关于增加我市一般预算收入和可用财力的若干思考

来源： 研究室 　　　　　　　 日期： 2010-08-05
近年来，我市财政呈现出了收入总量大、增长快，一般预算收入占比低，可用财力增加慢等特点。与此同时，各方各面要求支持各项社会事业发展，改善民生的呼声很高。解决这一矛盾关键是要增加可用财力，主要是增加一般预算收入。为此，我认为应抓好以下几个方面：
一、在加快经济发展上找答案。发展是硬道理，没有发展尤其是经济的快速发展，要想增加财政收入特别是增加可用财力是不可能的，这已被经济决定财政的原理所证明。我市近几年经济总量不断发展壮大，财政总收入和一般预算收入也随之“水涨船高”，无论总量还是增幅都位居全省前3名。地区生产总值、财政总收入、一般预算收入三者之间呈正相关关系，也就是说地区生产总值快速增加的同时，财政总收入和一般预算收入也快速增加，反之亦然。2008年我市第二产业的增加值占GDP的70%以上，税收占到了全部税收的86.61%。可以这么说，构成财政收入主体的税收与非税收收入主要来自于第二产业。因此，我市今后一段时期在抓经济发展上一定要牢牢把握两个重点：一是必须坚定不移地实施赶超战略，继续保持较高的经济增长速度，甚至是跳跃式的发展与增长，一定要高于全国全省和周边市的增长，不能因结构调整或其它因素有丝毫的放缓，这样才会实现可用财力的快速增加；二是必须以发展第二产业为纲，吕梁的客观实际与资源禀赋，决定了我市必须在第二产业的做大做强做优和提质提速提效上下功夫。与此同时，因势利导推动第三产业加快发展。
二、在优化产业结构中求突破。我市一般预算收入占比低，可用财力增加慢，与产业结构不合理，第三产业发展滞后，占GDP的比重偏低有关。以2009年为例，第三产业增加值仅占GDP的24.97%，税收占全部税收的13.39%。我市去年财政总收入完成165.4亿元，一般预算收入完成59.7亿元，占比为36.1%。而晋中市财政总收入完成125.5亿元，一般预算收入完成57.8亿元，占比为46.01%，比我市高出十个百分点，如按晋中市的占比计算我市的一般预算收入应为76.2亿元。分析原因，我认为主要是晋中市第三产业比我市发达。以能够较好地反映第三产业发展水平又能够有效增加一般预算收入的营业税为例，2008年我市完成营业税75864万元，占财政收入的4.62%，而晋中市完成112414万元，占财政收入的9.98%，高于我市5.36个百分点。按现行税种分成比例，留给我市的营业税为53077万元，而晋中市为78690万元，高于我市25613万元。如按晋中市营业税占比9.98%计算，可增加我市一般预算收入61748万元。由此可见，优化产业结构，加快第三产业发展，提高第三产业增加值占经济总量的比重是增加一般预算收入十分有效的途径。产业依次更替虽带有一定的规律性，但通过采取一些政策上、资金上等的特殊优惠政策进行扶持促进，在一定时期内实现跳跃式发展还是非常有可能的。当前，就我市而言，加快第三产业跳跃式发展的条件已经具备。一是具有明确的引导政策；二是煤炭资源整合后企业家手中持有大量的闲置资金可用；三是随着太中银铁路、太佳高速、吕梁机场、中南部出海大通道、西纵高速的建成通车，我市的交通运输条件将会得到极大改善；四是具有承东启西的天然地理区位优势。因此，加快服务、物流、仓储、旅游业发展正当其时。抓好金融规划与创新，加快投融资体系和银行诚信体系建设时不我待，合理引导从事第二产业的企业兼办第三产业也迫在眉睫。可以这样讲，第三产业快速发展之日，就是我市一般预算收入增加、占比提高之时。
三、在寻求体制调整上给予支持。现行财政体制使收入过度集中于国家和省级，而且呈现愈演愈烈之势。我市每年近70%的收入被国家和省集中，再加上每年上级安排项目的刚性配套支出，约占当年财政收入的3%-5%，这实际上也等于上级集中支配了同比例的收入。留给市县两级的一般预算收入非常有限，每年占总收入的比重大体上在30%稍多。因此，除产业结构外，财政体制是影响我市增加一般预算收入和可用财力的又一重要因素。在当前全国财政体制“一盘棋”的情况下，要求中央调整与地方的财政体制恐怕不现实，但是寻求省对我市财政体制作一些调整还是有可能的。主要理由有四：一是我市为后发展地区，1994年实行分税制财政体制时，收入存量小，随后经济发展加快，增量大增，而现行财政体制是维持既得利益，即存量不变，增量集中，这样中央和省每年从我市集中约70%的收入，形成了发展越快，收入越多，上面集中越多的鞭打快牛局面；二是长期以来我市为贫困地区，社会事业发展滞后，欠账较多，由于上级集中多，留市县可用财力少，人民不能够充分地享受经济快速发展的成果；三是吕梁是革命老区，过去对革命贡献很大，现在理应给予特殊关照，让老区人民也实实在在地享受改革发展的成果；四是吕梁是资源大区，资源的开发利用给各级尤其是省以上提供了源源不断的税收，但由此造成的基础设施损坏严重、折旧加快、地质灾害、环境破坏等问题也越来越严重，所有这些都因缺少财力得不到及时合理补偿治理和修复，群众怨气很大。为此，请求省对我市在财政体制上能够给一些特殊的照顾优惠。主要考虑以下几个方面：一是省级不再参与吕梁市的五税分成，或将分成比例降至10%以下。二是请求省在计算对吕梁市的一般转移支付时，应充分考虑后发展地区、资源型地区贡献大，革命老区、贫困地区基础设施发展滞后，历史欠账多等因素，大幅增加一般转移支付。三是加大对吕梁的专项转移支付力度，并不再要求吕梁市县两级配套。四是调整非税收入政策，将吕梁市的专项收入、基金收入等非税收入全部留吕梁市，省级不再分成。
四、在政策资金争取上下功夫。财政体制是影响我市增加可用财力的主要因素之一，但由于财政体制具有相对稳定性的特征，请求中央、省作大的调整需做思想上、方法上、政策上、技术上的准备，困难是比较大的。但是，我认为请求省制定一些弥补体制缺陷的政策和资金上的倾斜是非常有可能的。这些政策虽然不能体现优化收入结构，增加一般预算收入，但对增加市县可用财力是非常有效的。在争取政策和资金时，要讲究方法，注重在普遍中寻找特殊，注重从逆向思维中寻找突破，注重从类比推理中寻找答案，注重在现行政策的漏洞和薄弱环节中寻找机会。当前，应在以下几个方面做努力，求突破：一是请求省对吕梁市不再实行省直管县政策，以便于吕梁市在更高的起点上，重新布局区域经济，实现吕梁经济的跳跃式发展；二是请求中央、省以上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区的开发政策为模本，将吕梁作为内陆省、中部地区新的特区和改革开放试验区；三是请中央、省将吕梁市作为煤炭资源税从价征收改革的试验区，或者全省统一出台煤炭资源税从价征收改革政策时，对不同煤种实行区别税率，对产自吕梁的焦煤税率要高于其它煤种；四是继续搞好水资源补偿费、煤炭可持续发展资金等大额专项资金返还我市政策的争取工作。对此，这几年我们已有成功的实践。如：水资源补偿费是国家专为万家寨引黄工程建设筹资而设立，资金只能用于万家寨引黄工程建设，而我们通过多方努力，目前争取返还这项资金4亿多元，用于横泉水库建设。
五、在改革征管体制上做文章。在产业结构、财政体制既定的情况下，税收与非税收入征管体制对增加一般预算收入和可用财力同样有着重要的影响。为此，一是要改革税收征管体制，将现行的两套税务机构合并为一套，职能归并，归同级政府统一管理，同时将国家税务局转为稽查机构，负责对中央收入的稽查。这样既可从体制上保证中央收入及时足额入库，又能调动地方各级政府统筹协调抓收入的积极性，还可以降低税收成本，提高税收征管效率。二是仍沿袭两套税务机构并存的体制，但地方税务机构不再由省条管，归同级政府管理，最好设置为同级财政管理的二级局，这样尤其便于各级政府特别是财政部门统筹协调抓好各项税收和非税收入。三是改革非税收入征管体制，解决执收执罚多主体，随意减负收入，自由裁量权过大的问题。对非税收入征收实行征管计划下达、征管部门执行、征收结果考核奖惩三分离的征管体制。同时，要制定非税收入的分类征管办法，进一步提高非税收入的征缴入库率，达到应收尽收。四是国税、地税、财政部门要建立联合办税办费的协调机制，解决部分税费征收过程中相互扯皮、不同步，造成漏征漏管的问题。
（作者：吕梁市财政局副局长  靳均）