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   期刊主页->金融理论与实践->2006年第12期
构建与金融业全面开放相适应的金融监管体制
周建松　夏　慧
共3页 [1][2][3]
字号：【大中小】
二?面对金融业全面开放,我国金融监管体制改革的借鉴
至2006年底,中国加入WTO的过渡期即将结束?为了自如地应对金融业全面开放后可能出现的新情况和新问题,党中央?国务院非常重视,较早 地在研究和部署有关重大改革政策?就金融领域而言,国有银行?农村信用社?人民银行体制?金融监管体系?人民币汇率制度,都属政策重点范围?笔者以为,适 应金融业全面开放,推进全面的?系统的一篮子改革是十分必要的?
(一)可借鉴的样本:先进国家的主要模式
各国金融监管体制按不同的标准来划分,可以分为不同的类型?金融监管按照政府主导的程度,可分为两大类;一是立法型政府监管模式;另一类是自 律型监管模式?按照金融监管对象来划分,可以分为功能监管和机构监管?从金融监管的主体来划分,金融监管框架可以有几种模式:一元多头式,即全国的金融监 管权集中于中央,地方没有独立的权力,在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的一种监管模式?二元多头式,即中央和各地方都对金融机构有监管权,同时, 每一级又有若干机构共同行使监管的职能?集中单一式,即由一家金融机构集中对全部金融活动进行监管?牵头监管模式,即在实行分业监管的同时,特指定一个监 管机构为牵头监管机构,负责不同监管主体之间的协调工作?“双峰”式监管模式,即这种监管模式一般设置两类监管机构,一类负责对所有金融机构进行审慎监 管,控制金融体系的系统性风险;另一类负责对不同金融业务进行监管?
(二)中央银行是否参与监管:市场经济国家总汇
国际金融界对于中央银行是否承担监管职能有着不同的观点,各国的具体做法也不完全相同?一些学者提出在银行监管的过程中,应该将货币政策与银 行监管分离,其理由主要有以下两个方面:一是认为二者相结合可能会造成目标的冲突?例如,中央银行作为最后贷款人有可能为银行系统注入流动性,从而威胁到 货币的稳定性?二是认为银行的稳健经营是股东和经营管理者的首要职责要求,而银行的内部控制是避免困境和银行倒闭的最佳方法?监管当局的主要职责是站在银 行自身的角度监督其内部控制?因此,为了确保监管当局采取的任何措施不至于破坏市场约束,监管部门必须是独立的?另外一些学者提出,无论是从理论上和实践 上看,都需要货币政策与银行监管相互衔接?他们认为货币政策与银行系统紧密联系,而且这种联系是双向作用的,即银行系统是货币政策传导的主要渠道,因此, 银行体系运转状况直接关系到货币政策的有效性?同样,银行系统只有在稳定的货币环境中(无通货膨胀?利率与汇率相对稳定)才能正常运转?
各国中央银行参与金融监管的方式有所不同,如果从参与的程度和范围来划分,大致上可以分为以下几种?
1.由一家机构负责整个金融业的宏观调控和监管职能,例如新加坡?1971年1月1日新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS)正式成立?MAS兼有中央银行金融调控与金融监管两大职能?这种模式有利于货币政策与监管政策的相互衔接,但两者的目标也会 产生冲突,由于兼有监管和对金融机构救助的职能,往往会引发金融机构的道德风险?
2.中央银行作为牵头人进行监管,例如法国?法国金融监管当局的三个委员会各负其责:一是银行与金融法规委员会,该委员会制定适应于信贷机 构的制度和规章;二是信贷机构和投资公司委员会,该委员会负责信贷机构和投资公司的市场准入和退出管理;三是银行委员会,该委员会负责监督信贷机构和投资 公司的合规性及财务稳健状况?三家监管机构定期举行会议进行决策,决策前的准备工作和决策的实施以及与财政部的协调工作都由设在法兰西银行内的总秘书局信 贷机构部负责?三家机构的预算也来自法兰西银行?这种模式的优势在于:目标明确,通过牵头监管机构的协调,提高监管效率?但这种模式最大的问题是由谁控制 整个金融体系的风险,牵头监管者并不能做到控制整个体系的风险?
3.中央银行对部分金融业进行监管,例如美国?美国联邦和各州都有权对银行发照注册?监督管理,从而形成了双线管理体制?总体来说,美国对 金融机构的监督管理是健全和有效的?美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后,在改进原有双线多头监管的基础上,形成了伞式监管+功能监管的模式?从 整体上指定联储为金融持股公司的伞式监管人,负责该公司的综合监管?同时,金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监管?伞式监 管人与功能监管人必须相互协调?
4.中央银行负责金融宏观运行的稳定,但不具体负责对金融机构的监管,例如英国?日本等?英国政府在1997年提出了改革金融监管体系的方 案,成立新的“金融服务监管局”(Financial Services Authority,FSA)?它是在原来已有的9个金融服务业监管机构的基础上合并而成,使之成为集银行?证券?保险三大监管责任于一身的一元化金融监 管机构?英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定?这种模式有以下优势:获得规模效益,降低监管成本;统一监管能迅速适应新的金融业务;监管者 的责任认定非常明确?但这种监管模式也存在着缺乏竞争,易导致官僚主义等缺陷?
三?改革金融监管体制:我们应有的判断和选择
2006年以后,中国金融业即将进入全面开放时代,这不仅需要进行法律法规和制度梳理,也需要进行体制改革和矫正,其中金融监管体制的改革是十分必要的?
(一)改革的主要原因
之所以我们提出要改革金融监管体制,主要是缘于以下考虑:一是金融综合化经营已成发
展大势,对分业监管体制提出了直接的挑战,如不进行改革,极易出现监管真空和脱节;二是金融全面开放时代的到来,国外金融机构一般都为综合化 经营,不仅挑战我国金融业经营体制,而且也对金融监管体制进行挑战;三是中央银行与银行监管机构之间的不协调?不和谐监管给银行业经营带来的不利影响,特 别是可能存在监管部门请客?中央银行买单的道德风险;四是金融监管机构之间协调困难,尤其是到了地方后协调更加困难,牵头部门都找不到,人民银行又实行大 区行体制;五是金融监管机构之间力量失衡,尤其是保险监管机构明显与市场发展不协调;六是谁对金融行业发展?对金融秩序负责不明确,责任不落实,既易造成 铁路警察各管一段,也易造成无人负责,相互推诿?
(二)改革的选择起点
从近年来的实际情况看,中国的金融体制改革从选择的逻辑起点到思维视野,往往以国外为参照,尤其以美国为代表?我们认为,中国正在建设社会主 义市场经济,正要正式加入世贸组织,学习借鉴市场经济的先进理念和有关做法,这是十分必要的,它可以帮我们开阔思路?吸取营养?少走弯路?争取效率?作为 一种启迪,作为一种理念,作为一面镜子是必要的,然而,无论是美国还是英国?法国,国情不一样,体制不相同,制度也不一致,宏观上要照搬照抄既不现实,也 不需要?中国需要加快法制化进程,依法办事,更需要一定的人明确对一定的事负责,实行有效问责制;中国是一个人口众多,地域经济广阔且发展不平衡的国家, 经济和行政管理必须与之相适应;中国的宏观政治?政党体制和微观的经营体制,对于监管体制也有重要的影响乃至决定意义?因此,必须从实际出发,从中国国情 考虑进行自我选择?
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