保险监管政策传导中的差异性及其影响(1)

保险监管政策传导中的差异性及其影响(1) 2007年11月28日 9点1分   来源：保监会发表评论查看评论
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我国幅员辽阔，地区间差异较大，区域发展不平衡是经济社会发展过程中长期存在的一种现象，保险业的发展过程也明显体现这一特点。保险监管政策是影响或改变行业发展方向和业态环境的重要因素，不同辖区对于监管政策的执行情况不仅直接影响行业政策的传导效应，还将对行业发展产生一定的影响，所以防止或减少监管政策在传导过程中的差异性，避免因政策执行的差异性影响其应用的效应，是监管实践中值得关注和研究的一项重要内容。中国金融大典
一、政策传导中的差异性
监管政策不同于严格的工程技术规范，它是对某项工作的原则要求，是用文字性语言对事物的发展变化做出方向性的规范，是政府为体现公众利益所提出的行政性意见。由于政策执行人对于相关政策重视或理解程度不同，导致同样一个政策在不同地区、不同层面的执行效果出现差异，其中包括允许差异和非允许差异。允许差异是在不改变政策本意情况下的理解程度或关注程度的差异，这种差异的存在不影响和改变政策的效应，如在时效性、执行力度的掌握上的差异。非允许差异是有违政策本意的理解和执行，实际工作中的上有政策下有对策的情形。
保险业的发展受监管政策面影响较大，原因一是保险业发展的基础比较薄弱，发展水平不高，需要监管政策的支持和保护，再则保险业是一个与社会稳定、民生保障密切相关的特殊行业，需要监管政策加以监督，保证其功能作用全面实现，所以监管政策的执行状况，对于保险业安全、健康、持续发展，对于经济社会发展与和谐社会的构建具有重要意义，避免或减少监管政策在传导过程中的差异性，提高政策效应是保险业现实工作需要认真思索的一个课题。
二、差异性形成的原因
（一）执行人理解力的差异
受政治理论基础、工作视野、岗位限制、成长文化背景等诸多因素影响，政策的执行人对于每项政策的关注和理解程度不同。比如当保险业强调发展的相关政策出台后，有的执行人理解为阶段性监管工作的重心发生变化，认为政策主要强调抓发展，监管部门应创造一切条件让行业加快发展，减弱市场监管的力度，不敢旗帜鲜明地对市场经营过程中的违法违规行为实施监管，担心与政策要求不吻合，挫伤机构发展的热情而影响发展。执行人完全曲解政策的本意，出现政策执行中的差异。
（二）执行人政策的偏好
执行人在履行职责过程中对于某项政策实施的认可或执行的坚决性构成执行人政策的偏好。认可或执行的坚决程度越高，政策贯彻执行就越彻底，越及时，政策效应就越显著，反之亦然。比如保险监管对于营销员持证展业的政策要求，有的执行人认为是严格营销员准入门槛，加强营销员管理监督，从而保护广大投保人利益的重要手段，所以在政策执行过程中很坚决，采取各种措施提高营销人员的持证比例，限制非持证人员开展销售活动。但有的执行人则认为持证并不是解决营销员不良销售行为的根本措施，消费者在实际购买保险产品过程中是认人不认证，只要信任营销员的人品，有无持证并不重要，因此在政策执行过程中，对于政策强调的程度会打折扣，出现政策的贯彻执行因地而异的情况。
（三）利益诉求的取舍
行业监管政策制定的基础是维护全局利益，提倡创造社会与行业的共同利益，而非从某一局部利益出发做出政策安排。因此，它要求所有政策执行人也必须从全局的角度看待政策，坚决维护政策执行的严肃性。但是假如政策执行人所顾及的是局部的利益，就会有违政策制定的初衷，使政策在所辖地区的作用被减弱，甚至出现南辕北辙的情况。比如在有的地区执行人对市场经营中的某项违规活动按政策要求坚决查处、严肃处理，使当地此类行为得以遏制。但有的执行者从局部利益出发，以此类违规活动由来已久带有一定普遍性为由，担心严格按政策要求全面处罚，势必会影响辖区行业的发展速度，影响自身的利益，为此政策执行人在政策的贯彻过程中采取观望等待、消极推行等办法，出现背离政策利益诉求而体现新利益诉求的不正常现象。
（四）政策实施的环境影响
保险业的发展与经济发展状况、公众保险意识和收入水平，以及社会保障制度建设程度等因素息息相关，同时保险监管政策的实施也与政策执行的环境密切联系，缺少政策实施的环境，好的政策效应也难以充分体现。由于保险业服务经济社会的方式有别于银行业和证券业，加之目前保险业服务的领域十分有限，对于生产、生活的渗透程度也远不及西方发达国家，所以在地方经济建设、社会进步过程中被政府重视和关注的程度也十分有限，监管政策的实施环境尚处在建设过程，许多工作的推进是在行业的不断宣传中前行、在环境建设中不懈努力的过程。一般说来，成熟的市场各行业发展均衡，市场机制表现突出，政府借助市场手段管理经济的意识较强，监管政策意图容易被辖区政府及相关职能部门所接受，政策得以贯彻落实的可能性增大。但对于一个不发达的市场而言，政策实施往往缺乏共同的认可基础，这正如同在国家不断强调宏观调控政策执行力度之时，许多地区政府还不断向辖区的金融机构施加压力扩大信贷规模、批土地上项目一样，政策实施的局部环境并不十分有利。
三、差异性带来的影响
（一）政策效应衰减
监管政策在传导过程中是否能保证其应有的效应，直接影响市场发展的结果。执行政策过程中产生差异的地区越多、差异程度越大，政策本身的作用就越被减弱，甚至出现政策失灵。这种情形的出现小到国家对于某一行业宏观
调控的失灵，大到打破经济社会发展的相互协调，如果这种情形经常发生，将意味着政策对于市场的驾驭作用荡然无存，市场将在一种无政府状态下自由发展。当然以上这种情形只是一种理论的假设，现实生活中，不太容易出现全面失控的局面，但是某一局部差异性的出现也是需要引起重视的，保证政策在传导过程中尽量不产生或少产生差异性，才能维护政策原有的效应。
（二）产生不公平的发展环境
保险监管政策是对整个行业经营活动的行政约束，各辖区对于政策的执行理应无差异。如果政策执行人对于某项政策由于前述原因产生较大差异，监管政策的约束力将随之发生变化，无论是宽或严的政策分寸，较之其它地区而言，都会产生不公平的经营环境。对这种情形，市场主体感觉往往最为明显，监管执行人的横向分布和经营管理的纵向控制，使经营主体的总部时常感到各地监管政策把握的不一致性，出现一个政策多个版本，公司需要按照不同的监管要求对所在地机构提出经营要求。假如这种情形带有连续性，由此形成的经营环境是有较大差异的，对于政策选择偏宽松的地区，机构发展的机会增大，管理成本减少，反之，机构发展的限制性相应增加。
（三）经营机构管理的多样性
监管政策执行的非一致性必然导致机构管理上的多样性，机构在经营管理上不仅要根据各个市场的变化提出具体的要求，而且要结合各辖区对于政策执行的状况安排相应工作。如对于财产险曾流行一时的“批单退费”，有的地区认为这是经营者自己成本核算的事，无需过问；有的地区则认为此做法扰乱了市场，经营的真实性无法衡量应坚决予以制止；有的地区则认为此做法并非我一地所为，即使需要加以制止也有政策实施先后的问题，在实际工作中既不承认合理，也不明示反对。监管者的态度导致经营管理者也必须以变应变，有要求、有明示的就不做，没要求的就照做，支持赞成的就放开手脚大做。机构管理的多样性是政策执行多样性的副产品，它对于行业统一管理、标准化建设都是有害而无益的。
四、防止或减少差异性的措施
（一）确保政策制定的科学性、广泛性
我国保险业的发展也同经济发展一样呈现出非均衡性，对于处于不同发展阶段、发展水平的各个市场在同一政策下做出一致的要求，工作难度的确不小。这就要求在政策的制定过程中应注意其科学性和广泛的代表性，充分听取来自不同地区，各个层面对于政策的意见，既坚持政策主张的基本原则，又兼顾不同地区的发展实际，防止一项好的政策因缺乏针对性，导致执行中的变形。
（二）完善政策实施前要求
为便于不同地区政策执行人能够理解新政策，统一认识，新政策发布之时政策制定人需要安排必要的政策说明，将政策制定背景、目的、主要内容、操作要求、注意要点等相关内容介绍清楚，让政策制定人与政策执行人在理解上基本一致，最大限度地减少由于理解上的差异带来执行中的差异。
（三）强化政策指导和监督
各地监管机关履行职责的很重要方面体现在政策贯彻执行情况上，能够坚决执行政策要求，结合贯彻情况将辖区对于政策实施的效果进行评价，提出符合本地发展实际的要求，是保证政策传导真实、有效的方法。为使各地在政策执行过程中能够少出现或不出现差异，政策制定者还应加强对各地政策执行人的指导和监督，了解政策执行过程中的具体情况，发现问题及时调整和解决，保证行业监管政策在各地都能得以贯彻执行。
（四）听取机构对于政策执行的评价
最有发言权的莫过于直接感受政策传导的市场主体，他们长期与各地监管机关打交道，对于各地监管政策执行人的政策水平，政策偏好、监管风格十分熟悉，定期收集市场各主体对于政策执行人的监管能力评价，可以从另一个侧面判断监管政策在各地的执行状况，作为加强指导和监督工作的一个参考，既可保证对于政策实施的效果加以判断，也可以帮助监管者改进工作作风，规范监管行为，提高监管效力。
（五）加强对监管干部的培训
人是政策执行过程中最重要的因素，没有人的政策理解力的提高，执行中的差异是不可避免的。加强监管干部的培养，尤其是加强对中高级监管干部的政策理解和执行力的培养十分关键。近些年来保险监管队伍新成员增加许多，对于监管政策的了解和熟悉程度参差不齐。由于许多政策的贯彻都体现在日常监管工作中，任何理解上的偏差和认识的高低都影响监管行为的正确性和合理性，都体现监管对于行业发展规律的认识程度，以及对于市场经营风险的控制能力。所以，坚持以人为本，从队伍建设入手，采取多种形式加强对监管干部的培训，尤其是加强政策理解和执行能力的培养是从根本上解决政策执行差异情况发生的最有效方法。
（河南保监局欧伟）