中国救灾应急体制的构建

主讲人：卓力格图

湖北省地震局地震应急救援处处长、研究员

讲座文字：

一、中国应急体系发展

应急体系是针对突发事件而言的。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件具有突如其来、成因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛等特点。但突发事件有规律可寻、有办法应对。

预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。我国古人就曾探索过如何应对突发事件。《易经》：“君子以思患而预防之”。《左传》：“居安思危，思则有备，有备无患”。《新五代史》：“夫祸患常积于忽微”。《礼记》：“凡事预则立，不预则废。”意思是说，要想成就一件事，必须要有认真的准备和周密的安排。上面说的“患”、“危”可以理解为突发事件、灾难，而“预”、“备”就是应对的办法。这些是中国古代应急的朴素思想。1938年毛泽东在《论持久战》中也引用了这句话，说:““凡事预则立，不预则废”，没有事先的计划和准备，就不能获得战争的胜利”。 因此我们可以得出一个结论：应对突发事件，关键就是一个“预”字，通过对各种突发事件的分析总结,找出其规律和特点，再制定相应的应对措施。
2003年是我国应急机制建设的新起点。抗击非典让中国政府认识到，各级政府必须重视履行政府的社会管理和公共服务职能，有效处置突发公共事件。党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。7月28日在中央召开的防治非典工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理明确提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。这一年党中央国务院周密部署，稳步推进，开始了全国应急体系的建设。当年中央政府国务院办公厅成立了应急预案工作小组。

2004年党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系和应急机制，并把这项任务作为提高党的执政能力的一个重要方面。

2005年《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院常务会议讨论通过；年末成立了国务院应急管理办公室。这一年里通过了106项国家预案。

2006年党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，同时将应急管理工作纳入了社会主义和谐社会建设的总体布局。当年国务院发布了《关于全面加强应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。

2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急管理工作的意见》。８月全国人大常委会通过《突发事件应对法》。与此同时，各级政府、各个行业加强了关于突发公共事件应急预案体系建设。全国共制订各级各类应急预案130多万件，基本覆盖了各地常见的各类突发事件，形成了在党中央、国务院统一领导下的分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。

二、中国应急体系建设

应急体系建设就是针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等。中国的国家应急体系建设，简单地说，就是“一案三制”建设。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系；“三制”是指国家应急管理的体制、机制和法制。

（一）、国家突发公共事件应急预案体系建设

应急预案是应对突发公共事件的原则性方案。我国应急预案体系主要分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等六个部分。

国家总体应急预案是为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据宪法及有关法律、行政法规，制定的预案。

突发公共事件专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四类事件，包括地震、防汛抗旱、电网大面积停电、突发公共卫生事件、处置大规模恐怖袭击事件等25个应急预案。

突发公共事件部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。目前国务院各个部门制订的预案已经增加到82个。

突发公共事件地方应急预案主要是指省、市、县级政府制订的应急预案，具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。地方应急预案预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。目前制定了31个省级自然灾害救助应急预案，310个地市、2347个县市也都制订了救灾应急预案。《湖北省突发公共事件总体应急预案》就属于这一类的预案。

企事业单位应急预案是指企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。目前所有中央企业都已编制了应急预案；重大活动应急预案是指举办大型会议、展览和文化体育等重大活动，主办单位应当制定的应急预案。

下面介绍一下国家总体应急预案。总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。
国家总体应急预案根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类四个级别：⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。

国家总体应急预案规定了预警级别。依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

应急预案体系对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定，形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。目前全国已制订各级各类应急预案130多万件，覆盖了各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系基本形成。

（二）、国家应急管理的体制建设

国家应急管理体制建设是国家应急体系建设的重要组成部分。只有机构健全、责任明确，才能真正有效地做好突发公共事件的防范和应对工作。

2006年10月11日，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。《中华人民共和国突发事件应对法》第四条明确提出：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。2006年7月6日国务院下发了《关于全面加强应急管理工作的意见》进一步指出国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。

在我国的国家应急管理体制中，《国家突发公共事件总体应急预案》明确国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。《中华人民共和国突发事件应对法》第八条又进一步规定了在突发事件发生后“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作”。

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。

此外，各专项应急预案和部门应急预案使得抗震减灾、公安（消防）、防洪抗旱、公共卫生、海上搜救、矿山救护、森林防火、核应急、环境监控、反恐怖、反劫机、危险化学品等都建立了应急和救援的机构和队伍。

（三）、国家应急管理的机制建设

国家应急管理的机制建设主要包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制等。

2006年10月11日，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。《关于全面加强应急管理工作的意见》指出：加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。

《中华人民共和国突发事件应对法》明确建立重大突发事件风险评估体系（第五条），对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响；建立有效的社会动员机制（第六条），增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力；建立健全安全管理制度（第二十二条），定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度（第二十五条），对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训；国家建立健全应急物资储备保障制度（第三十二条），完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。国家建立健全应急通信保障体系（第三十三条），完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通；国务院建立全国统一的突发事件信息系统（第三十七条）；国家建立健全突发事件监测制度（第四十一条）。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测；国家建立健全突发事件预警制度（第四十二条）等。

（四）、国家应急管理的法制建设

中国政府是人民政府，根本宗旨就是为人民服务、对人民负责，保障人民群众的利益不受侵害、减少损失。因此保障人民群众利益和生命财产安全就成为应急管理的首要任务，就需要把政府应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。这就需要应急法制建设。应急状态下有法可依,既能增强政府应对突发事件的能力，又能增强社会公众的危机意识、自我保护、自救与互救的能力。

近年来,我国制定了一系列应急管理方面的法律法规：1995年2月国务院公布并于4月1日施行《破坏性地震应急条例》；1998年3月1日施行《中华人民共和国防震减灾法》；2003年5月，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》；2004年3月，宪法第四次修改时将“国家尊重和保障人权”写入宪法，还规定了“紧急状态”； 2004年4月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一项重要内容；2005年9月，国务院颁布了《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》；2005年11月颁布实施《重大动物疫情应急条例》；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，公布了《国家自然灾害救助应急预案》, 2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》阐述了我国公共应急建设的目标和计划；2007年11月1日起施行了《中华人民共和国突发事件应对法》,2008年5月1日起施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》。

《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施是我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑。

突发事件应对法是一部为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序而制定的一部法律。突发事件应对法的核心就是“规范应急管理、保障公民利益”。

突发事件应对法共7章70条，对突发事件的分类分级，应急管理体制，应急指挥体系，各级政府和基层组织在应急准备、预防、预警、处置、恢复重建中的责任、权力，以及信息发布等作了全面、系统的规定。同时还对公民、单位、企业在预防和处置突发事件中的义务和权力等方面作了详细规定：

一是建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。突发事件应对法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。

二是强调预防为主，关口前移。突发事件应对法规定了“预防为主、预防与应急相结合”的原则，把预防和减少突发事件发生，作为立法的重要目的和出发点，对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。

三是授予政府充分的应急权力。突发事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取多项应急处置措施，包括：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；禁止或限制使用有关设备、设施，关闭或限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。

法律还授权政府可依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。

四是严格规范政府行使权力，强化对官员问责，设置“八条高压线”。第六十三条明确规定：地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

五是最大限度保护公民权利，强调公众参与，权利义务统一。法律明确规定政府在采取应对处置措施的过程中，如果有多种手段可以选择，必须选择一种对公民利益损害最小，最有利于保护公民权益的措施。政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责，同时社会公众也负有义不容辞的责任。为了维护公共利益和社会秩序，不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作，还需要其履行特定义务。因此，突发事件应对法对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务做出了规定。有关政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。“但被征用的财产在使用完毕或突发事件应急处置工作结束后，应及时返还。财产被征用或征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

六是要求信息透明，及时发布。根据突发事件应对法，政府应按照有关规定统一、准确、及时发布有关信息；任何单位和个人不得编造、传播虚假信息。

突发事件应对法的公布实施，对于规范突发事件应对活动，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重危害，保护人民生命财产安全，维护公共安全和社会稳定，具有十分重要的意义，是政府全面履行职能、建设服务型政府，贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政、构建社会主义和谐社会的重要举措。

以“一案三制”（即应急预案、应急管理体制、机制和法制）建设为主要内容的中国应急体系取得明显进展。一是全国应急预案体系基本建立。全国已制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了常见的各类突发事件。二是应急管理体制初步形成。所有的省级政府和市级政府和绝大多数的县级政府成立或明确了应急管理领导机构和办事机构。三是应急管理机制不断完善。灾害监测网络、预警系统日趋完善，信息报告和信息发布更加及时，应急响应迅速有效，受灾群众安置妥善到位，做到了有饭吃、有地方住、有干净水喝、生病了有医护人员救治。四是应急管理法制体系更加完备。我国已相继制定突发事件应对法以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律法规60多部，基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，突发事件应对工作进入了制度化、规范化、法制化轨道。五是应急队伍体系初步形成。已基本形成了以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的应急队伍体系。六是应急保障能力切实增强。中央财政累计投入数百亿，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备。自然灾害、事故灾难和突发公共卫生事件监测和预警能力不断提高。灾后恢复重建能力明显增强，因灾损坏的民房基本上做到当年重建。

三、中国政府成功应对汶川8级特大地震灾害

2008年5月12日14时28分，四川省汶川县发生8.0级特大地震。这次地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。一是强度烈度高。震级达里氏8级，最大烈度达11度，均超过唐山大地震。二是影响范围广。波及四川、甘肃、陕西、重庆、湖北等16个省区市，417个县、4624个乡（镇）、46574个村庄受灾，灾区总面积44万平方公里，受灾人口4561万人。三是余震频次多。截止2008年6月28日18时，汶川8.0级地震余震区共发生14495次余震，其中4.0～4.9级190次，5.0～5.9级28次，6.0～6.9级5次，最大震级为6.4级。四是救灾难度大。重灾区多为交通不便的高山峡谷地带，加上地震造成交通、通信中断、河道阻塞，天气恶劣，救援人员、物资、车辆和大型救援设备无法及时进入现场。

地震造成极大破坏。一是人员伤亡惨重。截至6月27日12时，已确认因灾遇难69186人，受伤374174人，失踪18457人，失踪人员中相当数量可能已经遇难，估计这次地震遇难总人数将超过8万人。二是房屋大面积倒塌。倒塌房屋778.91万间，损坏房屋2459万间。北川县城、汶川映秀等一些城镇几乎被夷为平地。三是基础设施严重损毁。震中地区周围的16条国道省道干线公路和宝成线等6条铁路受损中断，电力、通信、供水等系统大面积瘫痪。四是次生灾害多发。山体崩塌、滑坡、泥石流频发，阻塞江河形成较大堰塞湖35处，2473座水库一度出现不同程度险情。五是正常生产生活秩序受到严重影响。6443个规模以上工业企业一度停工停产，机关、学校、医院等严重受损。部分农田和农业设施被毁，因灾损失畜禽达4462万头（只）。

在这次汶川特大地震抗震救灾中，党中央、国务院和中央军委坚强领导、统一指挥。灾区各级党委、政府和各地区、各部门紧急行动。解放军指战员、武警官兵、民兵预备役人员和公安民警临危不惧、顽强奋战。全国各族人民万众一心、全力支援。

这次抗震救灾工作有以下几个特点：

1．党中央、国务院和各级政府高度重视抗震救灾工作，靠前指挥。地震发生后，胡锦涛总书记立即做出重要指示，连续主持召开中央政治局常委会议和政治局会议，全面部署抗震救灾工作，并亲赴四川灾区指导抗震救灾。震后两小时，温家宝总理赶赴地震灾区，直接指挥抗震救灾工作。

地震发生后，湖北省委、省政府高度重视。罗清泉书记、李鸿忠省长及杨松副书记、李宪生常务副省长等领导同志立即作出重要指示，进行全面部署。副省长张岱梨同志立即率相关部门赶赴省地震局了解震情和灾情，坐阵指挥。省政府办公厅召开专题会议，进行紧急动员，日常工作当即转入非常规状态。

2．政府应急响应迅速，突出“快”字。面对这场突如其来的灾难，中国政府从发布灾情信息，到启动应急预案，再到中国总理温家宝启程赶赴灾区，这一系列行动都在两个小时内完成。震后民政部、卫生部等各国家部门和各地方政府立即行动，开展抗震救灾工作。

3．地震部门反应迅速。地震发生之后，中国地震局立即启动了地震应急预案Ⅰ级响应，和武警总部、解放军部队共同组织的国家地震灾害紧急救援队立即从北京乘专机开赴现场。中国地震局还立即派出地震专家队伍赶赴现场，进行地震流动观测。湖北省地震局在地震发生后立即启动预案，成立了地震应急指挥部，迅速开展地震灾情调查，了解我省受地震影响情况，及时为省委、省政府和中国地震局报告本省震情、灾情和地震应急工作进展情况。同时，要求各市、州地震部门立即启动灾情速报网络，按规定时间报告灾情。震后2小时内，湖北省地震局现场工作队携带5台应急和流动监测设备赶赴灾区，成为我省第一支赶赴地震灾区的抗震救灾队伍。湖北省地震局并先后派出8批共80余人25台车，近百台（套）仪器赶赴地震一线，全力支援四川汶川抗震救灾。

4．抗震救灾坚持“以人为本”。党中央、国务院始终坚持人民的利益高于一切，把“救人是第一位的”、“灾情就是命令，时间就是生命”、“只要有一线希望，就要尽百倍努力，我们绝不会放弃”贯穿抗震救灾全过程。《汶川地震灾后恢复重建条例》过渡性安置、恢复重建规划、实施，每一个细环，如过渡性安置地点应当配套建设水、电、道路等基础设施，并按比例配备学校、医疗点、集中供水点、公共卫生间等配套公共服务设施，确保受灾群众的基本生活需要等，都体现着“以人为本”的理念。

5．政府在第一时间向公众公布信息。地震发生不久，全国人民就从网络、电视、广播、手机等媒体和通讯工具中得知这个令人震惊的消息。灾后10小时，几乎所有部委应对灾情作出的紧急部署情况都展示在人们的视线里。此后，电视、广播、网络媒体24小时不间断滚动的灾情直播、实时更新的伤亡数字。从5月13日开始，国务院新闻办每天下午召开新闻发布会，邀请政府部门和解放军、武警多单位的权威发言人，发布抗震救灾的各方面信息，还允许国内和国外媒体记者进入震区一线报道。

6．抗震救灾法制化。4月5日国务院公布自5月1日起实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，11天后发生的汶川大地震。这是对政府依法行政、执行条例情况的一次检阅。6月8日国务院公布施行的《汶川地震灾后恢复重建条例》是我国首个地震灾后恢复重建专门条例，成为我国地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志。

7．抗震救灾新举措层出不穷。心理危机干预、全国哀悼日、一省帮一重灾县、成功处理唐家山堰塞湖险情、外国记者深入灾区一线采访报道、“中国加油”、“汶川加油”……，这些都是过去应对突发事件所没有的。

中国政府在此次地震事件中反应迅速,沉着应战，整个抗震救灾有序、有力、有效,最大限度地解救了被困群众，伤病员得到了精心救治，受灾群众基本生活得到了初步安排，灾区社会秩序保持了总体稳定，抗震救灾斗争取得了重大阶段性胜利。这些都说明中国的应急能力得到明显提升，应急体系得到检验。

四、汶川8级特大地震灾害的一些启示

1.国家各应急和救援力量需要整合。我国目前已经建立了行业和部门的应急和救援队伍，如地震灾害紧急救援队、卫生医疗救护队、卫生监督专业救援队、森林武警、矿山救援队、机场消防队、海上救援队等。但是灾害不分部门，自然灾害容易引发各种次生灾害并影响城市生命线工程。因此有必要成立一个能面对各种突发事件的强有力的总体应急权威机构与救援队伍，实现跨区域跨部门高效应急救援联动，实现国家、军队、地方各种应急和救援力量的资源整合，避免资源重复浪费，切实提高国家应对突发事件的整体应急救援能力。

2.缺乏应急预案自动启动机制。目前发生突发事件后，需要人为启动应急预案，未形成在一定条件下的突发事件应急预案自动启动机制。

3.基层应急工作亟待提高。绝大多数突发公共事件的现场都在基层。第一时间、第一现场的基层干部、群众怎样应对突发事件，对于控制事态、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。2007年8月7日国务院办公厅下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，明确要求全面加强基层应急管理工作。意见明确了基层组织和单位应急管理工作的5项重点任务是：做好隐患排查整改，加强信息报告和预警，加强先期处理和协助处置，协助做好恢复重建，加强宣传教育和培训。意见强调要通过建立健全基层应急管理组织体系、完善基层应急预案体系、加强基层综合应急队伍建设、加快基层应急保障能力建设、尽快制定和完善相关法规政策等措施，全面推进基层应急管理工作。目前我国基层应急管理工作水平还不能满足社会发展的需要，亟待提高。

4.地震部门的职能亟待加强。地震发生后全国地震部门第一时间开展响应，向各级政府报告震情、灾情，第一时间赶赴灾区。《国家突发公共事件总体应急预案》明确提出“需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助”。由于地震部门事业单位的性质，牵头工作实属不易。因此5月12日当天根据预案成立国务院抗震救灾总指挥部，5月18日根据抗震救灾工作需要，国务院抗震救灾总指挥部决定设立9个工作组。

5.中小学校应急疏散演练制度化。在这次汶川8级特大地震中，距离震中直线距离110公里左右的四川安县桑枣中学由于从2005年开始每年学校组织一次全校紧急疏散演练，使得地震发生后，全校2400多名师生仅用1分36秒就从已经部分坍塌的教学楼疏散到了安全地带，无一伤亡。而同样是在这次特大地震中，距离震中800多公里的某省小学1650名师生从没有任何破坏的教学楼中疏散时，却因为惊慌拥挤导致18名学生因拥挤踩踏致伤，其中14名学生在医院接受观察，4名学生接受治疗。桑枣中学长期坚持紧急疏散演练的做法制得全国各地教育部门联合地震部门在各中小学校推广。

6.地震安全工作亟待加强。汶川地震是对房屋质量和抗震设防要求的一次检验，灾区建设工程抗震设防效果十分明显。因此有必要对重点单位、学校、医院组织开展建筑物安全隐患排查。将建筑物抗震设防纳入基本建设管理程序，加大地震安全性评价和抗震设防监管力度，确保新建工程的抗震能力。加快实施农村民居地震安全示范工程，提高农村民居抗震能力。

7.加强专业应急和救援队伍建设。地震灾害发生以来，共出动解放军、武警部队兵力14万余人，公安民警、消防官兵和特警2.8万余人，民兵预备役人员7.5万余人，而国内外地震专业救援队仅有5257人。专业救援队伍仅占总救援队伍的2%。与解救转移被困群众146万余人，累计从废墟中抢救被掩埋人员84017人的救援任务而言，因此5000余人的专业救援队伍显然是远远不，有必要加强专业应急救援队伍建设。

8.大中城市和人口密集城镇兴建应急避难场所。四川汶川8级特大地震发生后，地震应急避难场所发挥了接待、安置受灾群众的重要作用。与外界中断联系11小时的汶川县城就有3万余人聚集在县城避难场所；地震当天，地震伤亡惨重之地的汉旺镇东汽中学80多位学生到德阳体育中心避难；成都新天府广场也聚集了数万群众。其他地方如德阳、绵阳、江油也是如此。在地震等灾害发生时，大面积开阔平坦地区是最理想的公共避难地，城市人口密集区的公园、广场体育馆等应急避难场成为保护人民生命的“安全岛”。《中华人民共和国突发事件应对法》第十九条明确规定：“城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。”