北京治堵的思路能行吗？·都市快报

  公共交通、小汽车、自行车加步行——这三大类出行方式，在北京的交通结构中以相似的比例三分天下，为世界各大城市罕见。

  治堵意见稿体现出了让各种交通方式“均衡发展”的意图，但北京是一个高密度的城市，有专家指出，“均衡发展”的结果，很可能是任何一种交通方式都陷入了困境。

  在这个城市的许多地方，甚至连走路都不方便了——到处都塞满了车，有的路段，人行道还被拆除了。

  12月13日，北京市交通委员会公布治堵措施征求意见稿，传闻中的购车须提供停车泊位证明、限制外地户籍人口购车等表述没有出现。

  在过去的一个多月里，北京车市因此出现“恐慌性购买”。第一周机动车增幅比去年同期提高100%。北京市公安交通管理局发布消息：截至12月5日，全市机动车保有量达到471.1万辆。

  “事实上，北京一直在鼓励对小汽车的使用。”一位多次参加北京交通方案论证的专家对征求意见稿有些失望，“即使在这个治堵方案中，决策者还没有放弃老一套思维，仍指望通过修更多的马路来迎合更多的小汽车增长”。

  对小汽车的鼓励

  “用不了多久，新增的车辆就会把这些道路占满。”

  “就是要制造停车难，吸引更多的人使用公共交通。但中国的情况却与之相反。”

  治堵意见稿显示，北京市将加快道路交通基础设施建设，提高承载能力。措施包括：全面推进中心城干道路网系统建设、加快建设中心城道路微循环系统。

  按照意见稿拟定的计划，未来两年内，将完成五条共计37.3公里的城市快速路建设。将改造完善建国门桥立交、万泉河桥立交等7个快速路网节点。规划建设核心区南北地下快速通道，2011年开工建设西二环、东二环等地下快速通道工程。

  “这显然是为了照顾小汽车，”前述交通专家说，“但这是徒劳的，因为用不了多久，新增的车辆就会把这些道路占满”。

  今年9月12日，全长187.6公里的北京六环路全线贯通，这是目前中国最长的环城高速公路，它使北京的高速公路里程达到920公里，整体高速路网基本形成。

  仅过去五天，9月17日，一场小雨就让北京交通“瘫痪”——晚高峰拥堵路段峰值超140条，打破今年年初因大雪造成90余条拥堵路段峰值的纪录。

  在过去的二十年中，在北京轰轰烈烈上演的道路建设工程，与二战后美国实施的国家州际和防御高速路计划引发的情况相似，都是将宽大的道路引入城市内部，刺激小汽车的增长，使大量人口迁往郊区居住，甚至去买第二辆车。

  “北京二环路刚建好时，媒体报道说，过去45分钟转一圈，现在只需27分钟，大家都欢天喜地。”中国城市规划设计研究院副院长杨保军回忆说，“可据我观察，这27分钟的纪录仅保持了三个月，过了半年，这条路又恢复了常态”。

  三环路修通后，媒体又报道说，转一圈的车行时间，由过去的一个小时减少到40分钟了。“我又去观察，仅过4个月就又堵起来了。于是又修四环路，还这样。事实表明，靠这个是解决不了问题的。”杨保军说。

  在小汽车的使用方面，意见稿提出“合理调控单位和个人年度小客车增长速度”、“进一步调整停车费收费”等限制性措施，同时又提出“建设中心城5万个以上公共停车位”、“因地制宜建设20万个基本停车位”等鼓励性措施。

  “事实上，欧美许多城市，现在均不鼓励在市区建设停车位。”世界银行的一位交通专家说，“因为在城市的黄金地段，对小汽车进行这样的补贴太昂贵了。所以，就是要制造停车难，吸引更多的人使用公共交通。但中国的情况却与之相反。”

  放在远处的公交目标

  如果大容量快速公交、公交专用道不能迅速形成一个高效率的系统，北京就无法摆脱对小汽车交通的依赖。交通拥堵收费，也很难得到市民的认同。

  北京市交通委员会提供的数据显示，2009年，北京市公交出行比例由2008年的36.8%提高到了38.9%；小汽车的出行比例为34%。

  公共交通、小汽车、自行车加步行——这三大类出行方式，在北京的交通结构中以相似的比例三分天下，为世界各大城市罕见。

  一般而言，不同的交通政策对应着不同的城市形态。以小汽车交通为主导的城市，如洛杉矶，是以超低密度蔓延发展；而高密度的城市，如伦敦、曼哈顿、香港，则以公共交通为主导，公交出行比例达到90%。

  征求意见稿提出，到2015年，北京市中心城公共交通出行比例达到50%。这显然是一个较低的指标，意味着小汽车的发展仍拥有一个可观的空间。

  “加大优先发展公共交通力度，鼓励公交出行”、“改善自行车、步行交通系统和驻车换乘条件，倡导绿色环保出行”是征求意见稿提出的两项举措，内容包括：加快中心城轨道交通建设；改造既有轨道交通线路安全运营服务设施；构建公交快速通勤网络；加快综合交通枢纽和公交场站建设；建成1000个站点、5万辆以上规模的公共自行车服务系统；积极发展中小学校车服务系统和鼓励单位开行班车；建设驻车换乘（P+R）停车场。

  具体到细节，比如，中心城内的快速路及主干道，是不是都将规划或建设公交专用道？征求意见稿则语焉不详。

  这表明在中心城的路权分配上，公共交通尚未获得绝对的优势地位。

  接下来的问题是，如果公交专用道不能在中心城所有的快速路、主干道上施划或建设并联结成网，“公交快速通勤网络”将如何构建？如果公共交通不能通过路权调整，摆脱低效状况，对小汽车的大规模使用就无法避免，同时，这意味着更大规模拥堵的发生。

  与之形成对比的是，拥有700万人口的哥伦比亚首都波哥大，在两年时间内，将城市主要道路用大容量快速公交覆盖，并形成一个系统，以自行车、步行、小汽车作为支线交通方式，做到与快速公交的零距离换乘。这样，市民无需再自驾车上下班，使城市在很短的时间内走出了噩梦般的拥堵。

  可以肯定的是，如果大容量快速公交、公交专用道不能迅速形成一个高效率的系统，北京就无法摆脱对小汽车交通的依赖。

  虽然征求意见稿提出“加快中心城轨道交通建设”、“编制完成中心城轨道交通线网加密规划”、“2015年轨道运营总里程达到561公里以上。十二五期间新开通的轨道交通线中心城占80%”，但专家指出，地面交通如果仍以小汽车为王，“加大优先发展公共交通力度，鼓励公交出行”就只能是被放在远处的目标。

  在这样的情况下，征求意见稿鼓励发展的校车和班车，也很难有效组织——它们势必湮没在小汽车的海洋里。

  征求意见稿拟择机实施的交通拥堵收费，也很难在小汽车依赖的环境下，得到市民的认同。

  进城上班 出城睡觉

  北京中心城内的功能仍在集中，且是在趋于饱和的空间内，通过拆迁改造来完成，大量的工作人口被驱往郊区居住势难避免。

  征求意见稿列出的综合措施中，排在第一位的是“进一步完善城市规划，疏解中心城功能和人口”，内容包括“进一步优化调整城市功能布局。全面实施《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，严格控制中心城建设总量增量，加快重点新城建设”。

  1950年代以来，北京市以改造旧城为发展方向，以环路和放射线向外“摊饼”，形成了就业过度集中于中心区、居住过度分散于郊区的单中心城市结构，在城郊之间引发大规模潮汐交通。

  1993年，北京市总体规划提出的一项重要任务，改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口。可是，由于城市的就业功能一直集中在中心区，人口疏散很难取得成效。

  两院院士、清华大学建筑学院教授吴良镛曾指出，“单中心＋环线”的城市发展模式，在城市不大时是适用的，但是城市越大，这种模式就会使中心区聚焦作用越来越强，负担越来越重，从而出现交通、环境恶化等一系列问题。

  在中央高层的关注下，北京市启动了总体规划修编工作。2005年1月，《北京城市总体规划（2004年-2020年）》获得国务院批复，提出整体保护旧城、重点发展新城、调整城市结构的战略目标，力图变单中心为多中心，扭转城郊之间发生大规模通勤交通的局面。

  5年过去了，新版总体规划实施情况如何？

  今年11月17日，北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义，在市人大常委会上就总体规划的实施情况作评估报告，指出“中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变”，“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值，摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制”。

  新版总体规划被批准之后，大规模的城市建设并未在中心城内停歇。北京四环以内，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关。近年来，中央机构用地需求有增无减，多是在原地扩张。

  公共服务功能在中心城内呈强化之势。旧城内的东单地区，相邻着三家“三级甲等医院”——北京医院、协和医院、同仁医院，它们均在原地扩张。

  尽管总体规划提出“打破行政界限，实施统一的规划与管理，有效避免重复建设”，但在中心城内，以区为主、同构竞争的发展模式保持着强大惯性——朝阳区着手CBD东扩、西城区着手金融街西扩、丰台区着手丽泽金融商务区建设。

  以上这些情况意味着北京中心城内的功能仍在集中，且是在趋于饱和的空间内，通过拆迁改造来完成，大量的工作人口被驱往郊区居住势难避免。

  通州是新版总体规划确定重点发展的新城之一，那里预留了行政办公用地，并计划建设“北京最高端的商务中心区”。但面对中心城更为强大的同质化竞争，以及大规模收容中心城外溢人口的现实，这个新城极有可能沦为100万人口（新版总体规划预留的规模）的巨型睡觉城。

  实施仅五年的新版总体规划已行至“破产”的边缘——

  北京市人大常委会披露，至2009年底，北京市实际常住人口总数达到1972万人，提前十年突破了总体规划确定的2020年北京市常住人口总量1800万人的控制目标。

  总体规划提出，2020年中心城人口规划控制在850万人以内。但北京市规划委员会有关负责人上个月透露的信息显示，目前中心城区人口已超过1000万人。

  眼下，征求意见稿再次强调全面实施总体规划，但它能在多大规模上让推土机在中心城内停下来？

  据瞭望新闻周刊