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陕西省人民政府关于印发省生态环境建设规划的通知 陕政发 ［1999］22号

各市、县（区）人民政府，各地区行政公署，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　《陕西省生态环境建设规划》已经省政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合各自实际，制订本地区的生态环境建设规划，并切实做好实施工作。
　　
　　
陕西省生态环境建设规划
　　
　　生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实行可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。在世纪之交的历史时刻，党的第三代领导集体做出了从根本上改变历史遗留下来的恶劣生态环境，再造祖国秀美山川的重大战略决策。十五大报告中明确提出了“植树种草，搞好水土保持，防止荒漠化，改善生态环境”的战略方针。为了贯彻落实党中央、国务院的一系列战略决策，实现再造一个山川秀美的三秦大地的宏伟目标，依据《全国生态环境建设规划》，特制定本规划。
　　从陕西省生态环境保护和建设的实际出发，按照国家的有关要求，我省生态环境建设规划主要包括天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草场建设、生态农业等。
　　一、我省生态环境建设概况
　　(一)生态环境建设的成就
　　建国以来，在党和国家的重视支持下，在省委、省政府的领导下，全省人民发扬艰苦奋斗的延安精神，长期坚持大力开展农田基本建设和植树造林活动，努力改善生态环境，取得了巨大成绩和丰富经验。特别是改革开放以来，在全省先后实施了“三北”防护林、长江中上游防护林、榆林风沙滩区综合开发、关中平原农田林网、榆林风沙区治沙造林等大型农业生态建设工程；实施了延河、佳芦河等较大流域水土流失综合治理工程及一系列小流域综合治理工程；进一步加大了农田基本建设的力度。在生态环境建设中，放宽政策，充分调动广大群众和社会各界的积极性，依靠千家万户治理千沟万壑，坚持农田基本建设与退耕还林种草相结合，防护性治理与开发性治理相结合，大流域治理与小流域治理结合，上游治理与下游治理结合，全面规划与分散实施结合，生物措施、工程措施与农艺措施结合，开创了生态环境建设的新局面，使我省的生态环境建设进入了新的发展阶段。40多年来，全省初步治理水土流失面积7.89万平方公里，基本农田达到278.26万公顷，旱作基本农田139.38万公顷；造林1068.6万公顷，自然保护区25.6万公顷，森林覆盖率达到28.8%（按郁闭度大于0.2计算，下同）；人工种草保存面积75万公顷。生态环境建设取得的成就对全省农业、农村以及整个国民经济和社会可持续发展产生积极的影响。
　　(二)生态环境建设中存在的主要问题
　　我省生态环境建设虽然取得了较大成就，但生态环境恶化的趋势还没有遏制住。当前存在的主要问题是：
　　１、水土流失日趋严重。我省是全国水土流失最严重的省份和风蚀沙化地区之一。全省水土流失面积11.8万平方公里，占总土地面积的57.4%，其中沙地27.3万公顷；荒沟、荒坡、沙化及有沙化倾向的土地近300万公顷；中强度以上的水土流失面积达4.2万平方公里。陕北、渭北地区风蚀沙化和水土流失最为严重，黄河中游138个水土流失重点县中本区域就有48个县。全省年输沙量9.2亿吨，占全国水土流失总量的五分之一，其中输入黄河泥沙量达8亿吨，占三门峡以上地区输沙量的一半；省内长江流域面积占长江流域总面积的4%，年输沙量却高达1.2亿吨，占长江年输沙量的12%，且水土流失有扩大的趋势。
　　２、边治理边破坏的现象十分严重。严重水土流失区多为贫困地区，群众生活使用能源普遍紧缺，加之有些地方对治理保护政策执行不力，盗伐滥伐林木现象时有发生；煤、气、油等矿藏资源的大规模开发和道路交通建设，往往破坏地貌和植被，造成新的水土流失；粗放的掠夺式农牧业生产方式在水土流失重点区普遍存在，成为导致植被稀疏、水土流失趋重的重要因素。全省尚有83万公顷大于25度以上的陡坡地仍在耕种；因草场超载、过牧、滥牧，全省约有50%以上的天然草场严重退化、沙化或碱化；并形成尖锐的林牧矛盾，致使造林效果大为降低。
　　３、繁重的生态环境建设任务与投资严重不足的矛盾十分突出。投资不足致使治理工程总体建设标准低、综合配套差，速度慢。相当一部分工程建设在低水平上重复，治理建设效果不够理想。
　　４、生态环境压力不断增大。全省每年净增人口35万人左右，而非农业建设和非法占用的耕地，平均每年减少2.67万公顷，且多为优质高产田，导致耕地质量呈结构性降低，人地矛盾日益尖锐；由于人口增长及工农业发展用水的迅猛增加，可利用水资源不足的矛盾和相应产生的地下水超采问题日趋严重。
　　日益恶化的生态环境给我省经济和社会带来极大危害，严重影响可持续发展。一是贫困程度加剧。目前，全省贫困人口绝大部分生活在生态环境比较恶劣的地区。恶劣的生态环境是当地群众贫困的主要根源。二是加剧经济和社会发展的压力。我省人多地少土地后备资源匮乏，必须有效地控制水土流失和土地荒漠化，保护耕地资源。三是加剧自然灾害的发生。全省因干旱、洪涝等自然灾害造成的损失呈大幅度增长趋势。
　　二、生态环境建设的指导思想和奋斗目标
　　(一)生态环境建设的指导思想：高举邓小平理论伟大旗帜，以党的十五届三中全会和江泽民总书记关于“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示为指针，调动全社会各方面的力量，坚持从我省的省情出发，遵循自然规律和经济规律，紧紧围绕我省生态环境面临的突出矛盾和问题，以改善生态环境、提高综合生产能力、提高城乡人民生活质量、实现可持续发展为目标，以科技为先导，以流域为单元，以县为基本单位，以重点地区治理开发和重点项目为突破口，因地制宜、突出重点，把生态环境建设与经济发展紧密结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系，防护治理与开发并重，实现生态效益、经济效益和社会效益的协调统一，促进国民经济和社会可持续发展。
　　(二)生态环境建设的原则
　　１、坚持统筹规划，突出重点、量力而行，分步实施；优先抓好重点区域和重点工程，集中连片，规模治理，重点突破，整体推进。
　　２、坚持按客观规律办事、从实际出发，因地制宜，讲求实效，合理科学配置生物、工程与技术措施，山水田林路综合治理，农林牧渔各业协调发展，发挥综合效益。
　　３、坚持依法保护和治理生态环境，依靠科技进步加快建设进程，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使生态环境的保护和建设法制化，工程的设计、施工和管理科学化。
　　４、坚持以预防为主，治理与保护、建设与管理并重，除害与兴利并举，实行“边建设、边保护”，要建一处、成一处，确保各项生态建设工程持续发挥效益。
　　５、坚持生态环境建设与产业开发和经济发展相协调，与农民治穷致富奔小康相结合。
　　６、坚持依靠群众，广泛动员全社会的力量共同参与，建立多元化的投入机制，多渠道筹集生态环境建设资金。
　　（三）生态环境建设的奋斗目标从现在起到下世纪中叶，我省生态环境建设的总体目标是用50多年时间，使农业生产条件和生态环境明显改善，基本建立起适应国民经济可持续发展的良性生态环境系统。期末“四田”达到190.34万公顷，不宜农耕的123.71万公顷沙化、碱化、陡坡耕地基本退耕还林还草，自然保护区占国土面积的4.5%；森林保存面积达到885.01万公顷，森林覆盖率达到43%，人工及改良草地面积达到210万公顷，改造坡耕地174万公顷，水土流失面积11.8万平方公里基本得到治理，土壤流失得到有效控制；建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系，大部分地区生态环境明显改善，基本实现“三秦”大地山川秀美。
　　我省生态环境建设分近期、中期和远期三个阶段规划。各阶段的奋斗目标是：
　　１、近期目标：从现在起到2010年，用大约12年时间，遏制住生态环境恶化趋势。坚决控制住人为造成新的水土流失，努力遏制荒漠化发展，使水土流失和沙化面积不再扩大，重点区域水土流失治理初见成效。主要奋斗目标是：新增水土流失治理面积3.93万平方公里，新建淤地坝1303座，加固淤地坝22547座，新修基本农田47.71万公顷，改造坡耕地104.4万公顷，自然保护区87.2万公顷，占国土面积4.28%，森林保存面积达到857.91万公顷，人工及改良草场面积达到160万公顷，森林覆盖率达到41.7%。
　　从现在起到2003年是实现近期目标的关键时期。要起好步，开好局。采取切实有效措施，加快水土流失和荒漠化土地治理步伐，有效遏制陕北和渭北黄土高原丘陵沟壑区等重点区域生态环境继续恶化的趋势。停止天然林的采伐，坚决禁止毁草开垦，对过度开垦的土地，要还林还草，将25度以上的陡坡地退耕还林还草，25度以下的坡地实现梯田化。改善农业基础条件，建设高产稳产基本农田，推广先进农业技术，发展旱作、节水农业，稳定解决贫困地区的脱贫问题，减轻经济活动对自然生态环境的压力。到2003年，新增水土流失治理面积1.89万平方公里，新建淤地坝307座，加固淤地坝10356座，增加基本农田22.04万公顷，森林保存面积达到719.16万公顷，改造坡耕地63.7万公顷，人工及改良草场面积达到124.6万公顷，森林覆盖率达到35%，在重点区域建设一批水土保持、节水灌溉、旱作农业和生态农业示范工程。逐步建立全省生态环境预防监测体系。
　　２、中期目标：从2011～2030年，在遏制生态环境恶化的趋势之后，大约用20年时间，力争使全省生态环境明显改观，农业综合生产能力明显提高，重点区域水土流失治理大见成效，生态环境开始走上良性循环的轨道。这一时期的主要奋斗目标是：新增水土流失治理面积5.4万平方公里，新建淤地坝5万余座，增加基本农田10万公顷，森林保存面积达到884.67万公顷，改造坡耕地174万亩，人工及改良草场面积达到190万公顷，自然保护区占国土面积的4.3%，森林覆盖率达到43%。
　　３、远期目标：从2031～2050年，再奋斗20年，全省建立起基本适应可持续发展的良性生态系统。实现生态环境建设总体目标。全省适宜治理的水土流失地区基本得到整治，宜林地全部绿化，林种、树种结构合理，森林质量有很大提高，坡耕地实现梯田化，退化、沙化、盐碱化草地得到全面恢复。全省生态环境有很大改观，大部分地区基本实现山川秀美。新增水土流失治理面积2.21万平方公里，新建淤地坝5万座，森林保存面积达到885.01万公顷，人工改良草场面积达到210万公顷。自然保护区占国土面积4.5%，森林覆盖率达到43%。
　　三、生态环境建设区域布局和建设重点
　　我省南北狭长，陕南、陕北和关中区域差异大，生态系统类型多样。关中地区，经济较发达，地势低平，大部分为平原和高原，雨量较多，雨热同季，生态环境相对较好。陕南地区，气候湿润，雨量充沛，林草植被较好，但由于林木过度采伐，陡坡耕地多，水土流失有加剧之势，一旦遭灾，极难恢复。陕北地区为黄土高原，北部处于毛乌素沙地南缘，地形复杂、土质疏松，降雨稀少，干旱高寒，交通不便，经济欠发达，生态环境脆弱，长期以来由于资源过度利用，水土流失最为严重，是生态环境治理的重点区域。针对上述特点，参照全省土地、农业、林业、水土保持、自然保护区等规划和区划，将我省生态环境建设划分5个类型区域：
　　１、榆林北部风沙区。位于长城沿线，毛乌素沙地南缘，包括榆林地区北部6个县（市），150个乡镇，土地面积3.37万平方公里，其中宜治理风沙区面积2.47万平方公里。该区是国家能源重化工基地，“三北”防护林重点地区。由于区内受风蚀沙化严重侵袭，植被稀少，生态环境十分脆弱。生态环境建设的主攻方向和目标是：植树种草、防风固沙，控制荒漠化扩大趋势，以榆溪河、窟野河治理为重点，富民与治理保护生态环境相结合，引水拉沙造田、改良风沙农田和沙滩地，建成田、林、路配套、高产稳产的农副产品商品基地，发展沙产业，形成沙地绿洲生态农业，把本区域建设成为全国生态环境建设试验示范区。到2010年，建成“四田”面积19.22万公顷，累计造林面积178.32万公顷，森林覆盖率达到17.2%，累计治理水土流失面积达到1.35万平方公里，沙漠化趋势得到有效控制，生态环境得到明显改善。
　　２、陕北黄土高原丘陵沟壑区。位于风沙区以南和崂山以北，包括榆林地区的南6县和延安市甘泉以北8个县共14个县（区），232个乡镇。土地面积3.27万平方公里，水土流失面积2.31万平方公里。区内沟壑纵横，地形破碎，气候干旱，植被稀少，水力重力侵蚀剧烈，水土流失面积占90%以上，是黄河中游和全国水土流失最严重的地区之一，也是“三北”防护林建设的重点区域。生态环境建设的主攻方向和目标是：以清涧河、佳芦河、无定河、延河、洛河等治理为骨干，以小流域为单元，按其地貌自然形态，因地制宜地采取措施进行治理；以修建水平梯田和沟坝地为突破口，缓坡地改宽幅梯田，荒沟改坝地，建设高产稳产基本农田；推广旱作农业技术，发展窖灌农业，实行荒山、陡坡地造林种草，建立林草－果树－粮田生态经济复合系统。到2010年，建成“四田”50.32万公顷，累计治理水土流失面积达到2.9万平方公里，森林覆盖率达到40.7%。
　　３、渭北黄土高原沟壑区。位于陕北丘陵沟壑区南部和渭北黄土台原地带，包括宝鸡市、咸阳市、渭南市、延安市部分县及铜川市全部共25个县（市区），496个乡镇，属高原沟壑地貌。土地面积4.22万平方公里，水土流失面积2.24万平方公里。该区域干旱缺水，大型水利设施少，水利条件差，冰雹、大风等灾害较多。生态环境建设的主攻方向和目标是：建设基本农田，保护天然林资源，封山育林，草、灌木、乔木结合，增加植被。发展节水灌溉、窖灌农业和旱作农业，提高农业综合生产能力，形成农林果牧全面发展，塬沟坡综合治理，林（果）田综合开发相结合的良性农业生态系统，形成保护黄河中下游地区及关中平原的绿色屏障。到2010年累计治理水土流失面积1.43万平方公里，森林覆盖率达到43%，建成“四田”68.55万公顷。
　　４、关中平原区。位于陕西中部，包括宝鸡市、咸阳市、渭南市部分和西安市全部共32个县（区），南有秦岭山地，北为渭北高原。土地面积2.1万平方公里，山地台原水土流失仍很严重，水土流失面积0.82万平方公里。区内农田林网规模小、质量差，干旱频繁，水源不足，城市供水、工农业争水矛盾突出；有7.8万公顷水浇地，地下水位上升，形成渍涝、土壤盐渍化，对农业的高产、稳产造成危害。生态环境建设的主攻方向和目标是：建设和完善农田林网，大力造林绿化。保护天然林资源，综合治理水土流失，修建基本农田，减少山地台原水土流失。推广现代农业技术，发展节水农业，改进耕作技术，提高农产品单位面积产量。2010年，累计治理水土流失面积0.61万公顷，森林覆盖率达到15.7%，建成“四田”21.25万公顷。
　　５、秦巴山区。包括汉中、安康、商洛3个地市的全部和宝鸡市的太白、凤县共30个县（区），是长江支流丹江、汉江、嘉陵江的发源地，土地面积7.6万平方公里，水土流失面积3.96万平方公里。该区域山大沟深，雨量充沛，人均耕地少，且坡耕地多，水土流失严重；森林资源过度采伐，保水保土能力差。生态环境建设的主攻方向和目标是：有计划有步骤地使25度以上的陡坡地退耕还林还草，开展封育治理；25度以下的坡地修建石坎梯田，发展经济林，实行综合治理，恢复和扩大植被，控制水土流失。同时加强江河治理、加固堤防，保护高产农田。保护天然林资源，停止森工企业砍伐，林业工人转向营林管护，大力营造水土保持林、水源涵养林。到2010年，累计治理水土流失面积1.92万平方公里，森林覆盖率达到59.5%，建设“四田”49.88万公顷。
　　四、规划实施的重点骨干工程
　　生态环境建设是一项长期的战略任务，需要把持久的奋斗和阶段性攻坚结合起来，把全面推进和重点突破结合起来。继续抓好目前正实施的“三北”防护林体系等各类生态环境建设工程，广泛发动群众持久地开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业。今后5年和到2010年，省上将把目前生态环境最脆弱，对改善全省乃至全国生态环境最具影响的，对实现近期奋斗目标最为重要的陕北风沙区、黄土高原丘陵沟壑区和渭北黄土高原丘陵沟壑区，作为全省生态环境建设重点，集中力量予以支持，力争在短期内有所突破并带动和促进全省生态环境治理进程。
　　在生态环境建设重点区域内，采取以县（区）为单位、分期实施、集中连片、综合配套、渐次推进的办法，重点建设“九大”流域水土保持生态工程、黄土高原多沙粗沙区严重流失区治沟骨干工程、黄河中游、长江上中游及“三北”防护林体系建设工程、天然林资源保护工程、旱作农业示范工程、生态农业示范工程、农村能源保护工程、草地建设改良工程、荒漠化防治工程等。到2000年，累计治理水土流失面积3.67万平方公里，造林73.58万公顷；2001年到2010年，累计治理水土流失面积8.21万平方公里，造林493.24万公顷，期末治理程度达到40.4%，2011年到2050年逐步完成治理任务。
　　通过以上重点工程的建设，把重点区域的基本农田和水土保持林、防风固沙林建设起来，把宜林荒山和平原绿化起来，形成带网片结合、纵横交错、相互联结、结构合理的林草植被体系，使这些区域的生态环境有根本性的改观，为全省生态环境的改善奠定基础。
　　在抓好重点工程的同时，继续抓紧其他生态工程建设。“九五”期间到2010年前，全省其他生态建设工程是：
　　——在水土保持方面，抓好各流域的水土保持综合治理工程，水土保持示范工程，搞好贫困地区坡改梯和雨水集流工程等；
　　——在造林绿化方面，继续抓好平原绿化工程和其它江河流域的防护林体系建设等；
　　——在生态农业方面，重点建设坡耕地改造、生态农业示范工程、旱作农业示范工程和农村能源示范工程；
　　——在防治荒漠化方面，建设一批重点生态防治工程，同时，进行沙产业开发，发展绿州农业；
　　——在基本农田建设方面，进行中低产田改造，重点抓好坡改梯、旱改水、盐碱地改良、渍害地改造以及能源开发破坏土地复垦示范工程等；
　　——在资源保护建设方面，重点建设天然林资源保护工程、野生动植物保护工程、草地等自然保护区工程、湿地保护工程及森林公园生态建设工程等。
　　五、投资及效益估算
　　根据我省水土保持、植树造林和生态农业建设等工程建设投资标准，结合工程建设实际需要以及国家、地方的投资力度和群众的承受能力，按照“尽力而为、量力而行”的原则，估算我省近期（1998～2010年）生态环境建设的总投资为787.82亿元（农业197.09亿元，林业224.44亿元，水利366.29亿元），其中申请国家补助282.54亿元，地方配套295.91亿元，群众投劳、筹资209.37亿元；近期起步阶段（1998～2003年）总投资393.87亿元（农业118.51亿元，林业103.49亿元，水利171.87亿元），其中申请国家补助投资136.93亿元。
　　经过12年建设，近期治理目标任务完成后，期内新增水土流失治理面积3.93万平方公里，新增灌溉面积21.63万公顷，增加旱作基本农田47.71万公顷，森林保存面积达到857.91万公顷，人工及改良草场面积达到160万公顷，森林覆盖率达到41.7%。
　　六、生态环境建设的政策措施
　　(一)提高认识，加强领导，做好组织实施工作
　　为加强对生态环境建设的领导，省政府已成立以主管农业的副省长为组长的领导小组，下设办公室，办公室设在省计委。生态环境建设是一项综合性很强的系统工程，为了认真做好规划的组织实施工作，各地、县也要相应成立生态环境建设领导小组和办事机构，切实加强组织协调和管理工作。各级政府都要以高度的历史责任感，把生态环境建设作为一件大事列入重要议事日程，切实加强领导，采取有效措施，保证规划目标的实现，各地市要在全省生态环境建设规划的指导下，因地制宜地制定本地区的生态环境建设规划，作为当地经济和社会发展规划的重要组成部分，建立生态环境建设目标责任制，一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图干到底；把生态环境建设与当地农村经济发展结合起来；列入领导干部政绩考核的重要内容，定期检查，向社会公布。
　　生态环境建设是一项跨地区、跨部门、跨行业、跨世纪的综合性系统工程，省计委和有关部门要加强领导，协调行动。各地区要按照全省规划的要求，精心组织好规划工程的实施。各级计划部门要统筹规划，综合平衡，做好组织协调工作。农业、林业、水利等行业主管部门要按照各自职能分工，明确责任、加强行业指导和工程管理。财政、金融、土地等有关部门都要积极支持生态环境建设。
　　（二）加强法制建设，依法保护和治理生态环境
　　要广泛深入地宣传中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国水资源法、中华人民共和国水土保持法、中华人民共和国草原法、中华人民共和国野生动物保护法等法律，不断提高全民的法制观念，使生态环境保护和建设走上法制化的道路。广泛开展宣传教育，强化全社会的生态环境意识，增强全民生态环境保护与建设的紧迫感、使命感和责任感，动员全社会投入生态环境保护和建设的宏伟事业中来。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时，要统筹考虑生态环境；在审查经济开发计划和项目时严格执行生态环境保护的法律法规，在项目设计中充分考虑对周围环境的影响，并提出相应的报告，安排相应的建设内容；在工程验收时，要同时检查生态环境措施的落实情况。严格控制在生态环境脆弱的地区开垦土地。不允许以任何借口毁林、毁草、污染水资源、浪费土地，对生态环境有潜在威胁的项目要有必要的补救措施。加强法制队伍建设，加大生态环境保护的执法力度，坚决禁止边建设，边破坏的现象，加强法律监督，违法必究，严肃查处有关案件。加强对神府“黑三角”等生态环境敏感区域的监督管理，预防和制止破坏生态环境事件的发生。
　　(三)科学管理，确保生态环境建设效益
　　生态环境建设工程从项目审查到竣工验收以及项目后评估的全过程，要严格按国家基本建设程序和有关规定进行管理。工程按规划立项，按设计施工，按工程进度安排建设资金，按效益进行考核，实行项目管理。要抓好工程规划和设计等前期工作，调查研究，广泛吸收各方面的意见，做好经济、技术论证。引入竞争机制，允许不同经济主体参与工程建设的投标；加强工程建设管理，按有关规范、标准进行施工，保证工程质量；重视和加强建成后的管理，确保长期发挥效益。
　　（四）依靠科技进步，促进和加快生态环境建设
　　加强生态环境建设人才的培养，特别是要重视和加强农村技术人员和农民群众的技术培训。大力宣传和普及科技知识，结合工程项目，对生态环境建设的关键问题和带有普遍意义的重点、难点进行科技攻关。推广如旱作保墒种植、大垄沟耕种、地膜覆盖、宽幅高标准梯田、小流域综合治理、防护林体系营造、抗旱造林、补播、施肥、划区轮牧等先进适用技术，以及风能、太阳能、沼气等农村能源生态模式。通过试验、示范区（县）建设，及时总结推广成功的管理经验。建立健全和完善生态环境建设的技术服务和监测体系，为生态环境建设提供可靠的技术、信息服务；加强交流与合作，引进和推广国内外先进技术。成立省生态环境专家咨询决策机构，为工程建设提供咨询和评估，提供科学的决策依据。
　　（五）深化“五荒”承包改革，稳定和完善鼓励政策
　　荒山、荒沟、荒沙、荒滩、荒水的治理和合理开发是生态环境建设的重要内容。因“五荒”治理开发投资回收期长，风险大，必须要有长期稳定的政策。全省要对“五荒”的治理开发进行合理规划，把治理“五荒”与经济开发结合起来，要按照谁投资、谁受益的原则，打破行政区域界限，允许不同经济成分主体采取多种形式治理“五荒”资源；允许“五荒”使用权一定50年或更长的时间不变。治理开发成果允许继承转让；国家征用时，要对治理者给予补偿。对买而不治、买后乱垦者，要收回承包权，并按照合同进行处理。对“五荒”承包治理项目要在贷款和税收等方面尽可能提供优惠条件。
　　（六）拓宽投资渠道，建立稳定的投入保障机制
　　生态环境建设的投资巨大，必须坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多元化、多层次、多方位地筹集建设资金。省、地市、县要把生态环境建设投资纳入基建计划和财政预算，并逐年增加投资；国家安排生态环境建设的预算内基本建设资金、财政资金、农业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈资金，在不改变管理渠道和方式的条件下，统筹安排，提高资金使用效益。银行要增加用于生态环境建设的贷款，并适当延长贷款期限。对以经济效益为主的项目，要按市场机制组织建设，通过市场筹集建设资金；积极引导鼓励工商企业、城镇居民、个体工商户等社会上各种投资主体以多种投资方式进行治理开发；积极争取利用外资，特别是争取世行贷款和外国政府贷款等优惠贷款资金用于生态环境建设。
　　群众是生态环境建设的主力军。坚持“谁造谁有、合造共有”政策，充分调动广大群众保护和建设生态环境的积极性。要广泛发动群众，大力开展义务植树种草活动。继续完善劳动积累工、义务工制度，利用农村剩余劳动力和农闲时间组织群众投入生态环境建设。