神马文学网独具特色的德国式财政分权
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独具特色的德国式财政分权 樊继达 2010年09月13日13:55 来源：《学习时报》 独具特色的德国式财政分权--中国共产党新闻 
德国经济和社会事业之所以快速复兴并走上繁荣的道路，部分归因于德国优越的自然地理条件和有利的国际环境，部分则应归于德国找到了适合本国发展的道路——社会市场经济体制。作为该体制的重要组成部分，德国式财政分权对提高欠发达地区公共服务水平，增进居民福利，增强国家整体竞争力与凝聚力功不可没。
德国式事权划分：根据公共产品层次性界定政府责任。《德意志联邦共和国基本法》对各级政府间事权按照公共产品层次性作了原则规定：凡是涉及整个国家利益，需要全国统一行动才能实现的事务均属于中央政府；与地方经济社会发展密切相关的事务则由地方政府具体负责；对于一些特殊的事务，由两级以上政府共同承担。据此，联邦和州政府分别承担各自任务所需的公共支出，即联邦承担的事权职责由联邦安排支出，各州或地方承担的事权职责由各州或地方安排支出，体现了政府事权分配与支出负担之间分摊的一致性。
具体而言，德国联邦政府主要负责国防、外交、联邦行政、联邦财政管理和国家海关事务、社会保险和其他社会补助、重大科研计划等，联邦货币的发行与管理由德意志联邦银行承担。州政府的事权责任主要集中在州辖区内的社会文化教育卫生体育事业、法律事务和司法管理、州行政事务和财政管理等。出于效率及成本考虑，经立法机关批准，联邦空中交通、水道航运、公路等管理任务也可由相关的州政府来负责。地方政府主要提供地方性公共产品，如地方公路与公共交通事务、水电和能源供应、地方性学校管理、博物馆、医院管理、住宅建设与城市发展规划等与当地居民生活方面密切相关的事务。德国式事权划分明晰规范，有利于发挥各级政府的主动性和积极性，同时也减少了很多矛盾，避免相互扯皮现象。
德国式财权划分：独特的分税模式保障地方政府拥有稳定收入。德国《基本法》明确要求，要在全国范围内提供大体相当的生活条件，各州都应为居民提供水平基本相同的公共服务。为实现这一目标，必须保证每个州的财政实力较为接近，即财力的基本均等化，这样才能保证每个州提供公共服务的能力不至于太悬殊。为此，德国实行共享税与专享税共存，以共享税为主的分税模式，这在联邦制国家中是个特例。德国政府收入分为联邦专享税、州政府专享税、地方政府专享税、共享税四大类。共享税收入按一定比例，在联邦、州和地方政府间进行分配，共有三种，即个人所得税、公司所得税及增值税。虽然共享税种类不多，但其收入约占税收总额的75%。专享税收入分属于联邦、州和地方政府，由各级财政独立征收和使用。其中，联邦所得税共有18种，包括关税、消费税、保险税、证券交易税、资本流转税等。州专享税有10种，包括财产税、机动车辆税、交易税、啤酒税等。专属于地方的税有包括土地税、娱乐税、养犬税、渔猎税等。
德国税收的立法权高度集中在联邦政府，共享税和联邦税由联邦立法或联邦有优先立法权。对关税，联邦拥有单独立法权；对各州的专享税，联邦仍有优先立法权。在税收征管方面，德国的税务机构并不单独设置，只是财政部的一个下属机构。税收征管权相对集中于州政府一级，联邦政府负责征收很少一部分的专享税，大部分专享税由州政府管理。州政府管理的税收除了一部分联邦专享税外，还包括州政府的专享税和全部共享税。德国共享税为主的财权划分模式，有效保证了各级政府有相对稳定的收入，这对于发挥各自职能非常重要。
德国式转移支付：纵向“家长型”转移支付+横向“兄弟型”转移支付。在现代国家尤其是大国中，财政分权必然会带来某种程度上的事权与财权不对等，再加上地域差异而导致的经济差距较大，不同地区居民很难获取均等化的公共服务和国民福利。为消除分权带来的负面作用，确保全国各地居民生活水平大致均等化，德国通过双向均衡的转移支付体系来实现这一目标。
德国双向均衡转移支付体系分为纵向“家长型”转移支付和横向“兄弟型”转移支付两种。“家长型”纵向转移支付是上下级政府间的财政转移支付，根据各级政府承担任务和负担情况分配财政资金，以联邦为一方与各州为另一方之间的平衡。“家长型”纵向转移支付分为两个层次：第一个层次是联邦对州的转移支付，主要是通过增值税分享来进行的。增值税是调整联邦与州之间以及州与地方之间财力关系的主体税种，根据经济社会发展形势每隔几年就调整一次。此外，联邦政府还对某些贫困州根据需要拨付补助金，对承担特殊事权责任、提供全国性公共产品、财力尤其薄弱的州给予额外的补助。在完成联邦和州的共同任务时，联邦也向州提供各种专项补助等。第二个层次是州对所辖地方政府（市镇）的转移支付，主要通过一般性拨款和指定用途拨款补助来实现，其目的是增强基层政府财力，使州内各地方政府之间的财政收支水平大体相等，从而保证州内各地方政府在提供地方性公共产品和服务时，有可靠的财力来源。州内财政均衡的方法各州不一，并且每个财政年度都要重新进行计算。
横向“兄弟型”转移支付旨在减轻上级政府财政压力，消除不同地区间财力差距，保证各地区居民能够享受到大致相同的公共服务，是一种巩固和增强国家内聚力的重要手段，也是德国与其他国家转移支付区别最大的部分。根据德国《财政平衡法》，这种极具特色的转移支付方式操作程序是在测算税收能力和标准财政支出需求的基础上，进行财政平衡关系的比较，进而通过州际间的资金转移来实现各州之间财力状况的基本均衡。具体操作程序如下：首先，根据一系列指标计算各州的财政收入能力指数；其次，按照人口规模和人口密度等因素计算标准财政支出需求指数；再次，将财政收入能力指数与标准财政支出需求指数相比较，得出财政平衡指数，依据此指数分档确定接受转移支付的州及应得数额、自求平衡的州及转移出财政资金的州及支付数额；最后，进行横向平衡的转移支付资金划拨，这项工作通常由各州和联邦的财政结算中心完成。
德国借助“家长型”和“兄弟型”相结合的双向转移支付体系缩小了东西德地区之间的财力差距，实现区域经济均衡发展，有力地维护国家统一和社会稳定。德国也因此成为联邦制国家中均等化程度最高的国家之一。以20世纪90年代东西德统一后为例，在进行转移支付之前，西德与东德的财政平衡指数相差50个点，经过增值税分享、州际转移和补充拨款之后，西德与东德的财政平衡指数仅相差6个点。德国经验表明，建立在科学计算基础上、设计合理的横向转移支付既不会对经济发达地区产生过大的负面影响，又有助于缩小地区间财力差距。
德国式分权成功的保障：完善的财政法律法规体系。德国是典型的联邦制国家，十分注重有关财政法律法规体系的建设和完善，先后制定了《德意志联邦共和国基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》、《税收通则》等一揽子财政法律法规体系，明确规定各级政府的事权、财权以及转移支付制度，避免了不同层级政府间的矛盾与纷争，保障了德国式财政分权的动态均衡。德国的法律法规涉及财政分权的各个方面，联邦和州政府及其财政部门在法律允许范围内的财政自由裁量权比较小，从而确保有法可依，有法必依。比如，德国对转移支付的目的、范围、技术性指标等全部以法律的形式明确规定，决不允许随意改动，这就使转移支付制度公正、透明、科学、合理，实现了公平与效率的有机统一。 （责任编辑：高雷）
德国经济和社会事业之所以快速复兴并走上繁荣的道路，部分归因于德国优越的自然地理条件和有利的国际环境，部分则应归于德国找到了适合本国发展的道路——社会市场经济体制。作为该体制的重要组成部分，德国式财政分权对提高欠发达地区公共服务水平，增进居民福利，增强国家整体竞争力与凝聚力功不可没。
德国式事权划分：根据公共产品层次性界定政府责任。《德意志联邦共和国基本法》对各级政府间事权按照公共产品层次性作了原则规定：凡是涉及整个国家利益，需要全国统一行动才能实现的事务均属于中央政府；与地方经济社会发展密切相关的事务则由地方政府具体负责；对于一些特殊的事务，由两级以上政府共同承担。据此，联邦和州政府分别承担各自任务所需的公共支出，即联邦承担的事权职责由联邦安排支出，各州或地方承担的事权职责由各州或地方安排支出，体现了政府事权分配与支出负担之间分摊的一致性。
具体而言，德国联邦政府主要负责国防、外交、联邦行政、联邦财政管理和国家海关事务、社会保险和其他社会补助、重大科研计划等，联邦货币的发行与管理由德意志联邦银行承担。州政府的事权责任主要集中在州辖区内的社会文化教育卫生体育事业、法律事务和司法管理、州行政事务和财政管理等。出于效率及成本考虑，经立法机关批准，联邦空中交通、水道航运、公路等管理任务也可由相关的州政府来负责。地方政府主要提供地方性公共产品，如地方公路与公共交通事务、水电和能源供应、地方性学校管理、博物馆、医院管理、住宅建设与城市发展规划等与当地居民生活方面密切相关的事务。德国式事权划分明晰规范，有利于发挥各级政府的主动性和积极性，同时也减少了很多矛盾，避免相互扯皮现象。
德国式财权划分：独特的分税模式保障地方政府拥有稳定收入。德国《基本法》明确要求，要在全国范围内提供大体相当的生活条件，各州都应为居民提供水平基本相同的公共服务。为实现这一目标，必须保证每个州的财政实力较为接近，即财力的基本均等化，这样才能保证每个州提供公共服务的能力不至于太悬殊。为此，德国实行共享税与专享税共存，以共享税为主的分税模式，这在联邦制国家中是个特例。德国政府收入分为联邦专享税、州政府专享税、地方政府专享税、共享税四大类。共享税收入按一定比例，在联邦、州和地方政府间进行分配，共有三种，即个人所得税、公司所得税及增值税。虽然共享税种类不多，但其收入约占税收总额的75%。专享税收入分属于联邦、州和地方政府，由各级财政独立征收和使用。其中，联邦所得税共有18种，包括关税、消费税、保险税、证券交易税、资本流转税等。州专享税有10种，包括财产税、机动车辆税、交易税、啤酒税等。专属于地方的税有包括土地税、娱乐税、养犬税、渔猎税等。
德国税收的立法权高度集中在联邦政府，共享税和联邦税由联邦立法或联邦有优先立法权。对关税，联邦拥有单独立法权；对各州的专享税，联邦仍有优先立法权。在税收征管方面，德国的税务机构并不单独设置，只是财政部的一个下属机构。税收征管权相对集中于州政府一级，联邦政府负责征收很少一部分的专享税，大部分专享税由州政府管理。州政府管理的税收除了一部分联邦专享税外，还包括州政府的专享税和全部共享税。德国共享税为主的财权划分模式，有效保证了各级政府有相对稳定的收入，这对于发挥各自职能非常重要。
德国式转移支付：纵向“家长型”转移支付+横向“兄弟型”转移支付。在现代国家尤其是大国中，财政分权必然会带来某种程度上的事权与财权不对等，再加上地域差异而导致的经济差距较大，不同地区居民很难获取均等化的公共服务和国民福利。为消除分权带来的负面作用，确保全国各地居民生活水平大致均等化，德国通过双向均衡的转移支付体系来实现这一目标。
德国双向均衡转移支付体系分为纵向“家长型”转移支付和横向“兄弟型”转移支付两种。“家长型”纵向转移支付是上下级政府间的财政转移支付，根据各级政府承担任务和负担情况分配财政资金，以联邦为一方与各州为另一方之间的平衡。“家长型”纵向转移支付分为两个层次：第一个层次是联邦对州的转移支付，主要是通过增值税分享来进行的。增值税是调整联邦与州之间以及州与地方之间财力关系的主体税种，根据经济社会发展形势每隔几年就调整一次。此外，联邦政府还对某些贫困州根据需要拨付补助金，对承担特殊事权责任、提供全国性公共产品、财力尤其薄弱的州给予额外的补助。在完成联邦和州的共同任务时，联邦也向州提供各种专项补助等。第二个层次是州对所辖地方政府（市镇）的转移支付，主要通过一般性拨款和指定用途拨款补助来实现，其目的是增强基层政府财力，使州内各地方政府之间的财政收支水平大体相等，从而保证州内各地方政府在提供地方性公共产品和服务时，有可靠的财力来源。州内财政均衡的方法各州不一，并且每个财政年度都要重新进行计算。
横向“兄弟型”转移支付旨在减轻上级政府财政压力，消除不同地区间财力差距，保证各地区居民能够享受到大致相同的公共服务，是一种巩固和增强国家内聚力的重要手段，也是德国与其他国家转移支付区别最大的部分。根据德国《财政平衡法》，这种极具特色的转移支付方式操作程序是在测算税收能力和标准财政支出需求的基础上，进行财政平衡关系的比较，进而通过州际间的资金转移来实现各州之间财力状况的基本均衡。具体操作程序如下：首先，根据一系列指标计算各州的财政收入能力指数；其次，按照人口规模和人口密度等因素计算标准财政支出需求指数；再次，将财政收入能力指数与标准财政支出需求指数相比较，得出财政平衡指数，依据此指数分档确定接受转移支付的州及应得数额、自求平衡的州及转移出财政资金的州及支付数额；最后，进行横向平衡的转移支付资金划拨，这项工作通常由各州和联邦的财政结算中心完成。
德国借助“家长型”和“兄弟型”相结合的双向转移支付体系缩小了东西德地区之间的财力差距，实现区域经济均衡发展，有力地维护国家统一和社会稳定。德国也因此成为联邦制国家中均等化程度最高的国家之一。以20世纪90年代东西德统一后为例，在进行转移支付之前，西德与东德的财政平衡指数相差50个点，经过增值税分享、州际转移和补充拨款之后，西德与东德的财政平衡指数仅相差6个点。德国经验表明，建立在科学计算基础上、设计合理的横向转移支付既不会对经济发达地区产生过大的负面影响，又有助于缩小地区间财力差距。
德国式分权成功的保障：完善的财政法律法规体系。德国是典型的联邦制国家，十分注重有关财政法律法规体系的建设和完善，先后制定了《德意志联邦共和国基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》、《税收通则》等一揽子财政法律法规体系，明确规定各级政府的事权、财权以及转移支付制度，避免了不同层级政府间的矛盾与纷争，保障了德国式财政分权的动态均衡。德国的法律法规涉及财政分权的各个方面，联邦和州政府及其财政部门在法律允许范围内的财政自由裁量权比较小，从而确保有法可依，有法必依。比如，德国对转移支付的目的、范围、技术性指标等全部以法律的形式明确规定，决不允许随意改动，这就使转移支付制度公正、透明、科学、合理，实现了公平与效率的有机统一。 （责任编辑：高雷）
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