财政分权改革背景下加强中央和地方政府审计的几点原则

财政分权改革背景下加强中央和地方政府审计的几点原则(06-11-28)
http://finance.sina.com.cn 2006年11月28日 16:54 审计署网站
随着政府审计的影响日益增大，中央和地方政府审计的关系以及如何继续加强政府审计正成为媒体追踪和理论界讨论的热点，审计署科研所宫军等对中央和地方审计的关系在实践层面进行了较为深入的探讨，本文拟论述在中国分税制改革逐步深入、地方政府的财权和事权不断扩大的经济背景下，加强政府审计对严肃财经纪律、反腐败的重要性，以及中央和地方政府审计协调发展的几个原则。
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一、加强中央和地方政府审计协调发展的财政分权改革背景
在世界范围内，不论是发达国家还是发展中国家，财政的分权化趋势越来越明显。我国1994年实行的分税制改革在财政分权方面迈出了一大步，在这一分税制体制框架下对各级政府的事权、财权和财力的配置，意在得到一种与市场经济逻辑贯通的安排。在这种体制下，中央政府为履行 宏观调控职能，掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分割、具有宏观经济“稳定器”功能的税种，以及有利于贯彻产业政策的税种等；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，掌握流动性弱、具有信息和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种。1994 年以后，尽管中央和省级政府之间的分税制改革取得了较大进展，解决了中央财政收入问题，但省以下体制在分税制方向上却几乎没有取得实质性的进展，受各种制约因素，迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正实行分税制。总体而言，直到目前，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，使县乡财政困难加剧。目前完善分税制改革的主流意见是借鉴国际上主要市场经济大国大都实行的比较成功的三级框架，减少财政层级，推进分税制落实，积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件。政府审计作为国家财政的监督者，理所当然地要在现行的分税制改革框架下履行财政监督职能，同时又应该成为深化中国分税制改革的推动者和辅助者，比如可以通过税收调查等方式为中国的分税制改革，特别是省以下的分税制改革的深化，提供积极有效的调查资料、数据和建议等，同时政府审计应与分税制向纵深改革相适应，在继续加强中央政府审计的同时，深化地方政府审计，以适应分税制改革向省级以下政府纵向发展的需要。
二、加强中央和地方政府审计协调发展对反腐败的重要性
尽管在世界范围内财政分权的趋势越来越明显，但分权的一些弊端也是不容忽视的，财政分权使地方政府有更多的机会和更大的地方利益的压力，具有更大的权威和更少的障碍，因而会导致地方政府腐败的增加，腐败也会变得越来越普遍。另外，地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击，在发展中国家和转轨经济国家寻租行为发生的可能性则更大。上述问题产生的原因在于中央政府官员通常比地方政府官员理性，且比地方政府官员有好的前途，而地方政府官员拥有较少的提升机会，工资较低，与当地居民接触较多。在一些发展中国家，人们普遍相信，在地方政府机构，腐败是根深蒂固的，因为公民必须支付贿赂以得到他们为此已经支付了税收的公共服务。部分地方官员的腐败行为当然降低了财政分权的可能利益，比如因为按照有充足资源影响政府官员的人的意愿，税收的结构被修改了，就会在减少个人收入的同时，还增加了收入的不平等。Luizr. de mello jr等学者通过对30 个国家的样本进行计量经济分析后指出，财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力，导致地方政府的赤字偏好，尤其是在发展中国家和转轨经济国家，最终会影响宏观经济的稳定。当下级政府拥有了更多的政策制订自主权的时候，增加了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于如何设计多级次的公共财政系统及其监督机制，以有效和充分地提供地方公共服务，同时又要杜绝腐败等经济问题的产生，保持宏观经济的稳定。为减少财政分权可能带来的不利影响，必须严肃财政纪律、运用市场力量和设计更好的制度使政府间财政关系协调的失败最小化，对于分权可能会导致的地方政府不遵守财政纪律，耗费国家资金，产生公共品问题，诱发超权限过度支出的问题，必须要加强审计监督，所有的地方政府都应按照标准程序管理财政问题，以保持完备的账目，并且接受定期和公开的审计。相似的，尽管中央政府不应当干预地方政府的预算和行为，但他们有责任保持地方财政最新和完备的信息，并且使这些信息公开化。随着经济的发展，我国财政分权体制的缺陷也逐渐暴露了出来，国家审计署近几年公布的审计报告表明：我国当前的财政资金管理不严，预算外资金成了监督盲区，大量财政资金游离于中央预算之外；资金浪费严重；转移支付资金审批不公开、不公正和缺乏效率，且转移支付资金被挤占挪用严重。严肃财政纪律，加强预算资金的管理和监督已经成为威胁到我国财政分权制度能否健康发展的大问题。在分税制改革的背景下，如何继续加强中央和地方政府审计、进一步加大对地方财政支出和转移支付资金使用的审计监督力度、加强预算外资金的管理争取把其纳入预算内进行管理等都是中央和地方政府审计所亟需解决的课题。
三、加强中央和地方政府审计协调发展的几个原则
（一）政府审计的发展应被视为一个全面综合的体系
必须把中央和地方政府审计的关系当成一种系统来看，并且系统中的所有组成部分都必须协调一致。因而在协调中央和地方政府审计的关系时，就应该首先将它视为一个综合的系统来设计，然后对系统中的每个构成元素都确定其功能及其相互关系。中国1994年的分税制改革，非常显著地改变了国家的收入分享体系，给予地方政府对于地方税的更多的控制权，地方政府的财政税收自主权逐渐增加，所承担的事权也就越来越多，但地方政府审计的发展尚未和分税制改革的步伐同步，正如宫军的文章所言，在审计署的带头作用日渐突出，社会影响逐步增大，地方政府审计都为之振奋的同时，出现了中央与地方审计工作差距显著增大等新情况。人们在称赞审计署工作的同时，对一些地方审计机关的工作产生很多怀疑，甚至对审计机关的双重领导体制产生疑问。从这些情况看，中央审计机关仅仅通过示范带头作用，促进整个审计工作的全面发展远远不能满足现实需要。审计署应当考虑在审计署领导分片联系地方审计工作的基础上，根据地方审计机关发展不平衡的实际情况，实行分层次、分区域的分类具体指导，促进全国审计工作的协调发展。其次，在审计力度、社会效益方面，中央审计机关与地方审计机关客观上形成巨大反差。为了整体协调好地方审计工作，审计署应当重点抓好地方审计工作的典型，区别不同情况、不同层次，深入基层，着力培养不同类型的典型，通过典型引路，把中央审计机关的领导作用落到实处。中央审计机关的审计工作目标与全国性审计工作目标，二者既不能相互替代，也不宜简单参照。加强中央和地方审计机关的协调发展有利于避免中央政府和地方政府之间的信息的不对称，最终会促进资源的更有效配置和社会福利的最大化。
（二）必须有一个强有力的中央审计机关指导、监控和评价地方政府审计工作
在我国的财政分权改革深化的过程中，一个有控制的、循序渐进的财政分权化应该包括利用统一的会计核算体系、审计准则等决定什么时候放松支出管制、如何去调整转移支付公式以及如何适当地限制地方借款等，一些小的地方政府可能在会计核算、国库管理、税收管理、资料处理、项目评估等方面需要更多的指导和帮助，而上述财政分权改革的过程，在脱离有效的审计监督的情况下是很难达到预期效果的。这时会产生这样一个问题，我国目前的地方政府审计还不完全具备监控地方政府的财政发展的能力。一个财政监控体系，两方面的组成是不可或缺的：一个用来分析财政情况的部门，这个部门必须有足够的员工，持续地监控地方政府的财政；一个足够广泛充分的数据资料系统，这有助于我们在监控中加以量化，并予以评价。我国目前的情况是，中央审计在对中央财政监督方面开展的工作比较深入，也获得了比较详尽的资料、数据并提出中肯的审计意见，但就地方政府层面而言，审计的深度、力度以及审计资源等都不能满足对地方财政监督的需要，更缺乏用以详尽描述地方财政情况的最新资料系统，也不能通过预测或财政分析模型的手段来掌握地方政府财政执行的情况。这就要求在加强中央审计的同时，中央审计机关必须承担起指导地方审计机关审计工作的责任，以适应分税制改革后中国的财政税收体制应予配套建立的监督体系，特别是在地方政府提供公共服务方面的能力明显增强的情况下，加强地方政府审计就尤为必需。
（三）地方政府审计应该具有自己的特色，适用于中央政府的审计模式不能完全照搬于地方政府审计
不同的地方政府拥有不同的提供公共服务的能力、不同的资金及借款能力。作为公共服务的提供者，地方政府还要负担基础设施建设、教育、卫生、社会福利等各项社会事务的开支，筹资支持这些公益事业发展的行为同样也很难被简单地还原为对政府自身经济利益的追求。政府行为和政策过程的复杂性以及决策的片段性特征，使我们无法对政府行为及其决策过程做出整体上的利己或者利他的简单判断。当我们明确地认识到这些差异的存在时，就有必要去建立一套体系，即对于不同的地方政府审计赋予不同的审计责任。如经济发展层次较低的地方更多地依赖于转移支付，而较发达的地方则更多地依赖本级地方税，而且可以举债去融通资金，满足支出需要，这样在确定地方政府审计的重点时，就应该对不同的地区予以区别对待。另外，在我国目前的分税制改革下，尽管乡镇财政一直极其困难，但部分利益独立意识不断增强的乡镇政府也采取了与市级政府相似的措施，直接投资于地方工业或者帮助企业融资、减免税收、实行价格保护和贸易保护，推动地方经济发展，这些做法在经济发达地区较为明显，这也需要中央和地方政府审计机关设计出若干合理的适用于较低级别政府的审计模式。（作者：审计署驻沈阳特派员办事处孙永君）
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