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一、矿产资源法修订前：外国人对中国矿业对外开放的评论--犹抱琵琶半遮面

　　世界地矿信息1996年№3发表了一篇题为“外国人对中国矿业对外开放的评论--犹抱琵琶半遮面”的文章，文中指出，“从外国投资者的角度看，中国在寻求联合经营合伙人时的条款往往是不够现实的，并且在调整其地位以满足投资者的基本要求方面进展甚缓。特别是在矿产部门，国家机构间对矿业联合经营项目的管辖权之争如火如荼，同时税收法规、经营政策乃至项目审查程序含糊不清。”此文还介绍了一些活跃在中国的海外矿业公司及其与中方所签订的一些矿业项目联合风险经营协议。此后，我们又进一步接触了一些外国矿业公司，并较为系统地搜集了国外一些权威矿业媒体及Internet（全球互联网）上关于外国矿业公司投资于中国矿业的情况。

　　让我们先听听外国矿业公司的高级主管们所说的以及国外权威矿业媒体的文章中所刊登的那些令人深思的话吧。我们把这些话大致归纳为三层意思。1、（中国的某些矿地产具有）“非常非常有吸引力的特征”；“我不相信你还会在世界上任何一个地方有象（中国）这样好的机会。中国有大量已经查明的机会，并仍有极佳的大量的开发潜力。投资机会就在中国”；（在矿产勘查前缘）“中国是最后一块馅饼”。这些话说明了那些海外矿业公司要在中国继续“呆”下去的信念。2、“好事多磨”；“混水摸鱼”；“混水中难摸到鱼”；“我们会继续坚持下去，我们还要准备更有耐心”；“中国会给那些有耐心坚持下去的海外矿业公司以机会的”；“在目前的商业环境下在中国进行经营有相当多的挑战。…公司的原则已经并将继续遇到许多困难”；“…公司看到了（在中国）获取财富的机会，并且没有回头的意思”；“…公司坚信，随着中国经济的兴起，中国大量的矿业机会将会给…公司及其联合经营伙伴以丰厚的报酬”。这些话一方面道出那些海外矿业公司无奈的黑色幽默，另一方面又说明他们对在中国矿业投资的前景持乐观的态度，确确实实是“初级矿产公司在中国坐以待变”。3、“中国的外商投资矿产资源勘查开发法规总是说‘快了，快了’，什么是‘快了，快了’？”（各种法律障碍）；“中国的（1/20万区域地球化学图及其它图件等）图件是我看到的世界上质量最好的图件之一。遗憾的是我看不着”（资料问题）；“究竟谁是窗口？和谁谈？”（同本刊№3中的评论“…国家机构间对…的管辖权之争仍如火如荼”是一个意思）；“东西方文化的巨大落差使我无所适从”；“中国奇特的地方（？）主义常常使我左右为难”；“与一家中国矿业公司打交道的结构不象任何其它地方的一项联合风险经营协议”（中国的J/V合同是甚为独特的，与国际惯例似乎不甚接轨。关于矿产勘查中的买卖选择权协议和联合风险经营协议的情况请参见本刊1995年№19）；“在中国进行矿业经营，‘红带子’到底有几根？”（所谓红带子指的是项目的法规及管理风险，参见本刊1996年№1）；“（项目被耽搁下来了）基本上可以认为，我们是拴在了一个官僚的腰带上了”；“中国官方（及矿业界）似乎对不少问题的认识都是不清楚或者说是很混乱的，市场经济真的这么难学吗？（勘查及采矿的）商业文化真的难以在短期内培育起来吗？”。第三层意思的这些话，不需评论，观点昭然若揭，需要好好反思一下，因为这指明了我们改善矿业投资环境、促进矿业健康持续发展的若干问题。

　　下面我们再接着世界地矿信息1996年№3的情况介绍一些外国矿业公司在中国的经营情况。要说明的是，有关中国一些矿地产准确的中文译名，我们未及核正。对于每个项目，我们试图介绍其联合风险经营条件，外方的工作计划及其对矿地远景的认识。

　　设于温哥华的加拿大亚洲矿产公司于4年前进入中国。此公司最早瞄的是陕西（山西？）省的一个铅锌项目，下马后，又迅速盯上了一个黄金项目，即山东招远的伊格庄金矿山的扩建。此项目是中国官方所选定的10个允许外国投资参与的黄金矿地产之一。目前亚洲矿产公司已与中国山东招远黄金工业公司签订合同成立一家新公司进行合资经营（据了解此项目目前在国内还存在许多问题，包括法律方面的，合资合营条件方面的，但我们也不甚了了，此处仅根据国外报道客观反映），双方各占此新成立公司50％的股权，并由此新公司持有伊格庄矿山的资产和矿权。合同要求亚洲矿产公司分两阶段投资3600万美元，首先是拿出430万美元在1996年进行一项矿山扩建的可行性研究（以前所报送材料中说是3000万及350万美元），其余3170万美元将用于矿山的扩改建，将生产能力从日产500吨矿石提高到1500吨，接下来准备再进行可行性研究将产能提到日产2500吨。此矿山目前年产约13000盎司（前说12000盎司），改扩建后年产量能增至80000－90000盎司（前说6－8万盎司），生产成本约为200美元/盎司，将成为中国最大的金矿山之一。估计此矿山储量为1950万吨品位为2.8克/吨的矿石（总裁Owens说前5年将开采平均3.5－4克/吨的矿石），赋存在一条30－40米宽的倾角为40度的剪切带内，矿石选冶极为方便。

　　亚洲矿产公司与招远黄金工业公司的第2个合同是在一36平方公里的勘查区（包括伊格庄金矿往北延伸的部分）进行勘查工作，合同还包括在中国招远及其它地区参与矿山勘查、开发和扩建项目的机会。亚洲矿产公司相信，它与招远黄金工业公司的合同将为其在中国发展提供极好的机会。

　　另一家是加拿大的全球太平洋矿产公司（在温哥华股票交易所上市），它与河北省青龙县黄金公司签订了一份意向书，开发周村（音译）金－银－贱金属矿床。此矿地蕴藏有按0.3%Cu，0.5%Zn，0.3%Pb这一边际品位计的矿石140万吨，品位为0.63%Cu，1%Zn，2.6%Pb,为一脉型矿床。尽管最初是作为贱金属矿床勘查的，但1995年的采样结果证实矿石中金和银的品位分别高达8.7和69.5克/吨。全球太平洋公司正在评价此矿地产，以证实贵金属的品位。

　　加拿大的Breckenridge资源公司（在温哥华股票交易所上市）最近签订了一项原则合同，可以取得四川省夏村（音译，此矿床在四川与西藏边界附近，甘孜－白玉一线）银－贱金属矿床的权益。公司计划着手与中国政府探讨达成最终联合风险经营协议的可能性。按原则合同的条款，Breckenridge公司通过完成一项银行可承兑的可行性研究可以取得此矿地产67％的权益，此后合作双方按比例分摊投资。此矿地产地下的可采储量（以10％的贫化计）估计为820万吨矿石，品位为9.15%Cu,5.65%Pb,1.04%Cu,Au和Ag分别为0.61及224.9克/吨，预计矿山建成后年产量为42650吨锌，118吨银，26075吨铅，4650吨铜和183公斤金。初步估计，此矿地的平均净熔炼收益（扣除矿石的熔炼、精炼和精矿运输成本）在矿山服务年限内为91美元/吨。将用留矿开采法开采，考虑到劳动成本及电力成本低，估计现金生产成本为33美元/吨。就此估计在矿山服务年限内平均每年的税前现金流为3100万美元（前几年为4100万美元），项目的资本投资估计为8600万美元。公司正准备采集地下大样回加拿大测试。

　　在多伦多股票交易所上市的加拿大Athabasha黄金资源公司拥有Breckenridge公司18.1％的股票，并且对于将来的筹资，此公司有首次拒绝权。

　　Donner资源公司（在温哥华股票交易所上市）通过其在Denstone国际公司中85％的股权，与中方达成了一项合同，在贵州省会家堡（音译）金矿区1300多平方公里的地区勘查。中方合伙人已进行了6万多米的勘查钻进工作，圈定了3000万克金资源。此资源不包括在勘查合同之内，但Donner公司的探矿权包括就在此资源周围的矿地产。预计公司于1996年3月中旬开始钻探以验证该地区其它的以沉积岩为容矿岩石的金矿床。项目预算为50万美元。

　　罗伯特.弗里德兰家族在中国也十分活跃（弗里德兰是加拿大一名成功的矿业促进人，设在温哥华的加拿大－中国金刚石公司也由其控制，在山东省常马庄金刚石矿山中有股权。本刊1995年№6报道的加拿大金星资源公司也是由他促进的，另据悉，金星公司最近在拉美和西非又屡有新发现）。加拿大云南矿业公司（下称加云公司）即是由弗里德兰家族控制的一家私人公司（非上市公司？），Carson黄金公司（在温哥华上市）在其中有16.7％的股权，这使Carson公司在云南省多个黄金、铜及黑色金属项目的探矿权和采矿权中有了权益。有利的勘查区包括哀牢山、上芒岗和杂川（均为音译）。在哀牢山，加云公司在一100平方公里的地区内拥有60％的权益，此地区有两座大型已知金矿床，总资源量超过400万盎司，加云公司在此查明了11个异常区。在上芒岗，加云公司组建了两个联合风险经营公司，在上芒岗矿床（此金矿床为卡林型，含10万多盎司金）周围200平方公里的地区勘查。公司承诺在1997年11月以前在上芒岗地区支出250万美元。杂川地区面积77平方公里，包括一个储量550万吨（金品位2.1克/吨）的金矿床，加云公司的工作说明此矿床是非氧化型的，可能是经济上可采的。加云公司还一度试图在大红山（音译）铁矿山与中方寻求联合风险经营，但现已撤出。

　　加拿大通用矿产公司（GMC）最近与四川有色金属资源勘查开发公司签订了一项有关一铜－金矿地产勘查的联合风险经营协议。根据协议，它将会同中方公司评估四川境内面积为10平方公里的黄水沟（音译）矿地产。以前的工作表明，在小面积的矿地产内，有铜品位为2％、金品位为6克/吨的资源76万吨。因存在大量的矿化带，因此总资源量远高于此。系统的勘查工作业已开始，GMC投入400万美元，可挣得51％的股权。

　　设在温哥华的另一家加拿大公司Baja黄金公司也正在中国进行一项黄金项目的联合风险经营。Baja公司在一个极富经验的董事会的带领下，进军中国。在1995年4月Baja公司向股东发布的中期财务报告中，总裁Paul Saxton是这样向股东介绍其在中国的这项黄金联合风险经营的：“（加拿大中国黄金公司）是前几家与中国政府正式签订合同的外国公司之一。我们获得了在广西西北百色地区的排他性探矿权。”Baja公司已向私营的中国黄金公司（即建立的这个联合风险经营伙伴）支出150万美元资助在这一26000平方公里的矿地产上所进行的勘查活动。

　　另据报道，一些大型矿业公司也正在研究中国的矿产项目。其中包括巴里克黄金公司，该公司对寻找和开发中国的卡林型金矿床感兴趣。

　　尽管是犹抱琵琶半遮面，但毕竟改善中国矿业投资环境、大力吸引外国矿业投资是大势所趋。这其中存在着许多问题。对这些问题本文不拟进行深入讨论，分析中国矿业投资环境改进的方向也是我们下一步的事。在此我们只想再谈一点，即，目前在中国忙活的到底是些什么样的外国矿业公司，我想这一点对于我们下一步的政策考虑也是十分必要的。

　　毫无疑问大多是些初级公司。看看国外一些矿业刊物及Internet中的一些文章的标题就一目了然了：“初级矿产公司进军中国”；“加拿大的初级矿产公司在中国坐以待变”；“中国正掰着指头计算对矿业项目联合风险经营有兴趣的初级公司的个数”。

　　这些初级公司多数在加拿大多伦多及温哥华的股票交易所上市（至少本文所谈的几家公司都是）。亚洲矿产公司周转资金为75万美元，已公开发行并售出1750万股股票，其控股股东为加拿大的Royal Oak公司（皇家橡树矿山公司，这是一家大型矿业公司），控制其41％的股票，据称亚洲矿产公司的手已伸进了皇家橡树矿山公司最深的口袋中了。加拿大多伦多的私营公司太平洋资源公司（PCR）已经宣布了其经营战略，即，利用其对中国矿业的相当深入的了解和密切的联系以取得极富远景的矿地产的矿权，然后与其它矿业公司联盟进行联合勘查。迄今为止该公司已经在书面上（通过资料）和通过个人关系评价了60多个中国的矿地产，并已与Teck勘查有限公司及Orient矿山有限公司达成合同（意思是一旦选定合适的矿地产，3家公司就联合投资勘查开发）。前述的由弗里德兰控制的加拿大云南矿业公司，在温哥华股票交易所上市的Carson黄金公司掏了300万美元买了200万股股票，占到加云公司16.7％的股份，并且作为投资回报，对于在上文所谈云南三个地区所发现的任一新金矿山，Carson公司均有权取得加云公司在其中的50％的权益，这属于筹资回报。加拿大通用矿产公司也是一家初级公司，由三名以前在谢夫隆矿产公司供职的资深地质学家为首进军中国，1995年11月才在多伦多股票交易所上市。

　　我们并不是说初级公司如何如何，但是，不少发展中国家（包括最近的一些经济转轨国家）认为同这样的小初级公司打交道是有风险的，同时他们确实也是有担心的。许多发展中国家的矿产部门目前正在进行私有化，有不少国家在其私有化的总纲领中都谈到了这么一点，即（私有化的目标之一是）“吸引能呆时间很长的有信誉的大型的跨国矿业公司，而不是那些打一枪换一个地方输了就跑赢了也跑的小赌徒。”由此可见，我们在选择合作伙伴时还应多加些考虑。

　　但另一方面，许多大矿业公司又确实是通过许许多多的初级公司而进入全世界的。这些初级公司经营灵活，易于操作和管理，筹资方便，也符合中国“船小好掉头”这句老话，并且这也是大型跨国矿业公司的一项经营和管理战略。对这些问题我们也应有个清醒的认识。

二、矿产资源法修订后：修改后的矿产资源法基本上可以令外国投资者满意，降低了其经营的法律风险

　　中国自1978年起执行对外开放政策，18年来经济发展取得了巨大成绩。就矿业部门而论，1986年3月19日全国人大常委会通过的“中华人民共和国矿产资源法”，确立了中国矿业管理的基本法律框架，在一定程度上促进了矿业的发展。正是以矿业的蓬勃发展及其不断为全社会提供的大量矿产资源为基础，中国社会在近十多年间发生了巨大变化。矿业也走向了可持续之路，目前已登记注册的矿山企业约有30万个，年矿石产量近30亿吨，年矿业产值近1800亿元，已发现矿产达168种，其中有探明储量的为153种，矿产地16000余处，按矿业产值计中国居世界第4位，按储量的潜在价值计居世界第3位。同时，中国矿业的高速发展，也吸引了越来越多的外国矿业公司的参与，迄今为止，已登记的涉外勘查及涉外采矿项目已分别达200多项，多数著名的国际矿业公司在华设立了办事处或子分公司。

　　但问题仍十分严重。矿业部门的对外开放滞后于其它经济部门，经济的迅速增长已显示出潜在的资源优势无法及时地满足现实的需要，国民生产总值年增10％以上，而矿业仅以每年5％的速度增长。在资源开发领域，技术资金严重缺乏，回采和利用效率、管理水平、综合利用水平及经济效率低下，技术设备陈旧，环境标准低，资源浪费严重。更为重要的是，1986年矿产资源法是计划经济的产物，不少条款不适用于市场经济的要求，即存在着经济体制上的原因而产生的内在局限性（如主体法律地位不平等，矿权不准转让等），矿业行政管理体制上的原因而产生的内在局限性（条条分割，条块分割，行政效率低下）以及法律条文简约，重要制度欠缺。外商普遍感到在华投资于矿业缺乏必要的保证，已经执行的探采合作项目，除油气外，多为初级公司投石问路性质的浅尝辄止的小项目，固体矿产部门在吸引外资和技术上无实质性进展。这是显然不能令正在大力推行矿业部门对外开放政策的中国政府满意的。解决的办法之一就是修改矿产资源法。

　　经几年努力，1996年8月29日全国人大常委会终于审议通过了“矿产资源法修正案”并决定于1997年1月1日实施。这是遵循建立社会主义市场经济体制改革的总目标，在总结矿产资源法实施公布10年来矿业发展实践和法制建设实践正反两方面经验的基础上，对中国矿业立法的一次重要的修改完善。新的经调整的矿产资源法的公布实施，将对加强对矿产资源国家所有权的维护，矿业秩序的治理整顿，矿业的可持续发展，起着重要的作用。同时，它也为外国矿业公司在华参与矿产资源的勘查开发，创造了一个平坦的运动场。

　　首先，从制度上为吸引外商投资勘查开发矿产资源创造了条件，扫清了外商投资的法律障碍，确立了外商矿业投资的法律地位。1986年矿产资源法第4条按所有制形式规定了3种采矿主体，即国营、集体和个体采矿，未明确外商投资的主体地位，使外国公司觉得没有法律保障。实际上，坚持对外开放是我国的基本国策，相关的法律法规已经对外商投资勘查开发矿产资源作了原则规定，包括中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、经济合同法等基本的法律和对外合作开采海洋及陆上石油资源条例等法规。现在，这一障碍彻底扫清了，矿产资源法修正案对原法第4条进行了修改，“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益”，这里当然也包括外商投资企业了。

　　我们自1993年开始制定并得到了国际上有关专家及国际矿业公司好评的“外商投资勘查开采矿产资源管理条例”，由于修正案已颁布，预计将于今年底由国务院发布。它作为矿产资源法的一个配套法规，应该说是进一步地保证了外国投资的合法权益，更进一步地保证了外国投资者经营活动的顺利进行。

　　其次，矿产资源法修正案参考借鉴了国际上通行的做法，对探矿权、采矿权法律制度作了适当修改。肯定了探矿权和采矿权的财产权属性，确立了有偿取得制度，取消了原法第3条第4款矿权不准转让的限制性规定，并在修正案第6条中明确了探矿权采矿权可以转让的条件。今年年底将发布的配套法规“矿权转让办法”等将对此作出更详尽的规定。我们在修改这一制度时，广泛征求了国际上有关专家及外国矿业公司的意见，甚至在成文后由全国人大审议的过程中，还专门召开了外国公司座谈会，并按其要求作了一定修改。应该说，修正案中规定矿权作为一种可转让的财产权，是外国矿业公司的另一颗定心丸。

第三，矿产资源法修正案简化并明确了现行的办矿审批行政管理程序。

公司最担心的是“交叉射击”。条条分割、条块分割的办矿审批程序也是造成矿业项目延缓及矿业纠纷难以调处的主要原因。因此，在我们的修正案中，明确了“矿产资源国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，由地矿部负责矿产资源法的执行和全程的矿权管理。今年年底即将发布或经修改重新发布的“勘查登记管理办法”、“采矿登记管理办法”、“矿山环境监督管理条例”、“地质资料汇交管理办法”等配套法规，对审批程序将有更明确的界定，这将最大限度地加快申请处理过程。

　　要特别谈一谈在联合国开发署和亚太经社会等支持下设计制定的“矿山环境监督管理条例”。它是以矿产资源法和环境保护法为基础制定的一部行政法规，是中国管理矿山环境问题的一部基本法规。西方一些好的经验，如EIS制度，矿地恢复和保证金制度，环境许可证制度等，我们都借鉴了。但考虑到中国是一个发展中的经济转轨国家，我们的环境标准是适度的，站在环境保护前列、有良好信誉的西方公司是完全可以达到这一标准的。

　　矿产资源法修正案为国际矿业公司进入中国铺平了路。剩下的问题是我们怎么走了。继修正案发布后，“外商投资勘查开采矿产资源管理条例”不日即将出台，矿业标准工作合同包括产品分成合同的制定也在紧锣密鼓当中，一大批引资项目已经提出。为鼓励中西部开发，还可提供额外的优惠和鼓励措施。中国可以提供大量的勘查机会，世界级的机会。中国还有许许多多的待开发的好的矿地。与西方发达的矿业国相比，中国的勘查程度相当低（中国政府每年投入数十亿元进行地质调查和矿产勘查，但有效支出尚不足10亿元，每平方公里的勘查支出比发达国家差许多倍）。所以仍有极大的发现世界级矿床的机会，这一机会可以与世界上任何国家和地区相媲美，也许未来的发现将会使目前世界上的许多大发现均黯然失色。中国本身就是一个巨大的市场，GDP年增10％，矿业部门年增5％，这之间的差距正是中国急于吸引外资促进矿业发展以及外国投资急于进入中国的内在驱动力。中国拥有大量训练有素的有经验有头脑的专业地学家。与其它一些发展中国家相比，中国还有不错的基础设施。每年国家大量投入所形成的基础地学信息，可以为矿业公司提供令人满意的服务。政局的稳定，坚持对外开放的基本国策，可以令外国投资者放心（我们知道，前几年一些组织在投资环境国家排名中，把中国放在了后几位，但我们相信，修正案的通过会使中国的排名，往前提好几位）。迄今为止，由于前两年中国矿业部门对外开放滞后于其它工业部门，也相对滞后于拉美及亚洲的某些发展中国家，使我们在这方面相对落后了（截至到94年底的191项涉外勘查项目所吸引的28.93亿元外资中，油气资源占70.7%，非金属占12.5％，有色金属10.5％，贵金属2.1％，并且除油气外，主要是与外国初级公司签订的小项目）。现在情况不同了，我们希望的是由大公司来寻找和开发“大象”。考虑到1995年6月7日经国务院批准，国家计委、经贸委、外经贸部发布的“指导外商投资方向暂行规定”及“外商投资产业指导目录”，与矿产勘查和开发有关的项目基本是属于鼓励和允许之列的，禁止外商投资的只有放射性矿产的采选冶和加工、硼镁石开采加工和天青石开采。所有这一切均可以被国际矿业公司视为实质性利好消息，是进入中国投身于资源开发业的路标。

耐心还是很需要的。在中国，合理的矿业税制的设计尚需假以时日。东西方文化差异的克服也不是一天两天的事。勘查商业文化的培育，受几十年计划体制熏陶的管理人员观念的转变以及中国法律制度中深层次问题的改革，也不可能一蹴而就。联合风险经营的结构和形式也需要在长期的实践过程中逐步形成和发展。但是，中国庞大的地质潜力必将最终为联合经营提供大量的投资机会，中国矿业的现代化需要澳大利亚技术和资金的注入。从长期看，有灵活性和耐心的国际矿业公司必将会因其在中国矿业的投资而获得巨大的利益，“面包会有的，牛奶也会有的。”