农村基层组织的乡土性

我们来讨论农村基层组织的特点。我们可以从农村基层组织工作中总结出来的一些说法开始讨论。
农村基层工作中有这样的说法：“上面千条线，下面一根针”。上面千条线，是指在农村基层组织以上的政府机关与部门被分成不同的条条，到了乡村两级，就不再细分条条，而是一齐对准乡村基层组织这个块块了。上面千条线，在上面，各种政策任务和部门行为可以分成条条向下布置贯彻，到了基层却很难再细分成不同的条条，而往往是一个相对分工不清的块块，是一个党政不分、乡村不清、政事不明的块块。在中央集权的体制下面，如果说上面可以将农村的事务分成不同部分的话，到了基层，细致分工就往往缺少农村基层事务的数量基础。即一是基层事务很难分得开，二是若真分开了，各项专业事务都会显得任务不足。更重要的是，国家根本就不可能自上而下建立一个严格的条条到底的体制。到了基层，很多事务已经变得细小、零碎、或然，虽然并非不重要，却很难专门对口设置一个机构来应对。
上面千条线，下面一根针，我们就要研究这根针的性质，我们要讨论什么样的针才能有效地完成中国现代化进程中治理乡村社会的任务。从外面看，农村基层组织这根针是一个整体，但进去看，农村基层组织仍然有着复杂的结构。从乡村关系来看，在农村基层工作中，惯用的工作方法有二，一是乡镇干部包村，二是突击中心工作。包村干部并非仅仅是乡镇的主要领导干部，也非专门行政编制的干部，而且包括各个事业站所人员，正是事业站所人员都包括进包村任务中来，乡镇就可以最大限度地利用乡镇干部的力量来渗入到农村社会中去。突击中心工作的意思是，一旦自上而下有了一项任务布置下来，乡镇所有工作人员，无论是行政人员还是事业人员，大家一起来集中突击完成中心任务。中心任务如计划生育，收粮派款，电力、道路设施建设，农业生产，新农村建设等等。当然更包括突发性事件，如“非典”、禽流感、抗旱、防洪、应对雪灾，食品安全（如河北的饺子事件），安全生产，等等。乡村关系中的以上两种工作方法，在实践中都被称为“下去一拢统，上来再分工”，即下去包村工作，或突击中心任务，都是下去之后，什么事情都要做，这个时候不存在专业分工，不存在不懂业务及不能处理的事情，下去都是代表乡镇政府这个上级的意志。有什么问题，上来再开会研究，再专业讨论，再分头处理。
“上面千条线、下面一根针”和“下去一拢统、上来再分工”，都是说明农村基层组织中任务及处理任务的办法的综合性特点。这些任务，都是各个条条借乡镇政府（或党政，总之乡镇权力是纠结在一起，很难分开的）这个块块来落实完成的。
有一种观点认为，农村的中心工作并不多，不需要总是利用这样一种高度动员所有乡镇干部的办法来集中突击。这是对农村工作的一个误解。以前我们过多地以为农村主要工作是两项，一是计划生育，二是收粮派款。但如前述，只要中国九亿农民的问题不解决，各种突击性的及常规性的中心工作就会不断地出现。中心工作并非仅是从农民那里提取资源，也包括给农民好处的事情，如将农民参加合作医疗的比例（参合率）作为自上而下的任务布置下来要求基层完成，乡村组织因此不得不任务到人，让乡村干部逐家逐户上门向农民解释说明，动员农民参加合作医疗。2007年我们在英山程咀村调查，正好碰到一次村组干部会，来自乡镇的包村干部与村支书一起，向村组干部布置了五项必须限时完成的中心任务，这五项任务分别是1、落实市工业林用林计划；2、配合国土资源局对滥占耕地进行清理；3、森林管理及森林防火，其中滥砍滥伐现象严重；4、计划生育，尤其是利用春节调查摸底外出务工人员的计划生育状况；5、社会治安。在这次会上，乡镇包村干部还专门就“农村无职党员设岗”和成立“农村思想道德协会”试点工作作了安排。
乡村基层工作的综合性特点，就否定了在农村基层工作中强化专业化、科层化分工的可能。农村大量的事务恰恰也正是非专门化和非科层化的。乡村干部的工作往往不是八小时坐班制，而是忙时忙得一塌胡涂，闲时又可能无事可做的状况。乡村干部的工作，也不主要是在办公室坐班，而是要下乡，要走村串户，要下到农户家中办理相关的事务，调处相关纠纷。
乡村干部要到农村基层走村串户处理事务，则乡村干部就不能只是凭借中央政策和国家法律来办事，而必须考虑农村社会的诸种实际情况，照顾农村社会的各种特点，农村工作很大程度上是以纠纷的解决，是以事务的良好处理，是以“摆平理顺”来作为基本目标的，而非单纯的“规则之治”。[1]这样一来，乡村干部的工作就具有了乡土性。乡土性正是农村基层组织的特点。在农村纠纷解决中，我们最容易看到，那些经验丰富的乡村干部如何通过说理来平息农村纠纷与冲突，正是乡村干部的工作能够使得农村中“小事不出组、大事不出村”，从而农村日常性的小小纠纷，不会闹到县市，更不会闹到中央去。
农村工作的综合性，是指一旦自上而下的任务下达了，乡村基层组织会整体地动员起来完成任务。自上而下的任务往往是在有限时间内下达并要求完成的。因此，乡村组织的工作就具有突击性和集中性的特点。“突击”，即在一个相对集中的时间，集中乡村组织的优势人财物力来完成需要突击完成的任务。苏力曾引用毛主席“集中以应付敌人，分散以发动群众”的话，来理解当前中国农村中，乡村组织借集中的人财物力，在乡村社会的具体场域形成权力优势，从而完成任务的状况。这是很有道理的。但不仅于此，突击是中国在农村完成中心工作常用的一种方法，这种方法不只是在具体场域中可以形成力量优势而好用，而且适合中国乡村基层组织综合性的特点。
乡村总会不断地发生突发性事件，一旦有突发事件，乡村基层组织往往要集中起来共同应对，大的如非典、禽流感，小的如小规模群体性事件、防洪排涝，还有一些比较特殊事件如法轮功、地下邪教，此外，如社会治安事件，安全生产事件，都具有突发性和临时性的特点，一旦出现了这些事件，乡村基层组织必须能够强力动员起来应对之。
农业生产具有很强的季节性，而且农业生产容易受到天灾影响。春季插秧，夏季灌溉或排涝，秋季收获和冬季农闲（因此容易出现偷盗等治安案件），乡村基层组织就必须适应农业生产季节性的特点，按不同的季节来确定不同的中心任务。乡村基层组织的工作因此具有明显季节性。
在农村调查，常听到乡镇主要领导布置工作时讲，“无论如何，布置的任务要完成，方法我不管，不能违反政策和法律”。乡镇主要负责人之所以这样讲，是因为乡村相当一部分事务是不可能仅仅依靠政策和法律即能够完成的，乡村干部在完成任务的过程中，必须因人因事制宜，必须软硬兼施，必须有足够对事情的理解和了解，必须充分利用各种可能的公私关系，及必须充分使用地方性的智慧。这句话背后既有无奈，即仅靠正式的制度是无法解决很多农村实际问题的，若严格死板地按法律去做农村工作，将无法有效处理农村的各种事项。这句话同时又说明，只要乡村基层组织能够充分利用地方性知识的智慧，他们就总有办法完成任务。这句话充分地表现了农村基层组织乡土性的一面。
同样，从法律上讲，乡村关系是指导与被指导关系，但实际上，乡村关系在不同地区极其复杂，仅仅是极端情况下，乡村关系才真正按法律办事，乡村之间夹杂着的大量而复杂的私人关系恰恰是法律意义的乡村关系得以展开的前提。[2]
乡村组织乡土性的一面再如，越是到了基层，农村工作就越是不能按八小时工作制安排。乡镇一级，星期天往往也会安排值班，乡镇主职干部是没有节假日的。而村组干部往往会有临时的事情需要处理，比如半夜时分，村民家庭闹出纠纷，并告到村干部家里，村干部半夜就得去调解处理。在英山程咀村，村支书为调解一起婚外性行为引起的纠纷，用了很多个夜晚的时间，费了很多软硬兼施的口舌，最终将纠纷解决下来。而且有趣的是，村支书在调解这起纠纷中，很少是按法律办事，法律仅仅是村支书用来调解平息纠纷的武器库中的一件武器。这么多个夜晚的工作是不能记在工作量上的，村支书解决纠纷的目的是要解决纠纷，而不是为了得到调解费，也没有调解费可得。
基层组织的乡土性，还表现在基层组织工作的效力特点上面。湖北建始县一个村支书讲，他只要能够在村民代表会上将国家惠民政策讲清楚，则村民代表有的是时间与村民坐在一起聊天，将国家政策向村民讲清楚，因此，诸如合作医疗、低保等惠民政策，就很容易通过村干部——村民代表这个渠道向下走，真正有效地渗透贯彻到村民中去。
乡村基层组织的乡土性特点，是其有效性的前提。如果乡村体制改革仅仅按照专业化、科层化和规范化的方案进行，则农村基层组织就会缺少灵活性和针对性，就不能有效处理当前农村存在的各种问题，就不能适应农村社会发展和中国现代化建设的需要。
[1] 见苏力《送法下乡》，中国政法大学出版社2004年版。
[2] 可参见吴毅《小镇喧嚣》。