领导干部现场应急决策模式构建

近年来，我国突发事件频繁发生，给人民群众生命财产造成了巨大损失，也影响到社会的稳定与和谐社会建设。常规决策模式显然不适用于防控突发事件的应急决策，必须积极研究与探索快速有效的现场应急决策模式，才能有效地应对突发公共事件。

　　一、领导干部现场应急决策的特点与频率

（一）现场应急决策的特点

领导干部现场应急决策是指在突发事件现场的领导干部快速地做出决定或快速地发出指令来应对突发事件的领导思维与领导行为过程。

与常规决策相比，领导干部现场应急决策有如下几个特点：

其一，决策的速度快、频率高。突发事件一是突然发生，二是发展变化速度快。与此相适应，领导干部的现场应急决策必须快速，才有可能尽快地控制住局面，防止事态恶化，造成更大的损失。应对一个突发事件，领导干部往往要进行多次现场应急决策，而且两次应急决策之间的时间间隔很短，也就是说，领导干部现场应急决策的频率是很高的。

其二，独断式或有限的民主决策。由于突发事件发生后，形成的局势危急，时间紧急，领导干部现场应急决策往往是依托自身经验与智慧进行独断式的个人决策。诚然，在某些特定的突发事件现场环境下，如现场有不止一个领导干部或时间允许时，可以在领导干部之间进行协商，或紧急召集专家出谋划策，进行有限的民主决策。

其三，不求最优但求有效与满意。常规决策的决策资源富裕、时间充足，决策目标可以追求最优。但由于突发事件发生发展变化的特点，决定着领导干部现场应急决策资源非常短缺：一是时间资源不足，二是信息资源有限，三是人力资源有限，四是财力资源有限，五是物力资源不足。在这种决策资源短缺的现场环境中，领导干部的现场应急决策不可能去追求最优化，而只能以“次优”、“相对满意”作为应急决策目标，快速而有效地应对突发事件带来的危急局势。

（二）现场应急决策的频率

领导干部现场应急决策往往不是一次性的，而是要根据突发事件发展变化过程，作出多次应急决策。既然领导干部应对一次突发事件要作出多次现场应急决策，那么上一个现场应急决策与下一个现场应急决策之间就有一个时间间隔，这一时间间隙的长短，就是领导干部现场应急决策的频率。

两个现场应急决策的时间间隔长短，与突发事件的性质与危害程度、不同领导干部决策能力和决策质量密切相关。这种时间间隔有时可能是以分秒来计算的，有时可能是以小时来计算的，有时则可以用天数来计量。有时，一天内领导干部可能需要做出几个或十数个现场应急决策，尽可能减少有关方面的损失。在特定的突发事件环境下，领导干部一个小时内就有可能作出几个现场应急决策来应对危机局面。2008年5月12目下午，四川省汶川县映秀镇镇长蒋青林正陪着阿坝州政府副秘书长杜骁、汶川县副县长张云安带队的州工作组检查工作完毕，走在马路上，三人还说着话，毫无征兆，就迎来了惨烈的汶川大地震，房屋瞬间被夷为平地，他本能地掏出手机拨打110（个人现场应急决策），这才发现，通信完全中断了。眼前，是所剩无几的房屋，是惊慌失措的群众。仅仅几秒钟后，一个由杜骁任组长、张云安和蒋青林任副组长的“临时抗震救灾领导小组”就在马路上成立了（第一个现场集体应急决策），然后他们大声地招呼着正在往外逃的群众往开阔地跑（第二个现场集体应急决策），等他们跑到球场坝时，这里已经聚集了1 000多人。接着，他们三个人迅速把在场的干部20多人集合起来（第三个现场集体应急决策），编成了6个工作小组，立即按照分工，投入抗震救灾工作中去（第四个现场集体应急决策）。这几个现场应急决策在短短的一个小时以内完成并付诸实施，他们三个人用高频率的现场应急决策，为减少地震灾害造成的损失赢得了宝贵的时间。

一般来说，如果突发事件破坏性大、发展演变过程中波动起伏大、持续时间长，那么领导干部现场应急决策的次数就多；反之，领导干部现场应急决策的次数就少。

如果突发事件发展演变过程快、持续时间长、造成的损失大，那么领导干部现场应急决策的频率就大：反之，领导干部现场应急决策的频率就小。

可见，领导干部现场应急决策的次数与频率和突发事件的许多因素有关，不同的突发事件，领导干部现场应急决策的次数与频率是不同的。

　二、领导干部现场应急决策模式的构建与运行

笔者在借鉴国外学者应急决策模式基础上，根据我国国情，构建了领导干部现场应急决策模式。

领导干部现场应急决策模式是由领导干部现场应急决策目标、应急决策智援、应急决策程式、应急决策方法构成的一个有机体系，如图1所示。

（一）现场应急决策的目标

领导干部现场应急决策的总目标是快速有效地解决突发事件引发的紧迫问题，也可以说是快中求好地解决突发事件引发的紧迫问题，尽量减少各种有形的与无形的损失。这一总目标可咀分三步实现：第一步是领导干部力求做到快速控制现场局势；第二步是领导干部积极促使事态转向回落；第三步是领导干部设法尽快平息突发事件。显然，第一步目标的实现最为紧迫，第二步目标的实现最为关键，第三步目标的实现应力求达到相对满意标准。

领导干部如能通过自己的努力，使现场应急决策的三步目标得到较好的实现，就能减少突发事件给人民群众生命财产造成的巨大损失，为维护社会稳定与建设和谐社会作出贡献。

（二）现场应急决策的智援

领导干部现场应急决策需要不需要借助他人的智力，进行民主协商，有无民主决策的条件与可能？这不能一概而论，要具体问题具体分析。

1.情况危急时由领导者独自决断

突发事件发生时，如果说领导干部处于身边既无其他领导，时间紧迫又不允许召集其他人商量对策或咨询专家的情况下，就应本着敢于负责的态度，勇敢地站出来，担当起领导与指挥的重任，果断地作出应急决策，把现场局面控制住，稳定事态。

2.情况紧迫时领导集体协商决定

突发事件发生时，如果说现场有二个或多个领导干部，那么在时间与其他情况允许时，在现场的领导们可以简短地进行紧急协商，快速地作出应急决策，然后立即去进行组织指挥，实施应急决策，尽快把现场局势稳定下来。2008年5月12日，汶川特大地震时，四川省平武县平通镇瞬间被夷为平地，平通镇派出所变成一片废墟，从里面爬出来的平通镇派出所所长马生平、副指导员龚远雄、民警李甫跃和严春林马上聚集起来，在砖石砾瓦形成的废墟中立即召开了党支部会议，这也许是最短的会议，但却是最有效率的会议。党支部书记马生平所长说：“大灾面前，我们必须无条件地冲在第一线，抢救生命。”然后，他把人员做了分工：马生平带领民警李甫跃赶往平通小学组织抢险救灾，副指导员龚远雄带领民警严春林奔赴平通中学组织抢险救灾。党支部书记马生平、副指导员龚远雄、民警李甫跃和严春林等人在简短的党支部会议后，立即按照分工，奔赴本镇的中小学，为组织救援中小学生赢得了宝贵的时间，从死神手中抢回了众多学生的宝贵生命。

3.事态缓和时借助于专家的智力

把突发事件发生时引起的混乱局势初步控制住后，领导干部应紧急召集专家，进行紧急磋商，借助于专家的智力援助，集思广益，寻求进一步控制事态与最终平息事态的锦囊妙计。

显然，在第一种情况下，是没有实施民主决策的可能与条件的，领导干部只能依靠个人的经验智力来决断。在第二种情况下，领导干部虽然有了借助他人智力进行民主决策的可能，但实施民主决策的条件也是非常有限的，只能在有限的领导群体问与有限的时间内实行有限的民主决策。在第三种情况下，虽然有了依托专家的智慧实施民主决策的条件，但也会因为受到时间的限制，不可能有充足的时间让专家展开充分的讨论，因而这种依托专家智力进行的民主决策也受制于突发事件发展态势所容许的时间。

（三）现场应急决策的程式

有的专家学者认为，应急决策是程序性或非程序化决策。领导干部现场应急决策需要具体问题具体分析。

1.情况危急时现场应急决策无按部就班的程序

常规决策由于时间充裕，可以按照科学决策的程序要求，按部就班地进行决策。突发事件发生时，由于情况危急，现场应急决策不允许慢腾腾地走程序，进行长时间的讨论与研究。这就要求在现场的领导干部当机立断，果断决策，快速组织实施。所以说，情况危急时的现场应急决策是无程序决策或非程序化决策。

2.事态缓和时有简易的现场应急决策程序

通过先期处置，使突发事件得到初步控制时，领导干部可借助各方面的力量，按简易的现场应急决策程序，进行后续的应急决策，以提高现场应急决策的质量。

专家未到场时简易的现场应急决策程序是：领导干部认真听取现场人员的汇报，共同寻找突发事件发生的原因与面临的主要问题，制订出应对策略，然后向上级领导汇报（情况比较紧急或无法与上级取得联系时，可暂缓向上级领导汇报），取得上级领导支持后，快速组织应急决策的实施。专家未到场时的简易现场应急决策程序如图2所示。

专家已经到场时的简易现场应急决策程序是：领导干部与专家一起认真听取现场人员的汇报，共同寻找突发事件发生的原因与面临的主要问题，然后让专家独立地制订出应对策略。在此基础上，领导干部采纳专家的有益建议或意见并向上级领导汇报（情况比较紧急或无法与上级取得联系时，可暂缓向上级领导汇报），取得上级领导肯定后，快速组织现场应急决策的实施。专家已经到场时的简易现场应急决策程序如图3所示。

综上所述，现场应急决策程序问题是一个需要具体情况具体分析的问题，不能一概而论。有时为了提高现场应急决策的效率，简易的现场应急决策程序还可以适当省去其中的一些步骤。
　

（四）现场应急决策的方法

领导干部现场应急决策的方法有多种，可根据实际情况选用一种或多种方法综合使用。

1.即下指令法

情况特别危急时，在突发事件现场的领导干部应立即发出有关指令，命令有关人员快速地进行贯彻落实，不能有任何犹豫与拖延。否则，事态的发展就更加难以预料与控制，各种有形与无形的损失就会加大。2D08年5月12日下午，四川省北川县委副书记、县长经大忠正在县委礼堂参加全县青年创业表彰大会，机关干部、受表彰的青年和学生，一共300多人参加会议。会议刚要开始，突然，大地强烈震动，玻璃破碎，天花板掉落。紧接着，主席台后面的房顶和墙体垮了下来，坐在前排的人被震起一米多高。“地震了！”所有人都慌乱起来，惊叫声、哭喊声，此起彼伏。会议室只有两扇一米多宽的门，如果一拥而上，后果不堪设想。情急之中，经大忠一边打着手势，示意人群赶快疏散，一边大吼：“大人留下，学生先走！”200多名学生很快就撤了出去。由于在现场的领导干部决断与指挥有方，参加会议人员的伤亡很少。

2.快速决断法

情况虽然紧迫，但在突发事件现场的领导干部应设法抓住短暂的时间，进行快速思维与构思，然后迅速地进行决断，立即组织现场应急决策的实施，把事态初步控制住，为后续处置赢得时间与机会。2004年，龙长春从贵州省沿河土家族自治县调去松桃苗族自治县任县委书记不久，当地农民打伤地质队员，公安局抓打人凶手，300多个农民围攻县委、政府。龙长春闻讯后只带8名公安人员赶去现场，讲明他是新来的县委书记，群众只能派出代表与县委领导对话，其余群众必须立即撤离，围攻党政机关是违法的，对不听政府劝阻的，一定要依法惩处。对现场跳得最凶的几个人，他责令公安人员当场强制带离。对打伤地质队员的农民，明确依照有关条例处罚。当时围攻县委、政府的绝大多数群众，看到新来的县委书记依法行政，行动果敢，对事不对人，有明确态度，纷纷撤离现场。这位县委书记敢于面对群众，敢于负责，大胆果断、快速地作出多个应急决策，有效地化解了这一突发性群体事件。

3.联想决断法

在突发事件现场的领导干部，可采用快速的联想法，想出有针对性的应对策略，然后快速地组织实施，解决突发事件现场的紧迫问题，减少人员伤亡与财物损失。汶川特大地震发生时，甘肃省陇南市文县范坝初级中学惊恐万状的学生慌乱地冲出教室，往楼下跑。眼看着学生在楼道里挤成一团，只要有一个学生被推倒，就会发生踩踏事故，后果不堪设想。在这危急关头，29岁的年轻校长许伟，急忙跑到教学楼的通道上，镇定自若地指挥学生：“同学们，不要挤！一个接一个地下楼！”等到学生们都安全撤离后，他才最后冲出教学楼。刚出教学楼，一块巨大的石头就砸在了许伟的身后。地震发生后，与外面的联络不能中断，否则这里将成为一座“孤岛”。想到这里，许伟决定冲到教学楼上，抢出二楼办公室的电话机。这时，余震不断，情况仍然十分危险。许多老师都争着要去抢出电话机，没有时间争论了，许伟果断地说：“你们谁也别去，我去！”政教处副主任严凤雄老师也跟着许伟冲上楼去，一起抢出了电话机与电话线。他们二人刚冲出教学楼一刹那，一块预制板就掉了下来，距离他们仅仅一米远。令许伟没有想到的是，这部电话机后来竟成为地震发生后整个范坝乡和外界联系的唯一渠道。

4.灵活机断法

为了有效地应对突发事件，在现场拘领导干部可采用灵活机断法，进行应急决策，快速而有针对性地解决紧迫的突发事件问题，尽量不留下后遗症。在突发事件现场的领导干部如果思想僵化，固守陈规陋习，那么就会束手无策，坐等上级指示，失去处置突发事件的良机，造成不可估量的损失。2008年6月28日发生的贵卅I瓮安群体性事件中，“当地党委、政府和公安局的主要领导人，在事件逐步升级的紧急关头，心中无数，等待观望，失去了制止事件恶化的有利时机。”在这一群体性事件发展过程中，瓮安县乡一些在现场的领导人不敢负责，没有及时地采取灵活有效的措施应对突发事件，而是层层请示汇报，坐等上级拿主意，眼看着事态不断扩大、不断升级，最终造成了巨大的有形损失（人财物等的损失）与无形损失（基层党委与政府形象、领导干部威信等的损失）。

5.民主决策法

在突发事件现场的领导干部，在时间允许的情况下，应尽量采用民主决策法，集思广益地进行现场应急决策。汶川特大地震发生时，四川省都江堰市向峨乡党委书记罗鸿亮立即从正在工作的村以最快速度赶回乡政府所在地。这时，他接到报告，得知乡里的中学教学楼垮了。于是，罗鸿亮火速把在场的乡干部叫过来，主持召开了向峨历史上最短的一次党委会，大家作出了一个生死抉择：“先救学生！”罗鸿亮在结束非常短的乡党委会后，快速地组织力量，奔赴垮塌的本乡中学实施救援，从死神手中抢回了众多学生的宝贵生命。

现场民主决策法主要形式有：一是发动现场有关人员提出合理化建议，领导干部采纳有益建议并组织实施；二是领导班子成员（包括党政军联合指挥部的有关领导成员）协商，进行集体决策；三是领导干部组织专家进行研讨并采纳专家学者的意见。

作者简介：

廖雄军，中共广州市委党校（广州行政学院）行政学副教授

本文转载自《中国应急管理》