土地抵押贷款风险防范

土地抵押贷款风险防范
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土地抵押贷款是指借款人将土地使用权抵押给业务经办银行所取得的贷款。
土地抵押贷款通过土地抵押来套取贷款已经形成了一个新的金融学概念——土地货币。由于政府对土地环境、用途的变更直接会导致土地价格的巨幅波动，这个土地货币是一种风险货币，银行隐含着巨大的风险。
目前商业银行土地抵押贷款存在的风险主要反映在以下几个方面：一是评估风险。以土地使用权作为贷款抵押需要中介部门评估，受中介部门评估趋利性影响，往往会出现高估地价现象。如有的中介部门为了多收取评估费，故意高估地价，有的以贷款金额倒估地价，使土地抵押贷款从一开始就存在抵押值不足的信贷风险。现实中土地抵押贷款的评估机构是各地国土部门的附属机构，他们的评估具有高度的垄断性，大部分机构评估目的是为了收费，其评估费用不仅较高，而且很不公平公正，只要评估人愿意付款，一般均能按评估人要求，设定评估价值，致使纯土地抵押贷款评估失真。二是地理位置风险。目前客户到银行申请办理抵押贷款的土地，多数是处于
城市规划而尚未实际开发的土地，有的地处城市边缘地带，有的虽处城市开发区，但所处地理位置偏僻。三是规划变更风险。当前城市尚未开发的土地，在规划问题上许多地方存在较大的变更性，特别是中小市县城镇尚未开发的土地，其变更频率更高，许多商业银行贷款抵押的土地，常常因城市规划及某些布局变更。目前国家对土地政策的从紧调控、对征用土地补偿规定的调整和对部分地区工业园区的整顿及关停，陡增了部分土地抵押贷款的风险。四是开发风险。据调查，当前
开发商贷款购买的土地，除一部分无力开发形成闲置不能按期收回外，有相当部分存在投机性质，有的等待土地价高后出让，有的等待
房价上涨后再开发，抵押贷款土地“长闲不用”，在少数地方形成了“圈地运动”，并使一些土地被“搁荒”。五是回收管理风险。一些土地开发商在银行贷款取得土地使用权通过开发之后，不按约定归还银行土地抵押贷款，而是把土地抵押贷款挪作他用，重新去开发新项目。
目前银行应对发放“纯土地”的抵押贷款要慎之又慎，其中除要严格审查借款人是否具有开发资质和能力等条件外，当前重点要把好“三关”。一是土地价值关。二是土地的地理位置关。三是时间关。银行还需加强“纯土地”抵押贷款管理。除要全面清理，通过多种手段，确保所抵押的土地在国家规定的期限内开发使用外，对超过规定开发时间的贷款，各基层行要采取措施加紧收回，避免因逾期使用开发而遭没收之尴尬。银行要加大力度做好土地抵押贷款的回收。要采取银行与银行之间合作，银行与企业之间的合作等多种手段，防止土地抵押贷款长期体外循环，做到担保抵押的土地一旦开发，就要立即从开发贷款或其开发收入中收回土地抵押贷款。
商业银行土地抵押贷款之风险防范
一、以土地抵押发放的房地产开发贷款
目前银行与开发商合作的理想模式大多是，开发商取得土地证，将土地抵押给银行取得贷款，房屋销售时银行发放按揭并逐步收回贷款。这一模式看似合理，其实银行也存在着较大风险。一是作为抵押物的国有土地使用权，在没有开发前是有实在价值的，但一旦开发以后，则其价值事实上已随售房行为逐步转移到房价之中。二是已开发土地在实践中是无法执行与拍卖的，实际担保价值基本丧失。一旦开发商恶意不还贷款，银行就土地担保其实是无法变现的。银行在发放贷款后，应控制住开发商的资金回笼，在销售达到一定比率（如30%）后应逐步收贷款，在销售过大半时（如70%）应收清贷款。在操控上，银行可在土地抵押后，先发放部分贷款，待开工逐步追加在建工程抵押，再陆续放款。这样一来，开发商每买一套房屋，都必须先取得银行同意，方可在房管部门备案销售，银行可完全控制住销售回笼，也避免了已开发土地难以变现的弊端。
二、划拨土地抵押应注意的问题
 涉及划拨土地抵押的规定比较多。1997年国家土地管理局《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》中第二部分第2款规定“以划拨方式取得的国有土地使用权，由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经土地管理部门确认，并批准抵押，核定出让金数额后，由抵押人和抵押权人签订抵押合同。”2001年《城市房地产抵押管理办法》第45条规定“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物设定的房地产抵押进行处分时，应当从处分所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。 2004年1月15日国土资源部《关于划拨国有土地使用权抵押登记有关问题的通知》明确了“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。”
从上述有关文件的变化过程中可以看出，划拨土地使用权可以抵押，但要实现抵押权，将抵押物拍卖后必须先缴纳土地出让金，还要支付金额不菲的过户费用。因此在办理涉及划拨土地的房地产抵押时，银行应充分考虑处置抵押物的费用，适当降低贷款成数，以控制风险。
三、关于房地产抵押估价管理应注意的问题
商业银行在发放房地产抵押贷款前，普遍采用评估的方式确定房地产抵押价值。这一点，在2006年1月13日建设部、人民银行、银监会等三部委联合发布的《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）中被进一步规范。《通知》指出:房地产抵押估价原则上由商业银行委托，但商业银行与借款人另有约定的，从其约定。估价费用由委托人承担。房地产估价机构的选用，由商业银行内信贷决策以外的部门，按照公正、公开、透明的原则，择优决定。商业银行内部对房地产抵押价值进行审核的人员，应当具备房地产估价专业知识和技能，不得参与信贷决策。
以往商业银行一般不承担评估费用，由借款人作为委托人来承担。今后商业银行必须就评估一事与借款人签订协议，明确哪一方作为委托人，即付费方。另外在银行内部决策部门和审核人员上也应调整，即不能由信贷决策部门选用评估机构，按《通知》要求，审核人员还应当是具备房地估价专业知识和技能的专业资格人员，并不得参与信贷决策。形成两股相对独立、相互制约的机构。
四、对土地使用权出让合同的审查
于2005年8月1日生效的最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中的部分条款对金融机构的债权有较大影响。
一是开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效。但起诉前开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。鉴于此，金融机构在办理土地使用权抵押贷款时，必须要做好主体审查，对以前有以开发区管委会作为出让方出让土地使用权的出让合同，应采取有力措施，尽快督促借款人、抵押人将这部分合同得到市、县人民政府土地管理部门的追认。
二是经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。鉴于此，金融机构办理土地使用权抵押时，应审查土地出让金的实际缴纳情况，以及出让金是否低于国家规定的最低价，是否已及时足额缴纳。
三是受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。鉴于此，金融机构应注意关注土地使用权人是否按土地使用权出让合同约定的用途、容积率、绿化率等条件进行开发。若有改变，是否经有权部门批准，也要防范“超过合同约定动工开发日期二年后未动工开发的土地，政府可以无偿收回”的法律风险。
五、土地储备贷款的法律风险
商业银行普遍认为土地储备机构风险较低。但从法律上分析，土地储备贷款也存在一定风险，主要表现在：
1、土地收购资金过分依赖银行贷款。目前各地的土地收购储备机构在资金筹措上大部分依赖银行贷款，很多地区达80-90%左右。一旦经济形势或国家有关政策变化，土地市场不活跃，储备的土地供不出去，土地储备机构无法还款时，即使银行抵押了大量土地，亦难以处置。过高的贷款比例也给土地储备中心带来了沉重的利息负担，其发展前景将受到影响。
2、土地收购储备机构不是严格意义上的市场主体。土地收购储备机构是由政府组建的不以营利为目的的特殊机构，按政府委托或授权行使一些特定的职能，形式上主要有事业单位、土地开发公司两种，但它们都不具有严格意义上的市场主体地位，只是地方政府经营城市的一个代理机构。因此，在法律上尚未解决土地储备机构在市场经济条件下的市场定位问题。
3、土地储备机构只具有有限的民事行为能力。土地储备机构名义上都是独立法人，但是否有偿还能力，其储备的土地是否就是它的财产，是否有权处分等都还不确定，其能够独立支配的财产也是有限的。如果以储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。
4、现有的土地储备制度缺乏足够的法律支持和保障。虽然很多地方政府已建立了土地储备制度并制定了相关规定，但基本停留在“地方规章”的层次，没有上升到地方法规的高度，且目前没有法律、行政法规及全国统一的部门规章来规范。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》都没有明确土地收购储备机构的职能定位、收购范围等，导致土地收购储备制度缺乏法律依据，当事人的合法权益得不到有效保障。
5、抵押贷款中的法律问题。土地储备机构一般是将收购、收回的土地先办证到自己名下，再到银行办理抵押贷款。但作为抵押物的土地使用权到底是一种什么性质的土地使用权，目前在法律上尚无定论。土地储备机构将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，土地使用权处于虚置状态，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能重新设置土地使用权。但土地储备机构并不是实质上的土地使用者，只是代行政府部分职权的代理机构，因而对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。当前国家对国有土地的管理主要是通过对国有土地使用权设定、处置等环节来实现，而国有土地使用权的设定、处置是规划、土地管理、计划等政府职能部门的法定职权，是通过《土地管理法》、《城市规划法》等相关法律来确定的。目前尚无法律法规对土地储备机构授权，因此从职权法定认定，土地储备机构代国家行使土地使用权还没有法律依据。银行抵押的地块，将来的用途、建筑密度、容积率等规划指标会与收购前会有较大差异。可见，土地收购储备机构以收购具体地块抵押贷款时，其土地使用权的性质和价值都是不确定的。
综上所述，金融机构在办理以土地使用权抵押担保方式的贷款过程中，应留意国家相关政策变化，制定切实可行的贷后管理方案，防范金融风险。商业银行应优先选择经济发展前景好、土地市场活跃的地区开展土地储备贷款并通过城市规划等有关信息尽可能确定抵押地块的未来价值，选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押。
土地抵押贷款评估探讨
核心提示：
随着我国社会主义市场经济的逐步确立，各类专业银行正向商业银行转变，信用贷款也逐步被抵押贷款所取代。根据《城市房地产管理法》、《担保法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权可以设定抵押权，同时规定，抵押的土地使用权要进行评估。现将土地使用权抵押贷款抵押权设定时评估中要注意的一些问题作如下探讨。
一、评估目的问题土地使用权抵押的目的，是为债务人如期履行债务提供物质担保。其特点是抵押人不转移土地使用权。就抵押人而言，设定抵押权的根本目的，是提供债务履行担保而不是取得或变卖土地使用权。土地使用权抵押贷款抵押权设定时，评估的目的，是为抵押行为双方提供被抵押土地使用权的抵押担保价格，而不是土地使用权本身的价格。被抵押土地使用权的这种抵押价格就抵押方而言，表示他所能够取得的贷款数据，以及因抵押而承担的额外风险。而对于抵押权人而言，则意味着他所取得的债务履行担保的程度，而不是取得土地使用权的市场价格或清算价格。
二、评估对象问题土地资产的抵押是土地使用权的抵押，而不是土地所有权的抵押。这一点，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中都有了明确的规定。另外，抵押权设定和抵押权实现时，评估的对象是有区别的。根据《国资企函发（1994）36号》文件的规定，抵押实现时，必须进行评估，以确定底价。这就从制度上保证了抵押权设定时和抵押权实现时应分别进行评估。在抵押权实现时，由于土地使用权必须采用某种方式短期内强制转让或出售，由抵押权人优先受偿。此时的评估对象是土地使用权的清算价格，完全应该采用清算价格标准评估土地使用权的清算价格。但是，在抵押权设定时，抵押人向抵押人转移的，不是土地使用权，而是土地使用权的抵押权，同时，由于此时抵押是否用于强制清偿尚未确定，由此可知，在土地使用权抵押贷款评估行为中评估的，应该不是抵押物的市场价格或清算价格，而是抵押人向抵押人转移的抵押物的那一部分权利的价格，即土地使用权的抵押权价格。
三、土地产权问题在明确评估对象以后，评估人员必须对土地资产的产权，进行仔细和严格的界定。第一，评估人员在验证抵押人土地使用证时，必须亲眼验证证书原件，并在复印件上签定注明“原件已审阅”字样，以示负责。第二，抵押人的名称必须与土地使用证上所注明的使用权人的名称一致。如有差异，必究其原因，弄清来龙去脉，并予以说明。第三，核实国有土地还是集体土地，并核实是否存在他项权力，如是否已经抵押贷款过等，以避免抵押人将土地使用权重复抵押贷款而造成金融机构损失的情况发生。第四，土地面积和四至必须明确，在实地踏勘时，必须认真核实。
四、土地资产再抵押评估问题在一般情况下，当债务人还清银行贷款后，抵押人与银行的抵押贷款关系就告结束，抵押权这一土地他项权力不再存在。此时，已撤销抵押的地产与未曾抵押的地产一样，可以进行抵押贷款。另外，如果抵押人已经抵押的地产是整个地产的一部分，则未曾抵押的其余部分仍再抵押。如果抵押地产评估价格为1000万元，按银行抵押代款率70％计，可以贷款700万元，而抵押人第一次贷款300万元，那么，在这种情况下，抵押人还可以第二次向银行申请不超过400万元的贷款。因为这种再抵押贷款情况，银行仍有收回贷款的保证。但是，如果在评估报告有效期内，第一次抵押和第二次抵押的时间相隔较长，而且，地价已明显上涨或下跌，必须重新评估。如果两次抵押相隔超过评估报告的有效期，在这种情况下，地产一般要重新评估或至少要由土地评估机构出具注明证实在此期间地价无明显变动。
五、评估原则问题地产抵押贷款评估是各类不同目的的地产评估的一种，遵循独立性、客观性和科学性的工作原则之外，还要遵循地产持续经营原则、替代性原则和综合分析原则等操作性原则。除此之外，根据地产抵押评估业务自身的特点，还应遵循以下原则：
（一）真实性原则由于抵押期间被抵押土地产权的未来不确定性，所以在评估时，务必核实抵押人产权的真实性。包括土地使用者、面积和四至的真实性，排除任何不真实的因素，以确保抵押人的合法权益。对于产权不清晰或不完整的情况，应予以详细调查，并在评估报告中说明。
（二）保守性原则由于抵押贷款自身特性，评估人员对抵押地产的未来收益或市场状况，不应予以太乐观的估计。尽管统计数据或经验表明地产价格有可能上升，但在评估时，仍以当时的市场价格为评估值，对未来的升值不予考虑。然而，对未来可能的减值，则应给予充分的重视。
六、评估方法问题由于抵押贷款抵押设定时，评估是为抵押人决定将多少款额贷给抵押人提供依据，因此，在评估时，一方面要严格遵循评估保守性原则，尽可能避免银行的风险；另一方面，也不应该随意压低地产价格，评估人员应尽量做到评估公平合理。地产抵押贷款抵押权设定时，评估的对象是土地使用权的抵押贷款价格，由此可见，地产抵押权设定评估与一般的以市场价格为基础的其他地产评估方法基本相同，即可以用市场比较法、收益还原法、成本法和基准地价系数修正法来进行评估。一般说来，在地产市场较发育的区域里，可选用市场比较法评估；商业用地用收益还原法比较合理；工业用地选用成本法较合理；在已完成基准地价及其修正体系的区域，也可考虑选用基准地价系数修正法。当然，在具体地产评估中，往往几种方法同时运用。值得再次强调的是，地产抵押贷款抵押权设定时评估和其他目的评估不同的是，运用各种评估方法时，都要充分重视保守性原则。
土地抵押贷款的潜在问题分析
根据84个重点城市土地抵押贷款的现状及趋势，同时结合宏观经济的一些指标，可以认识到当前土地抵押贷款存在以下几方面问题：
1．土地抵押贷款增速高于人民币贷款余额增速，土地抵押贷款所占比重日益提高
调研数据显示，从2007年1月至2008年9月，土地抵押贷款增速一直高于人民币贷款余额增速，二者均在波动中趋缓，但土地抵押贷款增速下降的速度比人民币贷款余额更快。由此证明，前阶段我国一系列针对房地产市场的调控政策效果已经显现。但相对于其他贷款种类而言，土地抵押贷款的增速依然偏；快，所以其在人民币贷款中的比重不断增大(见图5、图6)。
这种现象蕴含一定的风险性。首先，由于房地产市场是有周期性的，随着房地产市场由繁荣走向衰退，房地产价格必然下降。另外，由于房地产的投资晶特质，市场容易呈现非理性的繁荣乃至出现泡沫。当泡沫破灭，房地产价格会在短期内大幅下跌。当前，一些一线城市长期飙升的房地产价格已不再坚挺。而此前银行的土地抵押贷款都是在土地价格处于高位时发放的，一旦土地交易价格快速下跌，银行将会面临抵押人断供以及抵押物价值缩水的双重风险，之前通过土地抵押累积的金融风险将在短期内释放，造成金融动荡。
2．到期未注销土地抵押贷款金额增长过快，蕴含金融风险
根据法律规定，抵押贷款还清后应及时到土地管理部门办理注销抵押登记手续。到期未注销的土地抵押贷款虽然并非全部是逾期贷款，或许还包含了贷款还清而未注销或者贷款人办理了贷款展期而未重新登记等其他情况，但到期未注销土地抵押贷款金额仍可作为测度逾期贷款和金融风险的一个重要指标。调研数据显示，相比2007年1月，2008年9月的到期未注销土地抵押贷款金额增长了260．19％，增长幅度非常大(见图7)。
3．划拨土地抵押宗地面积大，利用粗放，不利于节约集约利用土地
全国84个重点城市用于抵押的划拨土地宗地面积普遍较大，且抵押贷款金额较出让土地使用权低。根据经济学原理，土地、劳动力和资金等生产要素之间存在要素替代。当获得土地的成本较高时，企业倾向于减少所需土地面积，同时增加劳动力投入、建筑成本以及其他资金投入，这样就会节约土地利用，提高容积率，提高单位土地面积的投入和产出。而当获得土地的成本偏低甚至根本不需要成本时，企业会倾向于粗放用地，低投入低产出。
划拨土地政策曾经对保障我国的社会经济快速发展发挥了重要作用，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和土地使用制度改革的逐步深入，划拨用地的弊端开始呈现。由于划拨土地抵押金额低、抵押面积大，很容易造成土地资源的浪费以及国有资产的流失，与当前节约集约利用土地的目标相背离。
4．集体土地抵押贷款率过高，政策有待完善
在调研过程中发现，集体土地抵押贷款的活跃度正在日益提高，但贷款抵押率远超出安全范围。其原因在于随着社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的逐步加快，集体土地资产的商品属性日益显现，集体成员对权利的认识更加清晰，同时农村建设资金的不足又激发了通过房地产抵押进行融资的需求。而当前的法律在集体土地抵押方面基本是空白。虽然近期温州市、南京市等一些地方对农村集体建设用地使用权的抵押做了一些积极的探索，并出台了一些地方性法规，但是对于全国性的集体土地使用权抵押而言，尚未有完善的规章制度来对其进行规范。集体用地贷款抵押率过高的问题，与没有出台正式的法律法规有着非常密切的关系。
结论与建议
根据对全国84个重点城市土地抵押贷款情况的分析可以发现，通过政府的宏观调控，当前土地抵押贷款的增速已经减缓，平均土地贷款抵押率下降到合理的区间内，通过土地抵押而累积的金融风险得到有效控制。但由于法律法规的欠缺、银行风险管理体制的不健全以及土地市场发育不完善等原因，我国土地抵押贷款尚存在着一系列问题，需要多方面配合来采取相应的防范和改进措施。
金融机构风险管理方面，金融机构对作为抵押物的土地要做到理性预期未来价格变化，并且在低风险的贷款抵押率区域内发放土地抵押贷款。建立土地抵押贷款动态监测系统，对抵押土地的使用情况进行跟踪监管。尤应注意的是，在办理土地抵押贷款时不仅要注重抵押物的价值，还要对抵押人的第一还款来源和信用记录进行严格审查。
政府引导方面，央行应通过窗口指导政策来优化贷款结构，积极发展涉农贷款和居民消费贷款，同时拓宽土地融资渠道，进一步加大金融创新力度，积极探索符合实际需要的金融产品，如抵押贷款支持证券等，避免房地产业的风险通过土地抵押贷款在金融机构过分集中。
土地市场方面，建议逐步缩小划拨用地的范围，有效盘活现有划拨土地，积极推进划拨土地的出让工作。当划拨土地使用权转化为出让土地使用权后，可以通过土地抵押贷款获得更多资金，有利于盘活沉积在土地上的资产，达到节约集约利用土地的目的。
法律制度方面，在新一轮农村土地改革即将到来之际，有必要制定完善的集体土地抵押政策，建立起操作性强的抵押贷款制度，对抵押客体范围、抵押贷款率、各方的权责利和抵押登记的内容、效力加以明确。农村集体土地抵押贷款的发展将会成为我国降低金融风险、优化贷款结构，促进新农村建设的重要举措。
土地抵押登记所需材料:
1.      申请人（双方）的身份证明或法人资格证明（代码证）、营业执照（原件及复印件）
2.      委托人及委托代理人（双方）的身份证明（原件及复印件）
3.      国有或集体企业职工代表大会决议；股份制企业董事（股东）会决议；个人的需要夫妻双方承诺书、户口本及结婚证（原件及复印件）
4.      以共有土地使用权抵押的，抵押人需要提供其他共有人的书面同意书
5.      借款人为第三者的需提供第三者的身份证明、《决议》或《承诺书》
6.      抵押人将土地出租的，应提供书面告知承租人材料
7.      《国有土地使用证》（原件及复印件）
8.      《国有土地使用权出让合同》及出让金缴款收据（原件及复印件）
9.      《土地估价报告》及《土地估价报告备案表》
10.  《施工许可证》（原件及复印件）（房地产开发单位提供）
11.  房产预售许可证（原件及复印件）（房地产开发单位提供）
12.  《房屋所有权证》及《房屋他项权利证》（原件及复印件）（在建工程需要提供在建工程抵押证明）
13.  抵押宗地地籍图（1：500）
14.  其他材料
注：所有材料均用A4纸
所有复印件要求有单位盖章及法人代表签字，注明与原件一致。