哪些土地权利可以设定抵押？

哪些土地权利可以设定抵押？

2008-01-15 国土资源网

中国土地矿产法律事务中心蔡卫华

      问：哪些土地允许抵押，可以办理抵押登记？

      答：土地抵押是指土地权利人在法律许可的范围内不移转土地占有而将土地作为债权担保，在债务人不履行债务时，债权人有权对土地依法进行处分，并以处分所得的价款优先受偿。

      随着经济社会的发展，利用土地抵押进行融资的现象越来越多。土地登记机构在办理抵押登记时，首先总体上应当注意以下几点：

      一是土地抵押不是实物抵押而是权利抵押。土地抵押的标的是土地权利而不是土地本身。

      二是土地抵押的是法律允许转让的土地权利。我国法律对转让有禁止性或者限制性规定的土地权利，也相应的禁止抵押或者限制抵押。最直接的规定是《最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释》（法释〔 2000〕 44号）第五条，以法律、法规禁止流通的财产或者不可转让的财产设定担保的，担保合同无效。以法律、法规限制流通的财产设定担保的，在实现债权时，人民法院应当按照有关法律、法规的规定对该财产进行处理。

      三是进行的抵押土地权利必须已经登记发证，债务人或第三人对抵押的土地必须享有权利。另外，权利不明或者有争议的土地以及依法被查封的土地等都不得抵押。

      至于具体哪些土地权利能够进行抵押？哪些土地权利禁止抵押？哪些土地权利抵押应当受到限制？笔者根据《物权法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》以及《城镇国有建设用地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规的规定，提供如下意见：关于土地所有权土

      地所有权不得抵押。我国实行的是土地的社会主义公有制，土地所有权不得交易，不具有流转性，因此不论是国家土地所有权还是集体土地所有权都不得抵押。我国《物权法》第一百八十四条第一项、《担保法》第三十七条第一项均明确规定土地所有权不得抵押，因此，土地登记机构不得办理土地所有权的抵押登记。

      关于土地用益物权一、土地承包经营权一是一般的土地承包经营权，虽然《物权法》、《农村承包法》以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》都允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，但都没有对土地承包经营权能否抵押作出规定。但综合我国目前的法律法规以及国家关于土地管理的政策，承包经营权一般不得抵押。

      二是四荒地的土地承包经营权，《担保法》第三十四条第五项规定抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押，《物权法》第一百八十条第三项规定以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。因此，通过公开竞价方式取得并经过集体所有权人同意的四荒地承包经营权可以进行抵押。但抵押实现后，《物权法》第二百零一条规定未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。

      二、建设用地使用权

      1.国有建设用地使用权

      一是通过出让、国家租赁、作价出资或者入股等有偿方式取得的国有建设用地使用权的抵押，我国法律没有禁止性或者限制性的规定。《城市房地产管理法》第四十七条第二款明确规定以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权。因此对于这类土地使用权的抵押，只要已经交清土地出让金、租金等费用，具有土地权利证书，一般应当给予办理抵押登记。

      二是通过划拨方式取得的国有建设用地使用权的抵押，我国的法律进行了限制。办理抵押登记时，抵押的土地应当满足《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的条件，并且与地方的房屋一并抵押。

      三是通过授权经营方式取得的国有建设用地使用权的抵押，我国法律没有明确的规定。《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔 1999〕 433号）规定以授权经营方式取得的土地使用权，改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。通过授权经营方式取得的国有建设用地使用权应当允许抵押，但是应当经过批准，实现抵押时应当补交土地出让金。

      四是政府储备土地的抵押，主要是在《土地储备管理办法》进行了规定。按照《办法》的规定，政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

      2.集体建设用地使用权集

      体建设用地使用权不得脱离厂房等建筑物单独抵押。《担保法》第三十六条和《物权法》第一百八十三条都明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。《物权法》第二百零一条还规定，集体建设用地使用权抵押实现后未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。

      需要注意的是，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施所占用土地的建设用地使用权，不论是国有的，还是集体的，都不得进行抵押。

      三、宅基地使用权

      由于宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织无偿分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。宅基地使用权权利主体具有特殊性。只有本集体经济组织的成员才能取得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权。目前宅基地使用权能否转让、抵押，社会各方面都存在不同的意见，争议较大。但综合我国的现行法律法规和土地管理政策的规定，宅基地使用权不得抵押。

      四、地役权地

      役权是指按照合同的约定，利用他人的不动产 ,以提高自己的不动产的效益的权利。地役权由于其特殊性，不得单独转让、抵押。土地承包经营权、建设用地使用权等抵押的，在实现抵押权时，地役权一并转让。