关于强化我市重点工程效益审计的思考

长沙市审计局重点工程效益审计课题组
近几年来，长沙市委，市政府围绕“一年一个样、三年大变样” 和“大干新三年、再创新辉煌”的工作目标，不断加大了公共工程的投入。为加强管理，市政府每年将关系城市发展、对群众生活产生重大影响、资金投入较大的工程项目纳入市重点工程，并由重点办这一专门机构进行统筹协调。如何加强重点工程的效益审计，这既是审计工作的重要内容和发展趋势，也是促进有关部门和单位调整投资结构、优化投资方向、提高投资效益的重要措施。因此，强化对政府重点工程的效益审计，已成为当前固定资产投资领域中国家审计面临的重要课题。
一、   我市重点工程建设的基本情况
1、我市重点工程建设的基本情况
截止2006年底，全市共实施重点工程项目310多个，总投资500多亿元，取得了不俗的成绩，基本实现了实力更强、功能更优、形象更美、品质更高、人民更富裕的基本要求，一个具有竞争潜力、创新活力和人居魅力的新长沙呈现在世人面前。我市重点工程主要分布在以下领域并产生了积极影响：
一是实施大规模的基础设施建设，使城市聚核能力和辐射能力明显增强。全市共新、改、扩建五一大道、湘江大道、潇湘大道、长沙大道、火星大道、四方大道、雷锋西大道、金星大道、芙蓉路、人民东路、人民西路、蔡锷南路、解放西路、黄兴北路、劳动东路、劳动西路、展览馆路、桐梓坡路、麓山南路、劳动路、湘府路、城市二环线、机场高速、绕城公路、宁横公路、长湘公路、浏大公路、猴子石大桥、黑石铺大桥、月亮岛大桥、二环线浏阳河大桥、城南路立交桥、伍家岭立交桥等道路、桥梁57条(座)，新增城市道路300余公里，人均道路面积由2000年前的6.8平方米，增加到11平方米，使我市的交通状况得到极大的改善，“南通北不通，东通西不通”成为长沙的历史，一个现代化的城市交通网状格局正在逐步形成。通过一大批城市供水、供电、通讯、供气、医疗、教育、防洪、新港码头等基础设施的建设，使城市的综合服务功能明显变优，城市供水能力达140万吨，居全国省会城市第9位，人均用水量达328升，居第3位，燃气普及率达95％以上，居11位。
二是重点开展城市环境综合整治，城市人居环境不断优化。以建设生态文化型山水园林城市为目标，全面构建立体生态体系，先后建成五一市民广场、芙蓉广场、火车站东广场、白沙公园和沿江风光带等30多个绿化广场和小游园，新增绿地面积800万平方米，城市绿地率、绿化覆盖率分别达32％、37％，市民开门见绿的愿望正逐步变为现实；启动棚改工程，完成棚户改造300万平方米，使8万居民住上了新房；实施大规模的拆除违法建筑活动，还路还绿，全面实施背街小巷的改造，加大公共站厕建设，让人民群众真正享受到城市建设和发展带来的实惠；固体废弃物处理场、第一污水处理厂和星沙污水处理厂建成，使城市环境质量建设上了新的档次，污水处理率达42％，垃圾无害化处理率达100％；实施了体育新城、岳麓山大学城、新港城和金鹰文化城建设，城市经济社会发展的战略空间进一步放大和延伸，建城区拓展了70平方公里；兴建了三国简牍、新世纪体育中心、白沙古井等一大批文化体育旅游项目，顺利举办了第五届城市运动会，城市现代文明与传统文化交相辉映。
在重点工程建设中，由于不断深化改革建设机制，促进了城市工作的全面发展。按照市场经济的规律，改变了多年来城市重点工程建设由市政府直接操作、财政单一投入的方式，实行符合市场经济原则和多个主体的公司化运作模式，开辟、开放了投融资空间，促进了建设的快速发展；促进了公用事业产业化、市场化进程，其自我循环，自我发展，参与竞争和服务各业的能力明显增强；按照政企分开、管养分离的思路，推进环卫、市政、绿化作业专业化、企业化、市场化进程；推动了“二级政府、二级建设”机制的建立，城市建设呈现出上下联动、整体推进的局面；推进了土地管理的改革，政府开始逐步垄断一级市场，实行土地用途管制和收购储备制度，严格控制土地行政划拨和协议出让，经营性用地采取公开招标、拍卖交易，为城市建设筹集了大量的资金；促进了房地产业快速发展，投资增幅连续上扬，房地产开发完成投资金额占全市固定资产投资的比重不断加大，商品房销售量逐年递增。
2、我市重点工程效益审计的基本情况
随着我市公共财政改革的深入和城市化战略的实施，我市在基础设施建设方面的投资力度逐年加大，政府投资建设领域尤其是一些重点建设项目的社会关注度也逐年提高。但建设领域违纪违规问题仍然突出，为进一步健全审计监督体系，明确审计监督范围、强化审计监督手段、完善审计监督机制，我局总结近几年国家建设项目审计的实践，借鉴外地的先进经验，代政府草拟了《长沙市政府投资建设项目审计监督办法》，市政府正在准备出台该办法。办法明确规定，建设项目进行预算执行审计和竣工决算审计包括检查建设资金使用和项目管理的真实和合规，评价投资效益情况，提出加强管理、提高效益的建议。在重点建设项目的常规性审计中要加入效益审计的内容，评价项目的效益情况。
此外，我局从重点工程审计入手探索开展固定资产投资效益审计，从指导思想、总体目标、原则和措施等方面对开展效益审计进行理论探讨，并在实践中逐步实现财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计的比重。每年都将效益审计明确列入了年度工作计划，按照审计署"五年规划"的要求，切实把效益审计落到实处；将效益的观念贯穿于每一个审计项目，所有的审计项目都要在真实合法审计的基础上关注资金的使用效益，向加强管理、完善内控制度、挖掘效益潜力延伸，在基础设施领域广泛开展投资经济效益审计。投资效益审计以揭露工程建设项目管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，在促进提高财政资金管理水平和使用效益、维护国有资产安全方面发挥了积极的作用。
从目前我市建设项目工程审计开展情况来看，审计机关受人员力量、经费、外部环境等多方面条件限制，目前仍主要是以财政财务收支真实性和合法性审计为主，除少量的审计调查外，总体上我市重点工程效益审计还处于起步阶段。此外，投资领域效益审计还在各建设主管部门或是建设单位内部审计有所涉及，一些企事单位设有专职的、独立的内审机构，赋与监督、检查收支合规，审核盈亏真实，以及贯彻经营决策和实现经营目标等权责，含有评价效益的事项。
重点工程投资效益审计虽然没有广泛开展，但其巨大的效用已逐步显示出来。如对田汉大剧院的审计中，查实该工程存在超计划、超规模、漏缴税费、多支付工程款及乱挤乱摊基建成本、资产管理不规范等方面的问题，核减工程造价2000多万元，为国家挽回了经济损失。金霞大道工程审计，共核减工程结算价款2770.8万元，为国家节约大量投资。同时审计发现金霞大道涵管设计严重违规，审定返工、报废损失达612.21万元，及时将案件移送相关部门处理。
二、我市重点工程效益审计的目标和内容
效益审计是指审计人员在对使用财政资金进行重点工程项目的预（概）算执行情况和竣工决算审计的基础上，对投资项目的合规性、经济性、效率性、效果性进行的审计评价活动。
重点工程效益审计必须以促进依法行政、完善机制、提高政府宏观调控能力为主要目标。近年来，在公共工程投资暴露出的低水平重复建设、严重的损失浪费和资产流失、建设市场秩序不规范、投资效益差、效率低等问题。其原因是多方面的，但最主要的是对权力的制约和监督不力；投资管理体制不适应经济发展，缺乏有效的投资责任和风险约束机制；法制不健全，缺乏规范投资经济运行的法规、标准；内部缺乏控制，外部监管不力。为此，审计机关加强对重点工程项目的审计，从审查资金筹集、运行、管理等方面入手，加强对权力的制约和监督，着力解决体制不适应、法规不健全、管理不完善等宏观管理方面问题,达成以下基本目标：
一是实施效益审计，满足社会公众对公共资源实行有效监督的需要。政府重点工程项目主要来源于国家财政性资金,实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足大部分人的公共物品或服务的需要。审计机关可以从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息。
二是实施效益审计，促进国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策。长期以来，我国基础设施和基础产业发展滞后，成为制约经济发展的“瓶颈”，近年来，各级政府积极改革投资政策，调整投资方向，加大了对社会公共基础设施等公共工程的投资力度，投资重点逐步退出竞争性、营利性的投资领域，主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品方面。通过效益审计，揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制，使政府投资能充分发挥改善投资与经济结构，引导社会投资方向的宏观导向作用，促进国民经济和社会持续、快速、健康地发展。
三是实施效益审计，加强对权力的制约和监督。党的十六大提出加强对权力的制约和监督，并要求审计机关充分发挥对权力的制约和监督职能。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等，缺乏一套完整、科学、有效的监督体系去制约。政府重点工程项目效益审计就是要通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计（调查），揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题，监督其决策行为；揭露项目概算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的情况，监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题；揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后，造成损失浪费的问题，监督政府部门的监管行为是否及时有效；揭露政府领导或有关部门领导利用权力干预建设的活动，违反招投标法规的规定，干预工程承发包，不顾批准的设计概算，干预工程建设过程、建设工期等滥用权力的行为，监督政府领导和有关部门领导的权力运用；揭露政府领导违反人大批准的财政预算安排，动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”的违规行为，监督政府领导对建设资金的支配权等。
为实现上述审计目标，重点工程效益审计，重点应从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节开展效益审计。
1、投资立项决策的审计与评价
一个工程项目的命运首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资效益审计，应注重对投资决策的科学、合理性作出独立评价。目前,我国投资领域普遍存在低水平重复建设，损失浪费，投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。针对项目决策中出现的问题，重点效益审计应从以下方面着手：
（1）审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书审批、可行性研究报告审批和初步设计审批是否严格遵守审批程序。
（2）审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行，是否只是作个“可批性研究”去应付政府计划部门，投其所好，获得立项，致使提供的结论丧失科学性和公正性。
（3）审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。
（4）审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。
2、对投资建设资金的拨付、使用和管理中的真实性、合法性进行审计和评价
政府公共工程大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨付、管理、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性作出审计评价：
（1）投资建设资金是否按规定用途使用,是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题。
（2）投资建设资金是否及时、足额拨付到位,是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题。
（3）政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。
（4）对项目概算执行情况进行审计,是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无弄虚作假、虚列建设成本问题。对工程结算和工程决算进行审计，检查建设单位是否及时办理工程决算,检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。
3、对项目管理的审计与评价
审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
（1）审查项目是否实行项目法人责任制,项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。
（2）对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。
(3) 审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否按"公开、公正、公平"等原则进行，有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。
(4) 项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。
(5) 检查监理单位资质的真实性和合法性，在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。
4、对投资效益的审计与评价
政府投资的公共工程是非经营性项目,不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。
评价项目的投资效益，首先要确立评价投资效益优劣程度的审计标准。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。 实际工作中，审计目的不同决定了评价性质的不同，效益表现形式的不同决定了评价范围和内容的不同。具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和审计目的进一步细化效益评价指标。
三、   我市重点工程效益审计的原则和方法
立足我市实际情况，适应建立社会主义市场经济体制的需要，在审计实践中要体现以下四个原则：
1、真实性审计、合法性审计与效益性审计相结合的原则。在目前我国市场经济秩序尚未完全建立的情况下，财务会计数据失真现象仍然十分普遍，重点工程效益审计还必须建立在真实性、合法性审计完成的基础上，再进行效益评审。如果没有这些真实性、合法性审计的基础，我们对项目效益的评审就会产生很大的偏差，效益审计的真实性也就无从谈起。真实性、合法性、效益性三者结合，三者统一的全面性的效益审计能够充分体现审计工作防护性、建设性的基本职能。
2、经济效益、社会效益、环境效益相结合的原则。政府重点工程项目考虑的不仅是项目本身的投入产出效益，更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度，是否满足社会需求，是否符合国家产业政策，规划布局是否得当，是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效益原则，同时也要兼顾公平原则，项目收益是否得到公平分配。此外，当前大众对重点工程的环境效益也越来越重视，我们在审计评价过程中要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响，是否对自然环境造成损害，是否对自然资源进行了合理、节约的利用，包括对土地、能源等各种资源的利用情况等。
3、事前、事中、事后审计相结合的原则。目前的投资审计大多是事后决算审计，就效益审计而言也大多采取的是后评估的方法，在经济效益方面往往是只评不审，使审计监督存在一定的“时滞”现象，防护性和建设性作用不能得到充分发挥。为此，我们必须将审计监督的关口前移，强化事前、事中审计。事前重在防范，事中审计重在监控，事后审计重在监督评价，这种全程跟踪式的审计方式，能更好地发挥审计机关在促进科学决策、控制成本、节约投资、提高效益的作用。
4、定性与定量评价相结合原则。投资审计受以往财务审计思维定势的影响，更多地注重了对财务数据与信息的审查分析，在经济效益的评价方面往往定量多，定性少，在社会效益和环境效益方面往往是定性多，定量少。因此，在开展重点工程效益审计中，要将所得情况与既定规范以及审计标准进行比较，同时可以借鉴国外效益审计的某些技术方法，对各项指标予以量化，如计算资金节约度、价值量与实物量、收入分配效果指标包括分配指数、劳动就业效果指标、综合能耗指标等，分析项目建成后所带来的国民收入在个人、集体、国家各利益主体之间的分配情况，并评价其合理性和公平性，从面使效益审计评价既能定性，又能定量。
四、我市重点工程效益审计的难点
1、人员机构的约束。目前政府开展工程效益审计面临人员少，知识结构老化、单一的局面，缺乏高素质、综合能力强、懂专业的审计人员。投资审计人员应具备工程和财会等专业复合知识，要在立项、概标编制、招标合同、施工、决算等程序上，抓住每个关键环节必备的资料，从中揭示出不合理、不真实等问题，从理论、实际操作、管理流程及文件法规上全面了解、把握必备的知识，有利于从宏观上、微观上把握并开展审计工作，提高审计效率。由于固定资产投资审计专业性强的特殊性，在审计部门内部很难实行全方位的人力资源整合，到外单位借，如没有主管领导的支持和较高工资待遇，很难借到有用的专业人员，同时也增加了人员管理难度。
在机构上，目前主要承担重点工程审计任务的固定投资审计处（科），作为审计局的一个内设处（科）室，编制少、具备工程决算审计资质的专业人员只有廖廖数人，面对量大而复杂、牵涉面又广的重点工程，感到无法施展手脚。
2、效益审计监督体系不健全。目前，我国对政府投资项目的监督体系比较混乱，表现为以下几个方面：第一、审计监管的职责不明。《 湖南审计监督条例》规定，审计机关对财政性资金投资或者融资为主的基本建设项目、技术改造项目进行审计监督。审计署《政府投资项目审计管理办法》〔审投发(2006)11号〕规定，政府重大投资项目必须经审计机关审计后方可办理工程结算或竣工决算。而目前我市所有政府投资建设项目都必需经财政投资评审中心审核方予认可，其依据是《长沙市人民政府关于印发<长沙市财政投资评审管理办法>的通知》〔长政发(2003)43号〕。第二、重复审计，国家审计法定效力受限。按照法律规定，国家审计对政府投资建设项目的决算审计具有法定效力，但我市财政部门对此并不认可，往往审计机关审计之后还需经财政投资评审中心再审才能进行工程款结算。第三、经费和人力比悬殊，造成“财大审小、财强审弱”现象。财政投资评审中心工程结算审计工作经费进入财政预算，每年财政拨付专项经费用于聘请专家和评审人员。而市审计局投资审计处只有区区8人，且没有外聘专家的工作经费。第四、工作步调不一且难以协调，造成审计项目大量积压。由于人力资源短缺且难以整合、工作职责划分不明、管理主体不同，国家审计与财政评审工作步调难以协调一致，国家审计对建设项目的抽审，尤其是对些重点工程的效益审计，因财政评审的初审未完成而无法进行，一些项目结算往往因此而时间拖得很长，甚至一审就是几年，造成大量工程审计项目的积压，影响了财政资金的使用效益。
五、加强和改进我市重点工程效益审计的建议和意见
（一）加强重点工程效益审计势在必行
审计署在《2006至2010年审计工作发展规划》明确提出，未来五年审计工作的主要任务之一就是“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。” 这是新的历史时期我国审计与国际审计接轨的一项重大决策，为国家审计的发展指明了方向，对重点工程进行效益审计，其作用及必要性体现在以下几个方面：
1、重点工程效益审计是政府完善投资决策的重要依据。近些年来,我市重点工程投资规模日益扩大，重点工程的大投入对于国民经济增长有着巨大的拉动作用,但同时也极易造成经济过热,增大经济运行的系统风险,若出现盲目投资、低水平重复建设行为更是浪费社会资源、贻害无穷。固定资产投资审计可以加强对于政府投资活动的监控,通过对于项目立项、论证过程的事前监督,阻止不合理投资项目的上马,还可以提供关于投资项目效益的重要信息,促使各级政府在投资活动中慎重行事,经济有效地使用公共资金。
2、重点工程效益审计是提高公共资金使用效益的必要手段。固定资产投资审计是关于投资项目真实性、合法性和效益性的审计,其中效益性是审计重点。《审计署2006年至2010年审计工作发展规划》提出“固定资产投资审计以效益审计为主，加强对关系国计民生的国家重点投资项目的审计，促进加强项目管理，提高投资效益，深化投融资体制改革。” 2003年由中国内部审计协会主办的全国投资审计理论研讨会则得出一个重要共识:投资的浪费是最大的浪费,固定资产投资审计是最大的经济效益审计,应成为实施经济效益审计的突破口。固定资产投资审计通过对于投资项目的事前监督、事中控制和事后评价,保证公共资金能够投向最具经济、社会效益的投资项目,并保证投资资金运用过程的经济性、效率性和效果性。
3、重点工程效益审计是遏制投资与建设领域腐败行为的有力工具。由于固定资产投资活动本身的复杂性所造成的监督困难,以及监督体系建设滞后于固定资产投资规模迅速扩大的现实,使得固定资产投资和建设领域成为腐败滋生的“温床”。绝对的权力必然带来绝对的腐败。国家审计机关对重点工程开展效益审计,可以确定有关单位和个人在投资活动中的经济责任,约束政府投资权力的滥用,从而有利于防止经济犯罪、反腐倡廉。近几年,我市审计机关在固定资产投资审计中发现了多起的违法乱纪行为,向司法机关提供了一些经济犯罪案件线索,为政府廉政建设作出了重要贡献。
（二）强化重点工程效益审计的思路和建议
重点工程效益审计作为一种更高层次的审计活动，是未来国家建设项目投资领域审计发展的必然方向。作为地方审计机关，应该积极顺应这一发展要求，调整审计工作思路，推进整个审计工作由真实性、合法性审计向效益审计转变。
1、明确重点工程审计的职能归属。目前，财政评审中心和审计机关都有权对重点工程进行审计，多数工程接受了财政部门的评审却没经过国家审计。财政评审中心进行的是工程造价决算审计，很难涉及工程效益审计。按照《审计法》、《湖南省审计工作条例》等法律法规，国家投资工程项目的决算审计应由审计机关行使国家审计，许多外地城市通过出台相关办法，明确财政与审计在工程决算审计上的工作职责，理顺了工作机制。建议政府参照外地先进经验，加快出台《长沙市政府投资建设项目审计暂行办法》（已由我局起草上报），理顺国家审计和财政评审中心的关系，明确并强化审计在政府投资宏观监督体系中的主体作用。
2、加强效益审计机构和队伍建设。在当前管理体制允许的情况下，参照外地模式将审计局投资处与财政投资评审中心合并，成立政府投资建设项目审计局。如不能合并，则整合资源，由政府出面明确两者职责，划分工作范围。同时，按照审计法规定，审计机关保留对财评中心审计项目的抽审权。着力提高现有审计人员的素质，培养一支适应效益审计的队伍。我们应从现在开始积极采取多种形式、多种渠道、多种类型地培训审计人员，提高审计人员的综合素质，从理论上准备，实践上探索，增强审计人员的效益审计意识，提高审计人员开展效益审计的工作水平。
3、加大资金投入，设立政府投资工程项目审计专项经费，依据工程项目情况合理统筹使用，充分利用社会力量强化政府投资工程项目的监督。
4、创造条件推行建设工程跟踪审计，对重大建设项目进行全过程监督，确保重点工程及时审结，减少国家资金浪费，提高政府投资项目建设资金的使用效益。
5、牢固树立效益审计理念。大力加强对效益审计知识的宣传学习、理论研讨和业务实践。既要通过开展有针对性地学习教育活动，使审计人员都认识到效益审计是未来国家审计发展的必然趋势，是国内外审计发展形势的要求，是审计适应市场经济发展的要求，增强审计人员的效益审计意识和理念；又要积极向各级领导汇报效益审计的新形势，争取其对重点工程效益审计的重视和支持，努力形成一个积极研究效益审计、深入探索效益审计、努力实践效益审计的好环境。
6、合理选择切入点做好试点工作。效益审计是项复杂的新工作，选择合适项目先行开展试点，探索出成功模式和一些规律性的东西，很有必要。试点工作选择好切入点，要充分考虑以下几个方面因素：一是难易程度。不能选择审计人员难以胜任的项目，应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点。二是被审计单位的接受程度。开展效益审计要加大对被审计单位的宣传，需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高效益的目的。三是社会的需要。要选择那些政府的社会普遍关注的热点、焦点的项目和领域去开展效益审计，这样才会得到政府的社会的支持，审计结果才能受到重视，审计成果才能发挥作用。
7、出台效益审计的规范和标准。认真研究相关法律法规，用别人的先进经验指导政府重点工程审计实践，建立切实可行的效益审计标准和规范。在上级国家审计机关没有制定和出台统一的标准和规范的情况下，政府可结合自身实际，通过对少数几个效益审计开展较早较好的地区的学习，作必要的效益审计理论探索，制定适合政府的的标准和规范。出台对重点工程效益审计的指导性意见。最终形成政府重点工程效益审计的标准规范体系。
8、坚持常规审计与效益审计相结合。在计划安排审计项目时，要加大效益审计的内容，将效益审计贯穿于每一个审计项目。在常规财务收支审计中，引入效益审计内容，注重对被审计单位、被审计人员对财政资金运用效益情况的评价和衡量。
为贯彻上述工作思路，推动效益审计工作的开展，今后工作中应采取以下具体措施：
1、尽快将重点工程效益审计纳入年度计划。有针对性地选择部分重点工程项目开展效益审计。在真实性和合法性审计的基础上分析评价有关的经济、效率、效益指标，为各级领导进行投资决策、加强工程建设管理提供依据。
2、在建设项目审计实施过程中体现效益审计内容。在安排常规性审计项目时，要明确要求审计人员更多地关注项目中的效益问题，树立效益审计理念，明确效益审计的标准和规范，要求在上报的报告中充分反映效益审计事项。
3、制定重点工程效益审计标准及操作指南。具体操作中，开发和创建有效的指标体系，制订一个指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，使审计人员在效益审计过程中有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，例如，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。这样，效益的评价就有据可依，效益审计的质量和审计结论的可信度就会大大提高。
4、健全相关审计机构和培育人才。重点工程效益审计范围广，内容繁，问题杂，要尽快成立实施重点工程审计的专门审计机构即固定资产投资审计分局，增加适当编制，增拨专项审计经费，以加大该项工作力度。实施重点工程效益审计的人员，不仅要具备财政财务收支审计的技能，还需具有建设、管理、生产、技术、经营等方面的专业知识。要组织学习，培训一专多能的复合型审计人才，培育一批投资领域效益审计骨干力量。