“毒奶粉”冲击波(《财经》 2008-9-29)

“毒奶粉”冲击波
《财经》记者 宫靖 实习记者 刘京京等　总第221期　出版日期：2008-09-29 　   共有0条点评

“毒奶粉”事件尽显监管缺失之弊，重建一个公正透明、协调高效、权责对等、问责明晰的中国食品监管制度刻不容缓
这是一场前所未有的风暴。
2008年9月22日，国家质量监督检验检疫总局局长李长江因“毒奶粉”事件引咎辞职。这是“毒奶粉”事件曝光后第一位被问责的部级官员。
这一天，距离9月9日媒体首次报道“甘肃14名婴儿因食用三鹿奶粉同患肾结石”时隔13天。短短两周内，“毒奶粉”事件迅速蔓延全国，波及世界。随着真相不断被揭露，事态之严重、进展之迅速、问题之复杂，超出常人的想象。截至9月21日上午8时，全国因食用含三聚氰胺的奶粉导致住院的婴幼儿1万余人，官方确认四例患儿死亡。卫生部称，经流行病学调查，这些婴幼儿基本上与食用三鹿牌奶粉有关。
问题并不限于三鹿一家企业。9月16日，国家质检总局通报了全国婴幼儿奶粉三聚氰胺含量抽检结果，被抽检的百余家奶粉企业中，有22家企业69批次产品均检出含量不同的三聚氰胺，伊利、蒙牛、雅士利、圣元、南山等国内知名企业均未幸免。
问题也不仅限于奶粉。根据国家质检总局公布的全国液态奶三聚氰胺专项检查结果，蒙牛、伊利、光明三大品牌的部分批次产品中均检出三聚氰胺。中国香港的食品安全中心，则相继在地内相关企业生产的雪糕、奶糖、蛋糕中检测出三聚氰胺；新加坡农业粮食与兽医局，亦从中国上海进口的“大白兔”奶糖中检测出三聚氰胺。
这甚至也不是三聚氰胺首次为祸社会。2007年，中国大陆出口的宠物饲料被检测出含有三聚氰胺，导致相关进口国的猫狗等死亡，一度在海外引发风波。遗憾的是，相关政府部门“亡羊”却未“补牢”，未对三聚氰胺严加控制，致使一年后中国的婴幼儿受到了三聚氰胺的残害。
一时之间人人自危，国产奶制品无人问津，世界各地纷纷出台措施，严查中国大陆出口的所有奶产品。中国奶制品行业面临全面危机。
回顾中国的食品安全，以及同样为人所关注的药品安全，近年来大事迭出。2003年“海城豆奶事件”、2004年阜阳“大头奶粉事件”、2005年“苏丹红事件”、2006年“瘦肉精事件”，以及2005年“齐二药”假药事件、2006年“欣弗事件”、2007年“佰易事件”等，俱令世人震惊。
每一次事件发生后都会有责任追究，也会有教训总结，乃至主责食品、药品监管的中国食品药品监督管理局局长郑筱萸，于2007年7月因受贿罪、玩忽职守罪被法院执行死刑，不可不谓当局体察民意之深、解决问题心情之切。然而，“运动式”的打击、贪官的覆灭，并没有堵住食品药品的安全漏洞。直至此次“毒奶粉”事件以更为悲剧性的面目呈现，残酷地侵蚀和打击着人们对于中国食品药品安全的信心。
可以看到，中国政府在此次“毒奶粉”事件中，采取了前所未有的严厉手段，处理方式也较以前公开透明。不仅中国质检总局局长李长江下台，包括石家庄市委书记吴显国，石家庄市市长冀纯堂、副市长张发旺在内的诸多河北地方官员，以及河北三鹿集团公司董事长田文华等大小一干人士亦被免职；因三鹿集团涉嫌“生产、销售有毒、有害食品罪”，田文华作为直接责任人被刑拘。各地警方也迅速抓捕了数十名涉嫌非法销售、添加三聚氰胺的犯罪嫌疑人。与此同步，国务院于9月18日决定废止施行了八年多的食品质量免检制度。
历史经验已经一再证明，雷霆万钧的行政手段，至多威慑于一时，并不能收效于久远；中国监管制度，已经到了一个不得不重新审视和重建的时刻。
——编者
上篇
祸起三鹿
一出没有任何赢家的悲剧
□ 本刊记者 宫靖  本刊实习记者 刘京京/文
9月23日上午10时，河北省石家庄市和平西路539号，五六位婴儿家长排着队，在石家庄三鹿集团股份有限公司（下称三鹿集团或三鹿）门口，等着退掉以往购买的奶粉。
天气阴沉沉的，“三鹿集团”四个金字暗淡无光。公司门口放着一张桌子，三四名穿蓝色工作服的三鹿职工，面无表情地接待着退货者。在9月11日工厂被贴上封条后，数千名三鹿集团职工多数赋闲， 少部分职工无奈地忙于接收退货。
一位65岁的老职工抹着眼泪站在公司门外。这位曾经在三鹿工作了31年的老人，比普通职工更加难以接受三鹿集团面临的灾祸。他和老伴，还有儿子、儿媳、女儿，一家五口都先后在三鹿集团工作。2002年，他们全家还凑了40万元参股三鹿集团。如今，这笔钱极有可能随企业的破落而无影无踪。他们不知道未来在哪里。
此时此刻，从石家庄北行至行唐县，沿途几乎每个村落都能闻到扑鼻的牛奶香味。拥有13.1万头奶牛、数量居全国第三的养奶牛大县行唐，由于三鹿停产，原奶无人收购，奶农们如今只能将鲜奶倒在沟渠。不少村民表示，如果一个月内还是没有乳业公司来收奶，他们会选择将奶牛卖掉。甚至，“价格要是不好，就杀掉”。
同在此时此刻，在全国各地，还有许许多多因食用三鹿奶粉而致病的孩子在痛苦地呻吟。
这是一出没有任何赢家的悲剧。
奶站祸端
近些年奶站往鲜奶里添加东西是公开的秘密，只是现在他们才知道这种白色粉末叫三聚氰胺。“只要打一个电话，就有人把这东西送到你家里”
9月17日，因认定三鹿集团涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪，曾带领三鹿这家知名企业前行21年的前董事长田文华作为负责人被警方刑拘。年届66岁的她，将面对严苛的刑事处罚。
部分员工如今对田文华的评价是“成也萧何，败也萧何”。三鹿集团在她手上曾达到辉煌的最高峰，现在则被带入死亡地带。
工商资料显示，三鹿集团2007年底总资产为16.19亿元，总负债为3.95亿元，净资产为12.24亿元。在2005年得到新西兰恒天然集团8.64亿元注资后，三鹿集团的财务状况相当健康，负债率不到30％。
但是，这个中国奶业的龙头企业，奶粉销量连续11年排名全国第一的公司，自两周前被查出奶粉中含有三聚氰胺以来，企业形象瞬间崩塌，目前要面对超过1万吨的奶粉退赔，以及1万多名患儿的巨额医疗费用。突如其来的打击下，现金流已断的三鹿集团濒于破产。
这一切，究竟是怎样发生的？
从目前官方公布的情形看，三鹿集团似乎是一个被中间商奶站算计的无辜者。
早在9月12日，石家庄市政府即宣布，三鹿集团所生产的婴幼儿“问题奶粉”，是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。
三聚氰胺，一种无味的白色单斜晶体化学物质，分子式显示其含氮量高达66％。近几年，这种化学物质屡被不法者加入动物饲料和人类食品，以提高蛋白质含量。
三聚氰胺得以冒充蛋白质，原因是当前国际上通行的“凯氏定氮法”，即通过测量含氮量，计算食物或饲料中蛋白质含量。蛋白质主要成分是氨基酸，含氮量通常不到30％，但三聚氰胺含氮量高达66％。因此，在饲料或食品中添加这种化学物质，含氮量立即大幅上升，从而使其蛋白质含量“虚高”（参见本期“三聚氰胺溯源”）。
河北省副省长杨崇勇在事发后告诉《财经》记者，警方抓获的犯罪嫌疑人交待，最早在2005年4月，就有奶站在向三鹿集团供应的奶源中添加三聚氰胺。由于三聚氰胺微溶于水的特性，不法分子通过加热，再加入其他化工原料，促进三聚氰胺的溶解。
河北省公安厅公布了奶站添加三聚氰胺的更多细节。多名被抓获的奶站经营者交待，奶站大多是在向三鹿集团供货之前，将三聚氰胺用水稀释溶解，然后倒入原奶中；添加多少，视奶质不同情况以及三鹿集团检测指标而定，也没有固定配方。
由警方调查可知，在养牛大省河北民间，向奶站贩卖三聚氰胺甚至已形成网络。9月16日被抓的苏某交待，他从2007年2月起至2008年7月，以平均200元左右的价格，共计购进三聚氰胺200袋左右（每袋20公斤），全部卖给了其他奶站，卖出价为每袋218元。
河北省多个地方的奶农告诉《财经》记者，最近两年，奶站往鲜奶里添加东西是公开的秘密。只是现在他们才知道这种白色粉末叫三聚氰胺。“只要打一个电话，就有人把这东西送到你家里”。
失控的内检
“第一车间”失控始末
事件曝光后，三鹿集团最初的表态，完全把责任推给原奶收购环节。但据《财经》记者目前的采访调查，即使奶站掺假千真万确且罪无可赦，也不意味着三鹿只是一个简单的受害者。
采访中，不少奶农和业内人士表示不能相信，三鹿集团在三年多的时间里，对原奶在收购环节被掺有三聚氰胺毫不知情。有奶农表示，三鹿集团奶源部有几百人，全体员工数千人，他们中间许多人老家就在农村，到村里走一走就能听到风声。
在三鹿集团的相关宣传资料中，奶源基地被称为企业的“第一车间”。对牛奶奶源质量，三鹿原本有一套非常严苛的标准，在2005年前基本能严格执行。但事实表明，这个“第一车间”近年来完全失控。
一个解释是，这些年来，中国奶业的无序扩张、行业内的恶性竞争，使得三鹿集团因成本压力放弃了对奶站的约束，对原奶的检测标准也流于形式。
据《财经》记者了解，如今庞大的三鹿集团，最初起源于1956年在石家庄市郊的18家奶牛、奶羊户共45名社员组成的“幸福乳业生产合作社”。
在中国乳业发展之初，各乳品企业各自依托一个大中型城市，奶源来自自设的牧场，基本没有农户散养奶牛。三鹿也不例外。1986年，三鹿集团在全国首创“奶牛下乡，牛奶进城”模式；即将企业牧场“送”给郊区农户，农户则用牛奶分期付款，最终取得奶牛所有权。
就在这个模式开始推广之时，田文华于1987年成为三鹿集团总经理。她看到当时中国各大城市的牛奶无法向市民敞开供应，购奶要凭“奶票”，迅速意识到这是三鹿的机遇。她提出方针——大干、快上、多养牛、多产奶。于是，“奶牛下乡，牛奶进城”模式在田文华手中被迅速推进。
两年间，大部分奶牛“下乡”。1988年，此模式得到国家体改委和畜牧部门肯定，很快在全国推广。由农户散养奶牛为乳企供奶的中国乳源模式自此开始。
这个模式的优点，是乳品企业不需支付奶牛养殖成本，不需支付牧场扩大时庞大的征地成本，却可依靠“人民战争”将奶源产量迅速放大。后来，中国其他一些乳品企业在起步初期，也不约而同选择了与三鹿同样的路径。
不断壮大的三鹿从1993年起，先后选择河北唐山市第二乳品厂、承德华宁乳业公司、石家庄市红旗乳品厂等十几家公司进行联营。所谓联营，实质上主要就是三鹿向上述资不抵债或接近资不抵债的地方国有企业注入品牌，实现控股或参股。据知情人士介绍，联营真正投入的现金很少。
此类联营除三鹿集团有低成本扩张需要，很多也源于三鹿与各级政府关系良好。这种联营在三鹿内部被形象地称为“牌子和奶源”的结合：“三鹿有牌子没产量，没奶源；地方小乳品厂有产量，有奶源，但没牌子”。这种低成本、粗放式联营为三鹿带来了数年的繁华，也给未来留下隐患。
《财经》记者发现，相比三鹿在石家庄的总厂，三鹿旗下联营企业大多厂房破旧，设备简陋。在石家庄下属的行唐县，需要在郊外一条破烂不堪的砂石路上行走20余分钟才能到达行唐三鹿有限公司。这家三鹿控股51％的工厂破旧得让人不敢相信，更像上世纪80年代县城里的锅炉厂。
尽管外界对三鹿式扩张有种种质疑，但三鹿集团靠着此类扩张，在2001年前，将河北省大多数市县的乡村变成了自己的奶源地。在2003年前长达20余年的时间里，三鹿一直是河北省惟一的乳业巨头。全省的奶牛养殖业几乎围绕三鹿乳业的扩张而展开。
当然，这种低成本、粗放式扩张最终为其带来了麻烦。尤其是奶源质量控制问题。散养奶牛模式下奶源异常分散，仅河北省目前就有数千个奶站，几乎每个县都有上百个。这就形成了“奶农—奶站—乳企”的奶源供应模式。各散户奶农的奶都通过奶站最终被集中至三鹿各家工厂。
这种模式只能适应中国乳企还都各自偏于一隅的时代。乳企在一地独大时，是买方市场，各个私人奶站都有求于乳企；奶站送来的奶如果不合格，三鹿甚至可以当场倒掉。这种较强的控制权一直持续到2005年前后。
2005年前后，随着新兴乳企如伊利、蒙牛等强势崛起，河北省奶源争夺出现白热化，奶源由买方市场进入卖方市场，奶站与乳企话事权易位。在实际运作中，三鹿等乳企事实上再也无法像过去一样严格监管奶站，这是巨祸最终酿成的部分原因。
行唐县一位参与奶站经营的村民告诉《财经》记者，蒙牛、伊利来行唐收奶，奶价一般比三鹿奶价每公斤贵0.10元甚至0.20元，但其化验程序复杂，相对比较严格。而行唐三鹿乳业有限公司价低标准也低，蒙牛、伊利不收的鲜奶，一般就卖给三鹿。
石家庄正定县是田文华的老家，是典型的三鹿奶源地。不少奶农证实，近三四年，他们从未因牛奶不合格被退奶。再好的奶牛，每年当气温超过30摄氏度后出现不合格奶也是常事，但这样的奶居然也没有被退掉。
三鹿内部人士认为，在标准过于严格就收不到奶的情况下，三鹿放低标准也是无奈之举。但业内人士认为，在“奶源大战”格局中，三鹿降低了鲜奶收购标准，并对牛奶掺杂使假不予追究，等于是放纵奶站掺假。
无奈显然不是放弃标准的理由，也不能用来为由此造成的灾难性后果开脱。
270余天瞒报
试图“危机公关”的应该不止三鹿集团一方
2008年9月16日，河北省政府宣布，派驻四路调查组进入三鹿集团，从生产流程等环节彻查“三鹿奶粉事件”。
《财经》记者获悉，田文华被警方刑拘后，三鹿集团数位分管产品质量、奶源的副职和中层接连被警方传唤。三鹿集团的相关财务账目也被调查组查阅。
知情者称，调查组正在调查三鹿集团内部资料上有无购买三聚氰胺的记录。但到目前为止，尚无证据证明三鹿集团在生产环节中自行添加了三聚氰胺。
不过，即使三鹿集团确实未在生产环节添加三聚氰胺，即便三鹿集团高层在2008年6月中旬之前确实不知三聚氰胺为何物，三鹿集团在事件处理过程中的瞒报，也违反了基本的商业伦理。
国务院调查组公布的信息显示，三鹿集团2007年12月即接到患儿家属投诉。但从9月11日至调查组日前公布结果，三鹿集团相关负责人均称从2008年3月起才接到患者投诉。三鹿集团内部人士向《财经》记者承认，集团质量部门真正行动起来调查奶粉质量的时间，是在2008年3月。这或许可以说明，在长达三个月的时间里，接到消费者投诉后并没有引起三鹿集团内部的重视。
事后，三鹿集团内部人士承认，他们查出三聚氰胺的时间与国务院调查组公布结果一致，均为2008年6月。而直到8月2日，他们才向石家庄市政府报告。由此至少可以肯定，三鹿集团在近两个月的时间内明知自己生产的奶粉中含三聚氰胺，且三聚氰胺可能致人伤害，还在继续生产和对外销售。这触犯了中国《刑法》第144条，“销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品”的规定。9月17日，警方正是据此条款将田文华刑事拘留。
按此条款，如对人体健康造成严重危害，犯罪嫌疑人可处“处五年以上十年以下有期徒刑”；如致人死亡，刑责最高甚至可以判处死刑。
“作为企业董事长，她能方便地了解到消费者所有的投诉内容，在6月查出是三聚氰胺后，她应该知道事件的严重性。但在保护企业利益、个人利益还是保护受害婴幼儿利益的问题上，她没掂量清楚。”一位三鹿内部人士认为。
一系列事实表明，在8月2日向石家庄市政府报告前，田文华曾经试图力挽狂澜，救活自己工作了40年的企业。7月1日起，三鹿集团停止生产慧幼牌婴幼儿奶粉。这种规格的奶粉400克一袋，零售价仅18元，被业内认为连本钱都不够。
随后，三鹿集团紧急购进三聚氰胺检测仪器，试图就此堵上奶源漏洞。大概就在8月6日前后，该仪器投入使用。这或许是事后三鹿首次宣布召回奶粉时，只召回8月6日以前生产的奶粉的缘由。
与此同时，三鹿派到各地的销售人员到医院探望病患。但在安抚患儿家属的同时，却不承认患儿之病由三鹿奶粉导致。直至9月初事发前，三鹿还坚持此种说法，认为患儿生病与其生活环境等有关，而三鹿奶粉的质量是合格的。
“三鹿高层试图通过隐瞒一段时间，待市场完全将三聚氰胺奶粉消化后，这场危机也许能过去。”一位内部知情人士说。但事态愈来愈严重，无法再隐瞒，三鹿最终于8月2日向石家庄市政府做了报告。
事实上，四年前安徽阜阳“大头奶粉”事发不久，有关媒体公布阜阳市45家不合格奶粉企业和伪劣奶粉“黑名单”中，三鹿奶粉赫然在列。
此后，三鹿集团火速展开危机公关，多方斡旋。不久，国家质检总局公布的对婴儿奶粉产品质量专项抽查结果中，三鹿集团又被列于国内30家具有健全的企业质量保证体系的奶粉生产企业名单的首位。
时隔四年，面对多位肾结石婴儿家属和医生提出的质疑，三鹿集团一开始仍然试图再做一次危机公关。然而，历史已经不可能重演。
试图“危机公关”的应该不止三鹿集团一方。9月22日，国务院调查组最终认定此次事件各方的瞒报责任：
——三鹿集团从2007年12月起，在长达八个月的时间内未向政府报告，直至8月2日才上报石家庄市政府。
——8月2日至9月8日长达38天中，石家庄市委、市政府未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府做过任何报告，也未向国务院和国务院有关部门报告，违反了有关重大食品安全事故报告的规定。
——河北省副省长杨崇勇表示，河北省政府在9月9日接到石家庄市政府的书面报告以后，即派人对此事进行查证，“这花去了一天时间”。未在两小时内报告也有一定责任。
在共计长达270余天的瞒报中，含有三聚氰胺的奶粉继续被婴幼儿食用，所产生的肾结石病患由于医院无法及时确定病因，病情逐日加重，最终造成至少四名患儿死亡。三鹿“毒奶粉”之祸触目惊心，但这仅是此次“三鹿门”的开端。更深层次的问题是：事件暴露出的政府职能部门监管之弊该如何反思，中国产品质量监管体系应如何重建？
往事已矣，来者可鉴。■
本刊实习记者李鹏对此文亦有贡献
下篇
无人设防
从企业自检到监管部门的层层关卡，均未能防御三聚氰胺致病毒素侵入婴幼儿奶粉
□ 本刊记者 任波 朱弢 王姗姗 　本刊实习记者 张艳玲 徐凯/文
回溯整个“毒奶粉”事件，真相曝光后，各有关政府部门的行动透明而高效，措施严厉而果断。较之自患儿病例初现到政府公开承认的270多天暗箱时日，从企业隐瞒至监管部门的行动迟缓所暴露出对消费者生命和企业及监管者责任的漠视，对比是何等鲜明又何等令人遗憾！
《财经》记者自质检总局和卫生部获悉，卫生部最早确认“三鹿”奶粉含有三聚氰胺，是在9月9日。此前，三鹿的第二大股东新西兰恒天然集团将三鹿奶粉被污染的情况报告给新西兰驻华使馆，9月9日上午，新西兰大使将此事通报中国外交部。外交部立即分别通知了质检总局和卫生部。
当日下午，质检总局迅速派出调查组赶赴三鹿集团。而卫生部也于9月11日晚间方在其网站将此情况向公众公布。
9月12日凌晨，卫生部牵头成立的联合调查组也赶到石家庄，会同河北省人民政府及相关部门对事件开展调查。由此为起点，真相逐步被揭开。
从企业自检到监管部门的层层关卡，均未能防御三聚氰胺致病毒素侵入婴幼儿奶粉。更令人扼腕叹息的是，如果没有来自遥远新西兰方面的警示，“毒奶粉”的惊人事实何时才能进入公众视野，实在难以揣测。
迟到的报告
“肾结石婴儿”增多最早在不少地方均有发现，但除甘肃省，均未向主管部门上报，亦未与有关部门横向沟通
事实上，早于7月中旬，卫生部已接地方“肾结石婴儿”病例增多的报告。当时报告就提出怀疑致病原因为三鹿奶粉。
《财经》记者了解到，7月16日，甘肃省卫生厅接到来自甘肃兰州大学第二附属医院的电话报告，称今年该院收治的婴儿患肾结石病例明显增多，近几个月已达十几例，经了解均曾食用三鹿牌配方奶粉。
当日下午，甘肃省卫生厅组成流行病学调查组进行初步调查后，立即向省委、省政府做了汇报，并同时报卫生部主管食品安全的职能机构——卫生监督局。省委、省政府和卫生部要求开展流行病学调查，尽快查明原因。
同时，甘肃省卫生厅随即安排卫生监督员，对患儿使用的三鹿牌奶粉和酒泉市好牛乳业食品有限公司生产的三鹿配方奶粉进行突击抽查，并送往国家疾病预防控制中心进行检验。为防止假冒产品影响，还对其来源进行了追溯。8月初，卫生部也曾派遣专家组赴甘肃省调查原因。
但据《财经》记者了解，由于有关奶粉是否致病原因的检验结果一直未能得出，自7月中甘肃最初上报病情，至9月9日新西兰使馆通知中国外交部三鹿奶粉含致病三聚氰胺，这段时间里，卫生部“没有意识到事情有这么大”，因此既没有将对奶粉的怀疑通知质检总局、工商总局等部门，也没有将此事正式向国务院报告。而甘肃当地卫生部门亦未曾就此通知质检机构。
往前追溯，早在6月初，江苏便有媒体报道称，短短两个月间，南京一医院收治肾结石症状患儿15人之多。7月，在长沙医治的患儿家属、来自株洲的瞿先生向国家质检总局投诉后，获得了三鹿奶粉的检测报告，检测结果竟然均为合格。据《武汉晚报》8月28日消息，由于年内先后收治六例肾结石引起无尿的婴儿，武汉同济医院小儿外科袁继炎、张文教授通过临床调查，高度怀疑“某品牌奶粉”与此密切相关，却不知这样的事到何处去报告。
然而，根据相关规定，无论是食源性疾病、传染病或者突发公共卫生事件，皆有明确的上报制度。
例如，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定，有关单位发现突发公共卫生事件时，应当在二小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告；接到报告的卫生行政部门应当在二小时内向本级人民政府报告，并同时通过突发公共卫生事件信息报告管理系统向卫生部报告；卫生部对可能造成重大社会影响的突发公共卫生事件，应当立即向国务院报告。
根据规定，国务院卫生行政部门应当及时通报和公布突发公共卫生事件和传染病疫情。但由于对于突发公共事件的标准缺乏明确定义，而食源性疾病又需要证据确认疾病与食物的关联，有关上报和协调制度其实漏洞百出。
“肾结石婴儿”增多，最早在不少地方均有发现，但除甘肃省，均未向主管部门上报，亦未向有关部门横向沟通；7月中甘肃将“肾结石患儿”增多与奶粉有关的情况作为“一种现象”向卫生部报告后，卫生部亦没有预警质检、工商、农业等部门，由于信息相对有限，更难以判断事态的严重性。这不能不说是一个重大的遗憾。
“监管真空”
全国散布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员总数已经超过百万人，但三聚氰胺依然长驱直入
及时报告固然有可能遏制事态扩大，源头失陷则是整个产业和监管制度的双重悲哀。
来自中央政府的调查显示，奶粉和液态奶中的三聚氰胺，更多可能发生在原料奶收购环节。由于奶站大多采用专业的挤奶设备，奶农添加的可能性并不大；而奶制品企业是否在产品中添加三聚氰胺，尚有待调查。
调查发现，早在2005年，一些奶站为了提高原料奶的蛋白质含量指标，就已向牛奶中掺入三聚氰胺等物质。
据学者调查，中国目前数以万计的奶站中，大约有16.1％由奶制品企业直接管理，还有22.6％属养殖小区管理，私人主办并经营的奶站占总量的54.8％。由此，对奶站所收购原料奶的质量监管，成为整个奶制品安全的基础。
对此事实，农业部部长孙政才在9月22日公开表示：“目前，国家对奶站既没有专门的监管办法，也没有明确的监管部门，原料奶中间收购环节基本处于失控状态。”
在理论上，挤出的生鲜牛奶既是畜牧业的产品，又是食品加工企业的原料，农业畜牧部门和质检部门都有权进行监管。开办收奶站或挤奶厅，需要工商执照，也需要卫生许可证，因此工商部门和卫生部门也有监管权。然而，众多部门头顶监管权的光环“齐抓共管”，相应的责任却模糊不清。
《财经》记者发现，目前河北当地对奶站掺杂使假使用的是“严打式监管”，但在实践中往往效果不佳。曾参与奶源工作的三鹿内部人士称，2005年曾有行唐县村民向三鹿反映，有挤奶厅的工作人员在送奶到公司的路上向鲜奶中掺假。后来有人通过针孔摄像机摄下了掺假的过程，并上报给行当地县政府。
于是，行唐县政府联合组织畜牧、税收、工商、质检、卫生、公安等部门，对掺假行为进行检查和“严打”。然而，风暴过后，鲜奶收购环节缺少常规化、程序化日常监管的局面并无改观，政府监管“责任人”依旧缺位，掺假行为仍然照常进行。
直至“毒奶粉”事发后，农业部门仍普遍认为，奶站环节的原料奶已经过一定加工程序，当由质检部门承担监管失措之责。然而，根据《农产品质量安全法》，农业部门乃是初级农业品名正言顺的监管部门，原料奶正是“初级农产品”的一种。作为中国奶业协会的主管部门和中国奶牛养殖业的主管部门，农业部门实有责任。
其实，奶站“监管真空”之弊已是业内共识，行业内部质量监控薄弱，原料奶问题多多，早已是业内公开的秘密。
2008年3月17日，国家发展改革委、农业部、国家工商总局、国家质检总局曾联合发出了《关于加强监督管理规范原料奶市场秩序的通知》。《通知》规定，对奶牛饲养和原料奶收购环节的监管职责，属于农业部下辖的畜牧兽医部门。
该文件特别要求，奶站应是畜牧兽医部门重点管理的对象。同时，畜牧兽医部门应对奶农、奶贩、奶站原料奶质量监督检查，严厉打击掺杂使假等违法行为。
但问题是，仅靠基层农业或畜牧部门现有力量，目前又很难保障监管措施的有效实施。据《财经》记者了解，目前在县一级畜牧部门，主管奶牛养殖业的多不过十余人，少则四五人。甚至这些人还不是专门负责奶牛养殖业的管理，更谈不上对奶站收购牛奶质量的监管。受制于现有行政管理体制，在原料奶监管上，农业系统的人力资源配置明显不足。
另一个事实是，全国散布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员总数已经超过百万人。这支百万大军足以形成一张巨大的监管网。
有识者指出，由于行政体制改革滞后，对于食品安全等关涉民生的问题，监管力量缺失的同时，又存在巨大浪费。监管部门自产业链的源头几无设防，由此导致三聚氰胺长驱直入。
检测标准之惑
“亡羊补牢”式的监管模式，无法真正填补食品添加物制度漏洞
9月22日，64岁的李长江正式辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务。
根据《产品质量法》《食品卫生法》及其实施条例，质检总局组织实施国内食品生产加工环节质量安全卫生监督管理，组织实施国内食品生产许可、强制检验等食品质量安全准入制度，负责调查处理国内食品生产加工环节的食品安全重大事故。作为质检总局的负责人，中国产品质量安全最后的“把关人”，李长江显然难辞其咎。
公众对国家质检总局的质疑，首先集中于为何其未能够事先检测出“毒奶粉”中含有三聚氰胺。
9月17日，国务院新闻办就多批次婴幼儿奶粉当中检测出三聚氰胺一事召开新闻发布会。会上，李长江公开表示：“中国对婴幼儿配方奶粉的国家标准有31项，包括热量、蛋白质含量、维生素含量、水分等重要的指标。在我们国家这方面的标准中和国际食品法典相关的标准当中，都没有对有毒有害的化学物质进行规定，因为这些物质是不允许添加到食品当中的。因此，以前没有对奶粉当中的三聚氰胺含量进行检测。”
但这一表态更引发了公众的强烈质疑。因为事实上，在食品中添加三聚氰胺已非新鲜事。早在2007年3月，中国江苏和山东两企业输往美国的宠物食品，在当地诱发大量猫狗死亡。之后调查显示，这两个企业部分出口的小麦蛋白粉和大米蛋白粉中，违规添加了三聚氰胺。事发后，中国相关产品短期内在多个国家遭禁，“中国制造”受到质疑。
为此，农业部专门发文，将三聚氰胺、羟甲基羧基氮等非蛋白氮添加剂定性为非法添加剂，“禁止在任何饲料生产中使用”。由此，在饲料中使用三聚氰胺被认定为违法行为，属于农业部严厉查处的对象。与此同时，农业部颁布了对饲料中三聚氰胺的测定标准，这意味着饲料一旦被检测出超标准三聚氰胺，即为不合格。
其时，国家质检总局也采取了相应的紧急措施。2007年4月下旬，从173家植物源性蛋白出口企业抽取了399个样品进行检测；开展全国质量监督专项抽查，抽查包括奶粉、香肠、方便面等12类800批次食品。后据质检总局透露，两项检测均未检出三聚氰胺。
随后，质检总局将三聚氰胺列入食品出口法检范围。不过并未在同时规定要对在国内销售的食品进行法检。
《财经》记者采访北京市进出口检疫局一位负责人得知，中国出口的产品分为法检产品与非法检产品。“那些关系到人的健康安全、卫生环保之类的产品被列入强制检验范围，即法检范围；不涉及这些方面的产品，列入抽查范围。”
这意味着，在“毒宠物食粮事件”曝光后，作为重要的主管部门，质检总局并没有采取最严厉措施，杜绝国内食品中添加三聚氰胺的可能性。
更为复杂的是，我国有关食品的标准制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准，质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批，各行业主管部门也有权制定本行业的标准。生产者是否执行标准，行业主管部门、质量部门、卫生部门往往都要监督。标准林立，很多出发点不同，部门之间又缺乏协调，缺漏在所难免。
例如，中国拥有世界上独一无二的卫生和质量标准分开的两套标准体系，而对于肉类的检验标准即有三个，让人无所适从。
根据标准进行检测，是食品安全监管的重要手段。事实上，无论在目前饲料或是食物的检测，内容均十分有限。例如，在饲料当中，除了对“瘦肉精”“苏丹红”等少数违禁添加剂会进行检测，像三聚氰胺等绝大部分化工原料，过去都未被列入检测范围。其原因是化工原料种类太多，不可能都列入检测名录；况且，“瘦肉精”“苏丹红”等之所以要被检测，也是发现相当部分养殖户违规使用后才列入的。事实上，与三聚氰胺相似的物质还有成千上万，根本不可能一一列入标准。
企业从利益角度出发，任意添加各种添加物的行为十分普遍，添加物的选择也五花八门，门类繁多，时时更新换代。相比之下，目前无论是在标准制定和产品检测监管上，无论事后如何弥补，都必然漏洞重重。这种亡羊补牢式的监管模式，仍无法真正填补食品添加物制度漏洞。
“下一个三聚氰胺总会出现。”一位食品行业专业人士对《财经》记者悲观地预测。
被“绑架”的免检制度
“国家免检”光环无疑成为企业牟利的保护伞，必将造成政府对免检产品的“监督真空”
公众对质检总局的另一质疑，指向其推行的产品免检制度。
此次检出含有三聚氰胺的三鹿、蒙牛、伊利等几大知名乳品企业的奶粉等产品，皆享有“国家免检”产品的称号。根据产品免检制度，这些企业的产品本应该质量上乘；免检产品在一定时期内，甚至可以免于各级政府部门的质量监督抽查。
质疑者认为，免检制度门槛过低。按照此前有关规定，只要食品企业“三次抽查合格”，便可成为获得免检资格的重要依据。质疑者还认为，对于食品，根本就不应该实行免检制度。因为食品行业的原料多为农产品，具有品质多变的特点，甚至每一批之间的质量也各不相同，仅是三次抽检合格，其实远不足以反映产品真正的质量水平。
显然，“免检制度”作为一种制度设计，实质乃以政府信誉为企业担保，本身即存在先天缺陷；在具体执行中，难免为一些企业进行暗箱操作提供可能，并成为官员腐败的土壤和温床。在这种情况下，“免检产品”光环无疑成为企业牟利的保护伞，必将造成政府对免检产品上的监督真空。仅凭这样一个门槛不高、标准疏松的产品免检制度，质检总局等部门几乎放弃了对某些食品企业的监管职责。
监管薄弱导致违法成本低廉，不法企业往往铤而走险。早在2007 年12 月，质检总局便开始实行食品召回制度，旨在减少或避免不安全食品的危害。
根据《食品召回管理规定》要求，只要是“可能引发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害的食品”，就应召回。三鹿集团在确认食品属于此列后，本应立即停止生产和销售，并公开发布召回信息，通知销售者停止销售，消费者停止消费。
然而自2007 年12 月三鹿集团便陆续接到消费者投诉起，到9 月事态不断发展，其间已有甘肃卫生厅将三鹿“问题奶粉”向上汇报，召回制度仍徒有其名，并无人落实，三鹿“问题奶粉”继续热销，无辜的婴儿不断受到残害，最终导致事态进一步扩大。
三鹿“毒奶粉”事件发生后，国家质检总局9 月18 日晚间发布公告，决定废止《产品免于质量监督检查管理办法》，实施八年之久的产品免检制度宣告结束。质检总局同时撤销蒙牛等企业“中国名牌产品”称号，并发出通知，要求不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动。
此时，质检总局终于开始加强乳制品等食品的监督检验。由于三聚氰胺始终未被列入奶制品以及食品的检测标准之中，质检总局等有关部门已着手制定新的标准。同时，质检总局表示将调查质检人员的失职渎职问题。
除此之外，在整个监管流程中，还有其他各种名目繁多的认证和评选制度，经“毒奶粉”事件检验，其实也是漏洞百出。由此，在产品生产加工领域，无论是事前、事中的监管都近乎失灵，而事后亡羊补牢已经为时太晚。
“九龙治水”乱局
避免下一个“毒奶粉”事件再次发生的关键
从整体上看，此次三鹿“毒奶粉”事件，集中暴露出中国食品安全监管实行分段监管的制度弊端。
根据国务院的规定，对食品安全的监管权被分别赋予卫生部、农业部、质检总局、工商总局、食品药品监督管理局等多个部门。这样的“九龙治水”格局，造成有关部门之间、中央与地方之间多头管理，相应权责难以厘清，监管漏洞大量存在。
中国食品安全监管制度经历了多次变迁。近期，根据“大部制”改革方案，食品安全监管职能进行了新一轮的调整，但分段管理、“九龙治水”格局依旧。
卫生部9 月1 日公布由国务院批准的新“三定”方案，再次强调了食品安全监管和食品卫生许可监管的职责分工，即卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，组织查处食品安全重大事故的责任，负责提出食品生产、流通环节的卫生规范和条件，纳入食品生产、流通许可的条件。
此外，农业部负责农产品生产环节的监管；国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管；国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节的监管。卫生部则应会同国家药监局，适时推进食品安全监管队伍整合。
该方案同时将食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管，保健食品、化妆品卫生监督管理等职责，划给食品药品监督管理局。同时增加卫生部组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度的职责，并要求卫生部加强食品安全综合监督的职责。
无论在哪一个环节，有关部门的监管都应包含市场准入、监管标准制定、日常检测监督，事后应急处理等重要内容，重叠或真空地带大量并存。因此，无论在哪一个环节发现问题，有关部门纵向汇报与横向的沟通协调十分关键。
2007年7月公布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》也指出，农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门必须在各自职责范围内及时做出反应，采取措施，依照规定发布信息；各监管部门发现违法行为，属于其他监督管理部门职责的，应当立即书面通知并移交，有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。
事实上，之前综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责属于食品药品监督管理局。而三鹿“毒奶粉”事发之际，正值机构改革监管职能交接、权责模糊的过渡期，涉及多个监管部门的协调机制形同虚设。
对于全国的奶业监管乃至食品监管现状而言，以三鹿“毒奶粉”事件的问责为契机，自中央层面加强监管，彻底厘清“九龙治水”的乱局，令各部门的权责明晰、权责对等，更是迫在眉睫。这是避免下一个“毒奶粉”事件再次发生的关键。
监管重生之路
加强问责是完善食品安全监管体系题中应有之义
相对于“毒奶粉事件”所暴露的监管缺失与混乱，眼前政府部门疾风暴雨式的“问责”及善后行动，仍不免“亡羊补牢”之憾；但倘能以此魄力投入到完善监管的制度建设，或许能让人隐约窥见由悲剧转化为希望的曙光。
从各国经验看，食品生产链条复杂，环节众多，产需双方信息极不对称，危机一旦爆发，波及面又甚为广泛，因此一贯是政府监管力量驻守的“重镇”。
各国共识，政府的监管范围，应当针对包括食品及与食品密切相关的食品添加剂、农药、兽药等产品，从生产到消费的全过程，要求重心前移，事前、事中监管到位，防患于未然，一旦事发则能够快速反应。模式或有不同，如美国、日本，其实也实行分段管理；德国、加拿大等国的管理机构则比较集中。但改革的方向或潮流，无一例外，均指向一个公正透明、协调高效、权责对等、问责明晰、法治化的制度框架。
例如，在美国，卫生部下属食品药品管理局（FDA），负责国产和进口食品安全，以及野味、食品添加剂、动物饲料和兽药安全；卫生部下属疾病防治中心负责公共健康监督以及传染病预防；农业部负责所有国产和进口肉类、家禽和部分蛋类产品的安全、动植物健康、谷类监测、经济作物等级标准等；国家环境保护署负责杀虫剂产品的生产许可证发放以及制定食品和动物饲料中杀虫剂残留限值等。
分工虽然复杂，但均由相关法律确定和保障，各部门首先依法行政，有关监管事宜程序清晰。无论企业或政府机构，每一环节均对应具体的责任人，且惩罚措施必须相当严厉。一旦发生食品安全事故，便可依法问责。
中国食品安全监管体系当中，各部门职能变动频繁，缺乏整体规划，动辄以政策文件代替法律职能。由此产生混乱，导致有关“责任人”之间相互推诿，形成监管真空，实属必然结局。
鉴于中国食品安全管理体制条块分割突出，责任边界模糊，国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，必须尽快完善现有国家食品法律体系，令其明晰、合理、科学，并且能够有效且严格执法。
在明晰权责的基础上，必不可少的是，要加强有关部门的协调性，包括建立统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。在依法区分有关部门职责的同时，也令其拥有相应的专业化队伍和资源。
加强监管，并不等同于毫无节制的授权。
国务院发展研究中心研究员高士楫在接受《财经》记者专访时表示，有关政府部门还必须承担与其职权对等的责任，由是加强问责，这也是完善食品安全监管体系的题中应有之义。
“问责的精髓在于公开透明。”高士楫说。推而广之，除了政府内部的建设，还必须加强政府外部的监督，培育相关利益方广泛参与的民主氛围。加强人大的职能，包括质询权、罢免权，此外更要加强政协和媒体的监督，对行政权力形成有效的约束。
一些学者提醒，还应当进一步明确政府监管权力的边界。一些部门名为加强监管，实则利用政府信誉进行“有偿服务”；一旦企业信用破产，最终由消费者埋单，政府信誉也将严重受损。因此，企业的资质认证和产品评级等非安全问题，就完全可以交给中介机构，由市场力量来监督检验其信誉。
规则清晰、公正透明、权责对等、专业化、民主化——此乃西方国家总结监管史上惨痛教训得出的重要经验。
高士楫指出，中国由计划经济向市场经济体制转型只有短短30年，更应该反思和借鉴西方经验，缩短现代化历程中的阵痛期，尽快走出放松以及滥用监管的误区。■
本刊记者宫靖，本刊实习记者刘京京、李鹏对此文亦有贡献
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