分阶段构建金融控股公司监管体制

　　□ 中国社会科学院法学研究所博士后 文建秀

　　金融控股公司的引入给金融监管带来了新的挑战，给我国监管当局带来了一个需要合力解决的难题。由于我国目前实行的是分业监管体制，虽也尝试建立了三大监管部门联席会议机制，但对于金融控股公司来说，监管制度还需要进一步深化改革。

　　目前，我国实行严格的分业经营体制，我国的金融监管体制是以银监会、证监会、保监会对银行业、证券业、保险业进行分业监管的监管体制。同时，为了确保对金融控股集团的监管，三大监管机构建立了不定期的监管联席会议制度。由于联席会议的操作可行性存在障碍，我国实际上依然是严格的分业监管体制。

　　“监管联席会议制度”强调分工合作，稳健发展，明确提出坚持“分业经营、分业监管”原则，并对金融控股公司的集团公司实施“主监管制度”，初步建立了金融控股公司监管框架。这在我国金融监管改革过程中是一个重要变化，意味着金融改革的理念开始有重大突破。同时，该制度确立了新的监管思路，相应建立了一系列辅助制度，包括信息收集与交流制度、三方监管联席会议机制和经常联系机制，以提高监管效率，这是对我国金融监管体制改革的一大贡献。

　　由于制度设计比较理想化，回避了行政分权的难以调和性，“监管联席会议制度”可操作性较差。如缺乏对金融控股集团监管的日常机构，监管活动不能经常化、系统化；对金融控股集团金融风险的监管，缺乏一个负主要责任的机构，各个监管机构易互相推诿；涉及到金融控股集团的整体运营风险监管时，无人负责；很难建立有效的风险监管机制等。在现有体制下，监管空白和监管重复的现象会同时存在，权力之争和责任推诿的现象难以避免。金融创新的速度越来越快，相应需要金融监管机构之间密切配合的紧密程度也越来越高。联席会议机制并无强制效力，对各监管机构之间的权限之争无计可施，监管各方缺乏向他方披露信息的动力与约束，理想中通畅的信息收集与交流渠道和较高的沟通与协调能力很难在现实中落实，“监管联席会议制度”的操作性存在很大障碍。由此，对该制度的改进势在必行。

　　从当前我国金融业稳步发展的思路及混业经营的趋势来看，笔者认为，长期来说，我国必然要顺应世界金融变革潮流，向混业经营、一元化金融监管体制过渡，但由于我国金融业发展短，成熟度不够，直接从现有分业监管模式向一元化监管过渡不现实，需要有一个过渡过程，为了稳步推进金融改革，笔者认为可分阶段推进我国金融监管体制改革。

　　第一阶段，对当前主监管体制模式为主进行改革，改联席会议制为伞状监管架构下的综合监管和分业监管相结合的体制，设立专门监管机构作为综合监管者对金融控股公司进行监管，构建伞状监管体制；

　　第二阶段，在调整后的金融体制运行一段时间之后，随着混业经营条件的成熟和混业经营机制的确立，合并各分业监管机构，相应变革为一元化监管体制。

　　由此需要开展如下工作：

　　其一，改革联席会议制度，设立专门的综合性监管部门。

　　巴塞尔委员会指出必须确定一个主要的监管部门，来负责对金融控股集团的监管。我国目前监管体制似乎满足了上述思路，但如前所述，目前我国的三方联席会议制存在许多问题。笔者认为，联席会议制度所推行的监管体制思路是值得肯定的，在我国特定国情下，适合推进稳健性金融改革步伐，一段时间内还要坚持分业经营模式，并适当放开限制推进混业经营发展，相应，监管体制也要在现阶段坚持分业监管体制，并适当推进综合监管。

　　因此，笔者赞成设立一个专门的金融监管综合机构，作为金融监管的主管部门，行政级别上略高于

　　在该监管体制下，当前三大监管机构的职责不变，金融监管综合机构则负责对金融控股集团的审批、跨行业监管和总体协调。具体职责可包括：对金融控股集团的日常监管；必要时直接对子公司的监管；协调各监管部分的信息共享制度。这种监管体制既能够在保持现行分业监管体制下，保证对其各子公司实施有效的分业监管，又能够确保对金融控股公司总部的监管，对总部的合并报表以及各子公司之间的关联交易和资金流动状况实施重点监督。

　　该监管模式的缺点在于存在监管重复性，这是“安全”和“效率”的矛盾，在我国当前改革时期，首要考虑的是安全，改革的思路也是在确保安全的前提下尽可能的提高效率，因此，在这一阶段牺牲效率也是一个必然的抉择。

　　其二，强化功能性监管职能在行业监管中的渗透。

　　功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特·默顿最先提出的，指依据金融体系基本功能而设计的监管，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构不同业务实行监管，实施跨产品、跨机构、跨市场的协调。

　　随着金融业从分业经营向混业经营的逐渐过渡，银行、

　　加强功能性监管将逐渐打破分业监管界限，加强不同监管部门之间的渗透和合作，为我国推进混业经营模式相应监管体制的变革做好准备。未来我国的金融监管体制将逐渐向一元化监管方向过渡，重组监管机构，合并设立统一的金融监管机构，内部机构按照监管业务对象设置。