王长勇 张娜：燃油税悬念终结(《财经》 2008-12-8)

燃油税悬念终结

　　燃油税费改革在2008年岁末突然大定，除了油价低迷为推出改革提供了一个难得时机，更多地传达出中国将从低油价时代向高油价时代过渡的信息

　　“在开会！正在讨论。”12月4日，当《财经》记者电话询问参与燃油税费改革事宜的官员和专家时，得到的都是同一个答案。
　　当天，北京最高气温骤降至零度以下，对国内成品油价格和燃油税费改革方案的讨论却急剧升温。
　　直到12月5日，国家发改委仍在召集各路人马密集开会，对“一揽子”改革方案进行最后的讨论和修改。“预计本周六（12月6日）就公布。”一位与会专家说。
　　真正公布的时间来得更早。12月5日晚6时40分，国家发改委、财政部、交通运输部、税务总局正式发布《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，时间截至12月12日。
　　按照这一方案，在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元。
　　按照中国国际金融有限公司此前的分析，截至11月20日，如果国内油价与国际油价持平，汽油价格有望下调1000元至1500元/吨，柴油下调800元至1200元/吨，换算成“升”，则接近抵消了目前加征燃油消费税0.70元/升至0.80元/升的升幅。
　　另一位参加方案制定的政府官员强调，最终改革方案将在即将召开的中央经济工作会议上讨论。
　　而这一方案最终出台的时间，国家发改委副主任张晓强12月4日在第五次中美战略经济对话期间的媒体吹风会上，已提前委婉透露——“我个人认为，明年1月1日是开始实行成品油价格改革的最佳时机。”
　　由于中国已宣布将成品油价下调、成品油价格形成机制与燃油税费改革统一考虑，这意味着，尽管国际油价从今年7月已开始直线下跌，中国的消费者要等到明年，才能享受到油价下跌的好处。（详见本期“油价接轨待何年”）
　　从海南省1994年开征燃油附加费算起，中国为全面开征燃油税耗费了整整14年，期间亦争论了十多年。而燃油税费改革在2008年岁末突然提上日程，除了油价低迷为推出改革提供了一个难得时机，更多地传达出中国将从低油价时代向高油价时代过渡的信息。
　　无论如何，对于已经向国际社会承诺，要完成能源价格市场化调整和提高能源利用效率的中国，这或许是值得期待的一个开始。
　　如果相关政府主管部门在“费改税”之外，抓住目前的低油价时机，真正理顺此前一直裹足不前的油、电、煤炭等资源价格机制，发挥市场在资源配置中的基础作用，对于中国经济更长远的健康发展将带来积极效果。

“一揽子方案”
　　国际上征收的“燃油税”，广义是指对燃油征收的各种税收的统称，包括消费税、汽油税等；狭义是指为筹集道路养护资金而设立的税种。
　　财政部税政司官员认为，之前，中国拟开征的燃油税，应当是后一种比较狭义的概念，即它是以取代养路费等有关收费为基本政策目标，以筹集道路养护资金为主要目的。

　　自从1998年《公路法》提出“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”以来，从1998年到2008年，一直在“择机推出”的燃油税却一直没有找到推出的时机，且热度逐年递减，随着近两年油价飙涨，几乎已沦为一座死“火山”。
　　但几乎是一夜之间，“火山”苏醒。2008年11月19日，各地发改委、税务局和公路局的官员突然接到了来自国家发改委的通知，要求火速前往北京研商燃油税费改革方案。
　　此时，国际油价从7月最高点的近147美元/桶，短短四个多月回落到45美元/桶以下。因油价超过25美元/桶延迟至今的燃油税改革，在目前低于50美元/每桶的条件下，终于等到了推出“时机”。
　　从重起“燃油税”之议，到目前官方透露的最终实施时间——2009年1月1日，时间已只剩下短短一个月零十天。而燃油税所牵动的广泛利益，所需取消的六项收费，以及未来需要支付的复杂补偿，均需在这短短一个月零十天中进行尖锐的讨价还价，并经由精确的计算确定最终的分配公式和相关安置、补偿方案，其难度不言而喻。
　　从政府已公开发布的信息和参与讨论的专家透露的情况来看，此次燃油税费改革与完善国内成品油价格形成机制、适当降低成品油价格等问题，将统一考虑，同步推出。
　　与此同时，拟同步取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费，撤销政府还贷二级以下公路收费站点。单位消费税额提高后，现行汽、柴油价格水平不变。
　　此外，这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，准备主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。
　　不过，燃油税费改革方案还涉及相当多的利益安排和补偿细则，这些目前官方并未披露。
　　其中最主要的是三个方面，即第一，加征税收如何在各级政府间分配；第二，如何征收，在什么环节征收；第三，补偿机制和公益行业补助配套措施。
　　据《财经》记者了解，政府相关部门曾准备了两套燃油税费方案：一是新开征燃油税，同时取消养路费等相关收费；二是提高燃油消费税，同时取消养路费等。最终，决策者选择了后者。
　　至于征收环节，拟议的方案建议从成品油生产环节而不是零售环节征收，即从汽油、柴油生产企业直接收税，生产企业则在原来油价基础上加上加征税额后批发出售。
　　但是，将六项收费转变为消费税后，消费税将从中央税变为中央、地方共享税；分配方式是，原来属于中央的收入仍归中央，增加的部分返给地方，方式是“基数加增长”。比如明年返还地方的数额，以今年地方的各项收费数为基数，增加部分按“因素法”分配。
　　参与讨论的专家告诉《财经》记者，最终方案还将包括两块细则：一是补偿机制，即对非道路用油因调整消费税税额增加的税负进行退税（补偿），其领域应包括农业生产用油、工业用油、锅炉、机械设备用油等；二是公益性行业补助配套措施。这些细则目前均未向公众披露和征求意见。

艰难的半步
　　对于目前出台的征求意见稿，各界看法不一，甚至因未能彻底取消过路费和过桥费，被一些批评者斥之为“假改革”。但燃油税在中国的历程多舛，再次闯关仍属不易。
　　在此之前，燃油税最接近出台的时机是在2001年。当时虽有时任国务院总理朱镕基力挺，仍因各方利益难以完全摆平而最终功败垂成。
　　朱镕基曾在清华大学演讲中透露过原因，他说，如果收了燃油税，地方上还设卡收费，怎么办？
　　近十年来，燃油税迟迟没有推出，政府相关部门官员往往把国际油价不断上涨作为客观理由。不过，另一个重要的内因是利益调整——燃油税费改革后，中央与地方、地方政府之间、国家集体和个人、部门之间的利益将被调整。为此，必须制定一个能够为各方面基本接受的妥善合理的收入分配办法。
　　关于上一轮燃油税改革失败的原因，一个常见的说法是交通部相关人员安置问题构成了最大阻碍。而在这一轮呼之欲出的燃油税中，也对交通部门做了相当多的让步。其中最大的让步便是保留了二级以上公路的收费政策，仅准备取消二级以下的公路收费。
　　2001年的改革方案中，曾经提出要取消包括高速公路在内的所有公路收费。然而，在那之后，高速公路迅速发展，“十五”期间，中国共建成高速公路2.47万公里，相当于“八五”和“九五”建成高速公路总和的1.5倍。这其中95％以上为收费公路，取消公路收费的难度远比2001年大得多。
　　一位公路交通领域的专家告诉《财经》记者，在吸引众多地方政府、业外资本投资高速公路时，都曾经承诺了一定期限的收费期，暂时不可能撤销。不过这位人士也承认，尽管如此，公路收费也是暂时的， 因为“迟早都是要取消，但目前只能一步步来。”
　　交通部规划司的一位人士则告诉《财经》记者，交通部早已经下决心解决二级路收费不规范的问题，2004年就在研究，今年年初已决定取消，“原来是要逐步取消，现在赶上费改税的机会就一揽子解决了。”
　　在专家们看来，取消养路费固然是一大进步，但养路费改燃油税是“地方费改中央税”，不光涉及交通和税务部门，还涉及地方与中央的收入分配，改革难度非常大。
　　此次拟取消的养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，目前均由地方交通部门自主安排。其中，养路费征收时是县、市、省层层递缴，上缴比例各省市自定，交上去的钱款由省里统一分配，剩余部分则由市、县支配。
　　以四川省遂宁市为例，每年的养路费差不多近亿元，公路运输管理费、公路客货运附加费约2000万元，航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等，总数约200万元，均由交通局征收管理。六项费用中，近50％上缴省交通厅。上缴省交通厅的资金，一部分作为高速公路建设资本金，还有部分统筹协调贫穷地区和战备公路等，另外也会用于厅直属部门。剩余的50％留在遂宁市，主要用于养路人员工资、养路材料和机具开支，以及地方公路建设的资本金等。
　　虽然这部分资金也纳入了同级地方财政预算并接受监管，但具体怎么使用还是由地方交通部门来决定，自主权较大。一旦费改为税，这部分资金就将变成财政预算内资金，将由税务部门统一征收，拨给交通部门时须走项目审批的程序，监管也更加严格。
　　一位公路交通领域的专家也对《财经》记者表示，从燃油税中拨付养路费的程序可能会非常复杂，“地方报上来、中央拨下去都要经过很多层，要用的时候钱不一定能到位。”
　　最困难的问题还是收费人员的安置，这也是2001年燃油税改革未能推进的原因之一。2001年车辆购置税费改革时，大批收费人员向国税系统划转，但是，燃油税改革需要解决的人员应该比车购税改革更多。
　　八年时间过去，随着公路里程的增加，相关收费人员的数量也在增长。广东省交通厅一位内部人士告诉《财经》记者，“仅广东省相关的收费人员就有2万多，这还不包括退休人员。”来自交通部内部的说法是，在此次燃油税费改革后，将有24万人等待安置。

征收监管与补偿之两难
　　在哪个征税环节征收燃油税，将对利益调整产生重要影响。今年８月公开的财政部税政司《关于燃油税征收环节问题的研究报告》认为，征税环节的选择是燃油税设计的一个核心和难点问题。
　　燃油消费税的征收环节可以分为零售、批发、生产和使用四个环节。1994年正式开征的消费税税目即包括了成品油这一税种，在生产环节征收。据《财经》记者了解，正在公开讨论的燃油税费改革方案也是如此。
　　生产环节即燃油的出厂环节。在这环节征收的优点是主要纳税人较少，税源相对集中，便于征管且能保证足额征收。但缺点也非常明显：一是将原来养路费范畴 的六项收费合并到消费税里，必然要大幅提高税率，增加企业的增值税负担。二是加大了非道路使用者的负担。其中，柴油的问题更为突出。如果消费税的提高仅仅是为了筹集道路养护和建设资金，就需要对非道路使用者进行大规模退税或补偿。三是需要将消费税中从收费转化过来的部分分出来，通过转移支付分配给地方，如何分配是一个很大难题。四是对进口油品也要征税，加上生产环节油价提高的因素，容易刺激走私。
　　目前，消费税收入属于中央，不存在给地方分配的问题，也无需向非道路使用者补偿或退税。但燃油税费改革后，原本属于各级地方政府的六项收费转变为消费税，增加的部分，一方面需向地方各级政府分配，另一方面需对非道路使用者退税或补偿。
　　因此，在生产环节征收燃油税，关键是在税收征管和补偿之间作出权衡。财政部一位官员在接受《财经》记者采访时坦言：“补偿是一个面对大量补贴对象的复杂过程，需要花费较大的成本。如果不能及时足额地补偿到位，还会引起不少矛盾，甚至影响改革的效果。”