中国单位体制的演变与

中国单位体制的演变与城市社会政治控制方式的调整
周平
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新中国成立后，我国与农村社会相对的城市社会的政治控制方式一直是同单位体制联系在一起，是一种单位化的政治控制方式。但是，随着改革开放的不断深入，这种单位化的政治控制方式受到了严峻挑战。城市社会的发展，要求调整传统的政治控制方式，建构一种新型的社会化的政治控制方式。
一
国家政权为了在社会中建立和维持一定的秩序而对社会进行的支配、调节、节制和协调过程，就是政治控制。国家的意志通过政治控制而得到贯彻，政治控制也是国家政治统治的实现方式。在这里，政治控制的主体是国家政权。国家政权是由一系列的组织和机构来承担和行使的，因此，政治控制是通过各种承担和行使国家权力的组织和机构来实现的。政治控制的客体是社会，社会又是由人组成的，因此，具体的个人和由个人结合而成的各种集团和群体都是政治控制的客体。政治控制的目的是为社会建立和维护一定的秩序，包括经济秩序、社会秩序和政治秩序等。
对于任何一个社会来说，政治控制都是必不可少的。因为对于任何社会来说，“秩序是先于其他一切价值的”，（注：格伦·蒂德：《政治思维：永恒的困惑》，中译本，浙江人民出版社，1988年版，第112页。）是不可或缺的，但“社会秩序是建造物，而不是生成物。”（注：罗斯：《社会控制》，中译本，华夏出版社，1989年版，第10页。）要建立和保持这样的秩序，就需要国家政权这种对社会成员具有普遍约束力的强制性权力对社会进行调节和控制。“只要有秩序存在的地方，权力就维持着社会基本秩序以及内部的社会组织。权力是一切联合的后盾，并支撑着它的结构。没有权力，就没有组织；没有权力，组织就混乱不堪。”（注：R.比尔施泰德：《权力与社会组织》，见R.迪宾编，《管理中的人际关系》，新泽西，1961年，第246页。 ）任何一个社会为了建立和维护一定的秩序，都需要进行政治控制。有效的政治控制是社会协调、有序、稳定发展的基本前提。
政治控制归根到底是对人的控制，是通过对人的行为进行调节和制约而实现的，这样，政治控制的实现就有两种最基本的机制：一是利益机制，一是强制机制。利益机制就是国家政权通过自身对社会价值进行权威性分配的功能，分配各种资源，调整社会利益的实现方式，从而实现对人的行为的引导。人的行为的根本动机是对利益的追求，正如马克思所指出的那样：“人们奋斗而争取的一切，都同他们的利益有关。”（注：马克思：《第六届莱茵省议会的辩论（第一篇论文）》，载《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年版，第82页。）这样，国家政权就可以通过对社会价值的权威性分配而对人们利益的实现方式进行调整，从而将人们的行为引导到某种特定的方向。强制机制是国家运用政权的力量对人们行为进行必要的约束，从而对社会成员的行为进行规范。国家政权对于社会成员来说，是一种以暴力为基础和后盾的强制性权力，由国家政权进行的行为约束也就是一种强制性约束。这两种机制也可以称为行为引导机制和行为约束机制。通过调整人们实现利益的方式，也就是确定人们在社会利益分配中获取自己利益的资格，属于人们的社会权利问题，而强制地约束人们的行为，实际上是要求人们在社会生活中必须承担一定的义务，属于社会义务的问题，因此，通过行为引导实现的是一种权利约束，通过行为强制实现的是一种义务约束。国家正是通过对人们的行为的引导和约束，或者说，通过权利约束和义务约束而实现对整个社会的调节和控制的。
当代中国城市社会的政治控制是同单位体制紧密联系在一起的。单位体制的变迁也就必然地引起了城市社会政治控制方式的变动。
二
新中国成立至改革开放的相当一段时间，我国城市社会的政治控制基本上都是通过单位体制实现的。
就一般的意义而言，单位是在高度发达的社会分工基础上形成的相对固定的专业化的工作场所。这样的单位的形成完全是一个自然演进的过程。在资本主义经济形成和发展的过程中，随着市场经济的发展，社会的分工越来越细，于是就形成了在社会上具有独立存在价值的专业化的工作场所，这就是单位。这样的单位既有生产性质的，也有非生产性质的。但无论是哪一种性质的单位，它都是一定的专业化的开放式的工作场所。我国在近现代资本主义发展过程中形成的单位也属这一类型。
新中国的单位却不仅有着特殊的形成发展过程，而且因此而获得了特殊的意义，是一种特殊类型的单位。这样的单位的前身是中国共产党在领导和组织革命战争的过程中，为了革命战争的需要而建立的各种政治、经济、社会服务和文化教育的组织和机构，这些组织和机构都隶属于党政军机关。新中国成立，中国共产党执掌国家政权后，这些组织和机构也就成为了所谓的单位。在这些单位的基础上，为了将人民“进一步组织起来”，“将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”，（注：毛泽东：《中国人民大团结万岁》，载《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，19 77年版，第9～10页。）国家又建立了许多与这些单位性质一致的单位，同时还通过政权力量将城市社会中即存的各种经济和社会、文化组织改造成为这样的单位。这样一来，单位就遍及整个城市社会，既有行政单位、事业单位，还有企业单位。这些单位都直接或间接地为国家所有。这样的单位从一开始就与自然形成的单位不同，它们不仅是专业化的工作的场所，而且是负有某种特殊使命的社会组织。随着计划经济体制的逐步建立，单位的这种特殊的性质不仅没有受到削弱，而且得到了进一步的巩固和强化。在城市中，单位成了基本的社会组织，整个城市社会都单位化了，单位以外的社会空间已经变得相当的狭小，社会只有依赖于单位才能运转，这样便形成了一种特殊的单位体制。
形成和发展的特殊的社会、经济背景，以及特殊的组织目的，使得这样的单位不是单纯的专业化的工作场所，而是一种特殊的社会组织。这种特殊的性质主要地体现在以下几个方面：
第一，单位组织的行政性。虽然各种单位的专业性质不同，但它们都以不同的方式隶属于国家政权，国家政权也以不同的方式将一定的行政权力注入单位，使单位程度不同地拥有和行使着一定的行政权力，承担着一定的行政职能。即使是非行政性的事业和企业单位，也是如此。单位拥有的权力和可以支配的资源有明显的不同。因此，单位也就有了行政级别，出现了县处级工厂、厅局级公司、省部级学校。单位的行政级别越高，权力也就越大。与此相适应，单位领导都由党的领导机关和政府部门直接任命和管辖，其职务升降完全取决于上级领导。
第二，单位行为的非自主性。各种单位尽管因专业性质不同而区分为行政单位、事业单位和企业单位，但是，都必须隶属于一定的上级部门或政府部门。直接行使政府权力的行政单位要隶属于上一级党政部门自不待言，即使是事业单位和企业单位也必须听命于“上级部门”。在事业单位和企业单位中，单位中的党组织还直接发挥着领导作用。这样，单位就不能按照单位的专业属性自主地开展活动，而是必须根据上级部门的指示来开展活动，成为一种没有自治权依附型单位。
第三，单位功能的多样性。每个具体的单位，如工厂、学校、医院等，都有自己在专业分工的基础上形成的专业功能，并由此奠定了单位组织存在的基础。但与此同时，每个单位承担着贯彻执行党的路线、方针、政策，在单位内部进行政治动员的功能，以及安排单位职工的生活福利，对单位职工承担社会保障等多方面的功能。各种类型的单位都集专业功能、政治功能和社会功能于一身，成为一种与作为工作场所的单一功能单位不同的复合功能单位。
第四，单位成员的非流动性。人们一旦进入某个单位，在获得工作的同时，也成为了具有某种特殊身份的单位成员，获得了单位属性。单位严格的人事管理制度也同时将单位成员禁锢在单位内部。非经单位领导和上级领导机关的批准以及复杂的人事调动程序，单位成员是不能在不同的单位间流动的。单位成员如果非经批准就自动离开单位，那就意味着永久性地失去工作的机会。城市社会的成员几乎都进入单位，成为单位成员，但一旦进入，就不能自由流动。
单位的特殊性质为国家政权通过单位实现对城市社会的政治控制提供的可能性同国家政权通过单位进行社会组织的要求相结合，就形成了城市社会中通过单位而实现的政治控制方式。在城市社会中，尽管还有通过由街道办事处和居民委员会构成的街居体系对为数不多的非单位成员的政治控制，但由单位而实现的政治控制无疑处于主导地位。
经由单位进行的政治控制的实现仍然采取了利益机制和强制机制。
在城市社会中，单位成员的利益基本是通过单位实现的。利益是人们的需要同可满足需要的资源之间的关系，人们一旦得到了这种资源，满足了需要，就实现了利益。因此，利益需要通过一定的价值分配方式才能实现。在我国，国家权力深入到了社会生活的每一个方面，能够对整个社会的各种价值进行权威性的分配。国家在对社会价值进行权威性分配时，对隶属于国家政权的单位给予了某种父爱式的关照，赋予了单位代表国家占有和支配社会资源的权利，以及单位为其成员谋取利益的合法性。因此，单位成员的利益就可以通过单位而得到相当程度的保障。“单位不仅通过社会成员的工作使之取得一定的经济报酬，通过分配住房保证单位成员基本的生存空间，通过公费医疗制度满足人们基本健康的需要，通过兴办托儿所、幼儿园、食堂、澡堂及为职工子女就业需要的服务公司或集体企业等等，为单位成员提供各种社会保障和福利方面的服务，更多地，单位还给予单位成员在单位内或单位外行为的权利、社会身份以及社会政治地位。”因此，“一旦社会成员进入某一工作单位，那么他基本需求的满足与实现以及在社会上行为的权利、身份和地位就有了最根本的保障。”（注：李汉林等：《中国城市社区的整合机制与单位现象》，载《管理世界》1994年第4期。 ）单位成了城市社会基本的稳定的利益共同体。单位这种全方位的利益给予造成的直接结果是单位成员对单位的高度依赖。国家政权便通过隶属于它的单位对其成员利益的支配而实现了对这部分社会成员的行为引导。单位成员如果拒绝这种引导，就有可能失去单位身份和相应的利益保障。
单位同时也通过单位对其成员的行为进行着强制约束。单位对其成员的强制约束是通过单位的行政特性实现的。不论是行政单位，还是事业和企业单位，都隶属于一定的行使政府权力的上级机关，这些上级机关也以不同的方式赋予了这些单位一定的管理单位成员的行政权力。因此，单位就不仅能对单位成员进行工作纪律的约束，而且运用特殊的行政权力对单位成员进行全面的强制约束。单位不仅管理单位成员的工作，而且还管理单位成员的社会性行为，乃至于单位成员的思想和品德。单位成员在单位外造成的过错，也要由单位进行处理。国家正是通过这些凭借国家行政权力进行的强制性约束，来规范单位成员的行为。在改革开放以前的相当长时期，这一点表现得尤其突出。
这样一种单位化的政治控制方式是同计划经济体制相适应的。它不仅能够在城市社会中全面地贯彻国家的意志，而且适应了计划经济的管理模式以及与其相适应的国家权力模式，成为了计划经济的实现方式，建立和维护了计划经济体制所要求的社会秩序和政治秩序。从计划经济以及计划经济所要求的社会秩序和政治秩序的角度来说，这样的政治控制方式是行之有效的，甚至可以说是高效率的。
三
但是，中国实行改革开放的方针以来，整个社会在改革开放的推动下发生了广泛而深刻的变化的同时，单位体制也在发生着静悄悄的然而却是重大的改变。改革开放进行了20年的今天，单位体制已经同改革开放以前的单位体制有了很大的不同，在一些方面甚至是根本性的改变。
单位体制的演变过程是改革开放以来社会全面变化相伴随的，是这种变化的必然结果。改革开放以来社会的全面变化中对单位体制影响最大的有两个方面：一是社会资源分布状态的改变；二是国家权力从社会生活的某些领域撤出。为了提高经济组织的活动，促进社会经济的全面增长，从农村到城市的经济体制改革全面展开。在改革的过程中，国家放松了对资源的全面控制，社会资源逐步由国家的全面垄断开始向全社会转移。当经济体制的改革进入到以建立社会主义市场经济体制为目标的阶段以后，改革在推进市场经济的建立的同时，为了适应市场经济通过市场配置经济资源的要求，也促进了社会资源通过市场分配的进程。于是，不仅是经济资源，而且受其影响的其他资源，也逐步地向整个社会扩散，形成了一种与计划经济时期不同的资源分配格局。与此同时，为了适应改革的需要和配合改革的进程，政治体制的改革也在逐步展开。经济体制改革以来与其相适应的政治体制改革的一个重大后果，是国家权力从社会生活的某些领域中撤出。在改革将企业和事业推向市场的过程中，为了使这些经济和社会组织能够根据市场的需要自主运作，国家放松了对它们的严格支配和限制。这些组织原来所具有的行政功能逐步淡出，所承担的行政职能也逐步淡化。在这样的背景下，中国的单位体制也在发生着渐进的但同时也是深刻的变化。
单位体制的这种变化突出地表现在两个方面：一方面是传统的单位自身的变化。传统的单位即按建国初期的单位模式建构和运作的单位。在新的形势下，这些单位也发生了根本性的变化。一是单位的自主性明显增强。各种单位，尤其是企业单位和事业单位，在增强活力，适应社会的需要，在社会竞争中求生存、求发展的同时，自身的自主性也得到增强，有了一定程度的自治权；二是随着社会生产的发展、社会财富的增多，以及利益分配方式的灵活多样，由单位占有和分配的资源也日渐增加。因此，单位成员能够从单位得到的利益也在增多。单位成员不仅能够通过自己的工作从单位领取工资报酬，以及工资以外的其他收入，而且能够凭借自己的单位身份而从单位获得住房、福利、社会保障，以及一定的社会地位。不同的单位对单位成员的利益给予常常是很大的，甚至是十分悬殊的。从这个意义上说，单位成员对单位的利益依赖呈上升的趋势。三是由于社会资源分布状态的改变，以及改革过程中社会流动机会的增加，单位已不再是单位成员实现利益的唯一途径，为数不少的单位成员甚至还在单位以外谋取更多的利益。因此，单位成员离开原来单位不仅不再意味着工作机会的丧失，甚至还可能谋得更好的工作机会。单位作为单位成员稳定的利益共同体的意义随之减弱。在这样的情况下，单位成员游离于原来单位的倾向明显增加。
另一方面，各种性质不同，形式各异的新型单位如雨后春笋般层出不穷。这些新型的单位都是在改革开放的过程中，适应经济体制的改革和社会主义市场经济体制的建立而出现的。这些新型的单位与传统的单位有着本质的区别：首先是不再具有行政性。它们本身是一些生产性和服务性的单位，不具有国家赋予的对社会的行政权力，不承担行政职能，也没有行政级别；其次是具有单位自治权。这样的单位的生存权和发展权不是某个“上级单位”给予的，而是在市场竞争中获得的，因此它不依附于某个“上级单位”，而是自主管理，自主行为；再次是功能的单一性。这样的单位是适应社会发展和市场经济的需要而建立的，它本质上是专业化的工作场所，一般只有自身的专业功能，而不再具有其他的功能；最后是单位成员可以自由流动。这种单位是开放式的，其成员的“单位身份”是不固定的，单位成员可以在不同的单位间自主流动。很明显，这样的单位对单位成员来说，并不是一个对自身具有持久约束力的稳定的利益共同体，而只是一种暂时的利益共同体。
传统单位的改变和新型单位的形成，这就从根本上改变了单位作为城市社会基本的社会组织的地位和作用。在社会利益日益多元化的情况下，单位已经无法满足单位成员的多样性的利益要求。单位成员在追求和实现利益的过程中，又在单位之外结成了许多新利益群体。这些利益群体都是人们在共同利益的基础上形成的人群共同体，也是利益共同体。它们的活动遍及经济、社会、文化乃至政治领域，而且它们在谋求利益的过程中，形成了完全不同单位的行为方式和行为规律。因此，它们对整个社会生活和政治生活的影响是全面和深刻的，它们使整个社会生活的面貌发生了根本性的改变。
单位体制的这样一种变化，已经对城市社会传统的通过单位实施的单位化的政治控制方式构成了严峻的挑战。虽然，传统的单位仍然存在，而且在整个社会生活中仍处于重要地位，但一方面它们已经不是城市基本的社会组织，另一方面，由于单位成员的单位属性在减少，与其相对的社会属性在明显增加，这些单位在利益实现方面对单位成员的制约和通过行政权力对单位成员的制约性都大大地减弱了，传统的政治控制的利益机制和强制机制都明显地弱化了。因此，通过单位实施的对单位内的社会成员的控制的有效性大大地降低了。另外，在传统的单位之外形成的新型单位，它们的意义基本上就是专业化的工作场所，单位成员的单位属性较弱，社会属性较强，它们对单位成员的利益制约和强制制约都只能是软性约束而非硬性约束，因此，通过单位实施对在这些单位内工作的社会成员的政治控制是难予奏效的。单位以外大量存在的利益群体，它们作为一定的社会行为主体，更是无法用单位方式来对它及其所属成员进行有效的政治控制的。
面对这样的形势，如果仍然坚持传统的单位化的政治控制方式，那么在实际的政治控制过程中势必产生一系列始料不及的后果。可以预见并值得注意的后果至少有这样两个方面：一是政治控制无效。在传统的单位化的政治控制方式无法发挥作用的情况下，仍然坚持用这样的方式来实施政治控制，势必使这种控制方式无法胜任，形成无效的控制，最终导致社会在一定范围和一定程度上的失控，形成社会失序。事实上，这样的情况已经从可能变为现实，并产生了消极的影响；二是否认非单位化的利益群体存在的合理性。在改革过程中出现的各种利益群体，尽管它们的性质、组织方式和活动方式与传统的单位群体有根本性的区别，但它们的出现是必然性的，是改革开放所进行的利益关系调整的必然结果，也是社会现代化过程中必然形成的社会多样性的必然表现。对这些群体的形成和存在有充分的认识，是改革开放深入发展的必然要求。但是，如果坚持传统的单位化的政治控制方式，就会因为无法把这些群体纳入传统的政治控制方式而否定它存在的合理性，甚至会在他们的行为导致预料之外的后果时惊慌失措。
四
既然随着改革开放的不断深入，城市社会的单位体制发生了根本性变化，通过传统的政治控制方式已经无法对城市社会实施有效的政治控制，就必须对政治控制方式进行必要的调整。应该使政治控制方式适应社会的变化，而不能固守传统的政治控制方式，要求社会来适应传统的政治控制方式。
城市社会传统的单位化的政治控制方式是伴随着传统的单位体制的建立而形成的，它调控功能的有效发挥是建立在城市社会的成员基本上是单位人的基础上的。随着改革开放的不断深入，城市社会的成员已经和正在变成社会人。城市社会的成员从单位人转变为社会人后，单位化的政治控制方式就难以奏效了。面对这样的形势，必须改变单位化的政治控制方式，建立社会化的政治控制方式。
这样一种社会化的政治控制方式并不是通过单位来实施，而是使国家政权直接作用于整个城市社会，作用于城市社会的每一个成员。通过这种直接作用的方式实施对整个城市社会的成员的行为引导和行为约束。在实施这种社会化的政治控制过程中，法律控制、行政控制和舆论控制是可供选择的基本方法。
法律控制是国家运用法律来对社会成员的行为进行规范。法律是国家在社会成员的整体的根本的利益基础上制定，并且通过国家政权来维护和实施的行为规范，能够对社会的每一个成员的行为进行有效的规范。法律明确规定了社会成员谋取利益的合法方式，也对社会成员在实现利益过程中的某些行为进行禁止。因此，通过法律既能实现对社会成员的行为引导，也能实现对社会成员的行为约束。通过国家政权强制实施的法律，对社会成员来说，不论是行为引导还是行为约束，都是硬性的。
行政控制是政府运用自己的行政权力来对社会实施的调节。在各种利益主体的利益表达的基础上，国家进行必要的利益综合，最终形成相应的政策来解决社会提出的各种问题。这些政策要通过行政机关的执行才能发挥作用。政府在行政的过程中，在具体地处理各种社会问题的过程中，都可以通过一定的利益机制和强制机制而对社会成员的行为进行必要的约束，从而发挥政府在政治控制中的行政控制功能。
舆论控制是国家利用自己掌握的舆论工具，通过舆论的压力，来影响社会成员的行为。在我国，最主要的舆论工具都操纵在国家手中，因此，国家可以将舆论作为自己实施政治控制的手段，实施对社会成员行为的引导和行为的约束，从而达到政治控制的目的。
来源：思想战线