样的新情况，2007年5月，中央纪委制定下发了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。该《规定》提出的八项严格禁止的要求，细化了党员干部在经济和社会交往方面的政策界限，对于进一步教育党员干部严格自律，严厉惩治以权谋私行为，及时提供了明确的法规政策依据，拓展了党员领导干部廉洁自律工作的领域。国有企业领导人员廉洁从业制度是领导干部廉洁从政行为规范体系的重要组成部分。2004年，中央纪委、监察部会同国资委等部门，制定了我国第一部全面系统规范国有企业领导人员廉洁自律工作的专门性法规制度《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，进一步加强了国有企业领导人员廉洁从业工作，对防止国有企业腐败行为发生，维护出资人利益，起到了积极作用。以上这些法规制度的出台，进一步完善和健全了规范国家工作人员从政行为的制度体系，对提高广大领导干部廉洁自律意识，规范从政行为，从源头上防治腐败起到了重要作用。
3、违纪违法行为惩处制度更加充实。在总结实施经验的基础上，中央纪委修订了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，并于2003年12月31日由中央正式颁布实施。《条例》根据新形势新情况的要求，进一步完善了党纪处分的规定。它的颁布实施对于维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线方针政策和国家法律法规的贯彻执行，推动反腐倡廉工作的深入开展，具有十分重要的意义。2007年4月22日，国务院第495号令公布了《行政机关公务员处分条例》。它是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政处分工作的行政法规。条例明确规定了行政机关公务员处分的原则、种类、适用规则、权限、程序和申诉等内容，对进一步严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员的行为，促进行政机关及其公务员依法履行职责，加强领导干部作风建设，促进行政机关公务员切实做到为民、务实、清廉起到了重要的促进作用。此外,2006年，监察部还会同国家环保总局制定出台了我国第一部关于环境保护违法违纪行为处分方面的专门规章《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》；会同国家安全生产监督管理总局制定出台了《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，弥补了我国安全生产政纪处分部门规章方面的立法空白。2007年，《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》发布实施。这是自《中国共产党纪律处分条例》颁布实施以来，中央纪委第一次对某一领域违纪行为如何适用《条例》进行系统解释。这些规章制度的颁布实施，为有效惩治环境保护违法违纪行为和安全生产违法违纪行为提供了有力的法规依据，对于切实加强环境治理保护和安全生产工作，实现经济社会全面协调可持续发展具有重大的现实意义。
4、制度建设工作视野不断开阔。为切实保障纪委履行协助党委组织协调反腐败工作的职责，充分发挥有关部门在反腐败工作中的职能作用，形成反腐败合力，2005年，中央纪委制定出台了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》。《规定》的颁布实施，提高了纪委组织协调反腐败工作的制度化水平，进一步完善了反腐败工作领导体制和工作机制。2004年，国务院第419号令颁布了《行政监察法实施条例》。这是继《行政监察法》颁布实施后，一部旨在保障《行政监察法》贯彻实施，进一步规范行政监察工作的重要行政法规。它的颁布实施，对于进一步加强行政监察工作，促进廉政建设，提高行政效能，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，具有重要的推动作用。按照新形势下法规工作需要理论先行的要求，中央纪委、监察部先后承担了与联合国开发计划署的合作项目“中国廉政建设”和国家社会科学基金项目“中国廉政法律制度研究”、“党内民主法规制度研究”的有关研究工作，形成了《中国现行廉政法律法规分析》、《国外廉政法律制度研究》和《反腐败典型案例剖析及制度问题研究》等一批理论成果。全面而深入的法规制度建设理论研究，增强了制度建设工作的前瞻性、主动性和创造性。
二、当前反腐倡廉制度建设中亟待解决的几个主要问题
一是有些领导干部在思想上对制度建设的重要性认识不足。主要表现在主动性、积极性不强，使得制度建设方面存在疏漏和缺失，对腐败现象防范不力、惩治不及时;有的制度与变化了的新形势不相适应，缺乏时效性;有的制度被动地照搬上级文件，不能结合本地区本部门实际，缺乏针对性;有的制度标准模糊，缺乏可操作性。
二是重实体性制度建设而轻程序性制度建设。在已制定颁布的一些制度中，有的由于缺乏规范、健全的操作程序，而使实体性制度难以落实。由于保证实体性制度落实的程序性规定少，因而在实际操作中有较大的难度和随意性，导致有的制度流于形式，对违纪违规行为有的难以发现，有的难以及时、有效处理。
三是头痛医头脚痛医脚，忽视制度建设的整体效应。从现有的制度看，一些制度都是在某一腐败现象发展成为带有普遍性或趋势性的问题时，才就这一问题进行调研，制定解决、治理的相关制度。这些制度看似周全，但从整体制度建设来看，只是阶段性的应急 “单方”，互不关联，不仅不能从根本上解决问题，还可能出现制度“打架”现象。
四是一些制度规定针对部门或工作的设计多，针对人的行为的设计少。这些制度的内容，大多停留在口号式、说教式层面，尤其对公职人员缺乏统一、系统、警示作用强、操作性强的约束和激励规定或实施细则。特别对各级党政机关的职能和各级党政一把手的权责，缺乏法定化规定，使决策执行管理环节存在一定的随意性。另外，有些制度条文偏重于引导，缺少对违反制度行为如何处置的具体规定，使执行这些制度规定具有很大的弹性空间，很难起到制约规范的作用。
五是不注重确保制度落实的配套制度的建设。不可否认，目前对于大部分腐败现象都有相关制度规范进行预防和治理，有些甚至不止一个两个，但问题在于缺少与之配套的落实制度的制度规范，如信息反馈制度、监督检查制度、考核评估制度、责任追究制度、惩戒制度等等。就拿领导干部收入申报制度来说，由于没有相应的配套制度，领导干部申报的个人和家庭收入是否属实无法考查，收入是否合法无法审定，因此制度本身对领导干部几乎没有约束力，也很难起到防范的作用。
三、进一步加强反腐倡廉制度建设的几点建议
1、加强制度建设要讲求科学高效。科学、高效是反腐倡廉制度建设的本质要求，二者紧密联系。制度的设计是否科学合理，决定了制度能否充分发挥作用;反之，制度在实施过程中产生的效应大小，也可以印证制度安排是否科学合理。讲求科学就是要坚持以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，坚持“标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的战略方针，紧密结合各地区各部门反腐倡廉的工作实际，深入分析当前腐败形成的深层次动因，针对深化改革和完善社会主义市场经济体制过程中出现的重要情况和热点难点问题，加快建立和完善对权力进行制约和监督等各项反腐倡廉基础性制度，进一步推进干部人事制度改革等各项源头治理制度的改革和创新。讲求高效就是要以解决实际问题为根本标准。制度并非越多越好，而要以便捷、管用、可行为目标。制度建设不仅要考虑建设过程成本，还要充分考虑制度实施的执行成本和社会成本等问题。要通过提高制度的可操作性，增强制度建设的实效性。
2、加强制度建设要不断提升体系化、法制化水平。要遵循国家的法制统一性原则和党在政治上、组织上集中统一的要求，把制度建设置于党纪国法建设中统筹安排，与国家法律、法规以及党内法规的基本精神和基本原则保持高度一致。当前加强制度建设要努力达到“两个提升”。一是要提升制度的体系化水平。要以建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系为目标，有计划、有步骤地开展制度建设，对条件成熟的，抓紧予以调研和起草;对条件尚不成熟、一时难以把握的项目，应抓紧时间进行调研，拿出具体的意见和建议。二是要提升制度的法制化水平。要把经过实践检验、行之有效的制度以国家法律法规的形式固定下来，增强制度的权威性和约束力;根据形势和情况发展变化的需要，对现有的有关法律制度及时进行修改，形成严密的廉政法律制度体系，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现社会主义民主和法制的有机统一。
3、加强制度建设要充分发扬民主，坚持走群众路线。一方面，要广泛听取群众意见。身处改革开放和经济建设第一线的基层党员干部和群众对反腐倡廉的制度设计有更大的发言权，要充分肯定他们在制度建设中的主体地位，及时吸收他们在工作中形成的好做法、好经验，通过制度出台前的公示、听证等程序，以多种渠道和形式广泛集中民智。另一方面，要提高群众参与制度建设的深度和广度。全面推进政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，逐步推进党务公开。要完善以信访举报、民主测评为主渠道的群众监督机制，健全和完善民主推荐领导干部等制度。要通过群众的自身实践激发他们参与制度建设的热情，从而真正把群众的意愿转化为具体制度。
4、加强制度建设要把制度的理念渗透到人的行为准则、价值观念、道德标准等多种文化的表现形态之中。制度建设和社会文化具有内在的深切关联，应注重社会文化的价值导向和具体制度的规范约束的结合。要将人的行为准则、价值观念、道德标准，通过适当的程序上升为制度，反过来又运用制度的规范作用推动社会文化的发展，形成二者之间的良性互动。要加强从政的行为、价值和道德等方面制度建设，进一步建立国家公职人员道德行为基本准则，制定和完善公务员道德操守、行为规范方面的法规制度;建立和完善党政干部从政道德规范，增强道德约束的自律性与他律性的统一;建立和完善党员领导干部和国家公职人员从政行为、从政道德的监督体系和监督机制，筑牢思想道德和党纪国法两道防线;进一步加强社会信用体系建设，不断提高社会公信度，深入推进廉政文化建设。
5、加强制度建设要提高制度的执行力。“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。反腐倡廉的实践也反复证明，建章立制仅仅是制度建设的一半，更为重要的是保证制度得到严格执行。一要建立健全制度教育机制。通过建立和完善领导体制，加快形成分工有序、运转有效的内部整合机制和外部协调机制，丰富制度教育的形式和手段，以机制的约束力和刚性作用，提高广大党员干部严格执行制度的自觉性。二要建立健全监督检查和奖惩机制。加强对制度执行情况的监督检查，做到令行禁止、违者必究，切实维护好制度的权威性和严肃性，使制度规范成为党员干部必须遵守的行为准则。三要建立和完善制度执行工作的责任制。把反腐倡廉制度的执行情况作为各级党委、政府以及各职能部门尤其是“一把手”落实党风廉政建设责任制的工作总结和考核评定的一项重要内容，明确责任主体、责任内容、责任分工、考核方式、责任追究的具体内容，形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面，确保制度真正落到实处。
（作者系区纪委副书记、区监察局局长）