群众评议政府绩效：政府再造的制度选择

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      摘要：群众评议政府绩效既是理论界的热点问题，也是实践中的难题。本文从制度分析的角，阐述了群众评议是当代中国语境下，全方位、深层次促进政府再造的制度选择。尽管群众评议仍然存在某些缺点和不足，但却为我国的政府建设提供了强大的动力支撑。
      关键词：政府绩效；群众评议；制度分析；政府再造
中图分类号：D035   文献标识码：A   文章编号：1007-9092(2007)06-0055-04

      自从国家机器产生以来，人类就开始了发展民主政治、维护公民民主权利的不懈追求。历代思想家也对此展开了经久不息的探讨和争论，提出了许多颇具真知灼见的思想和主张。在制度安排上，西方国家则通过三权分立与制衡、政党竞争、行政法治等限制和规范政府权力，维护和保障公民的合法权益。
      尽管我们反对民主政治盲目采取西方模式，但历代领导人从来没有放弃对建立人民当家作主的、符合中国国情的民主制度的崇高追求。1945年，在回答民主人士黄炎培先生如何摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律时，毛泽东说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才能不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”在这里，毛泽东站在政权存亡的历史高度看待人民群众的监督和人民当家作主。邓小平则指出：衡量我们工作的重要标准是人民群众“满意不满意”，“答应不答应”，“高兴不高兴”。在邓小平看来，群众满意原则是我们工作的出发点和基本归宿。
      经过几十年的艰辛探索，我们已经充分认识到，发展中国的民主政治，就是要将党的领导、依法治国和人民当家作主有机统一起来。所谓人民当家作主，就是大力推行民主决策、民主管理和民主监督。让群众评议政府绩效，则是民主监督的重要组成部分。群众评议是体现人民群众在国家政治生活中的主体地位的需要，也是发展和完善我国民主监督制度的需要。在这些思想理念的支撑下，从1998年年底开始，沈阳、珠海、南京、杭州和温州等地相继开展了以满意原则为导向的公民评议政府绩效的活动，[1］（P183)取得了可喜的成绩。实践表明，群众评议政府绩效是促进政府改善管理水平和提高服务质量的有效途径，是全方位、深层次实现政府再造的制度选择。


一、群众评议政府绩效，是在中国语境下塑造顾客导向型政府的重要制度安排

      对于企业而言，不重视顾客的根本需求，不及时回应顾客的需求，就会失去顾客和失去市场，最终被顾客抛弃。对于政府而言，不重视公民的根本需求并对这些需求及时作出回应，就会丧失合法性基础。因此，当代公共管理改革的重要理念之一是，政府对待公民，必须像企业对待顾客一样，视“顾客”为上帝，以回应和满足“顾客”的根本需求作为政府工作的出发点和归宿。在西方国家，选举制度得到了非常普遍的运用，不管是哪个层级的政府，如果忽视和怠慢“顾客”，公民就会利用手中的投票权使政府领导人或者部门负责人失去领导地位。我国的领导体制主要是一种对上负责而非对下负责的体制，公民的投票权在基层正在逐步发展和完善，但要在更大范围、更深层次上发展，还需要一个较为漫长的过程。在这种情况下，顾客导向型政府的建立需要探寻更为现实的制度选择。群众评议政府绩效，则是现阶段我们塑造顾客导向型政府、增强政府合法性基础的重要路径。
      政府是否真心实意地在为“顾客”服务，是在搞政绩工程还是惠民工程，政府官员是在为公民的根本利益劳碌还是为自身利益奔走，群众最有发言权。让群众评议政府，使政府定期地接受广大群众的评判，政府将面临强大的压力，政府领导人、政府各个部门不得不转换思维模式，通过了解、分析、满足公众的根本需求实现政府流程再造，使政府的工作重心始终不偏离正确的轨道。从实践来看，那些让群众评判政府绩效的地方，各个政府部门始终把群众的需求、群众的利益放在至高无上的地位，这是任何思想教育与动员、任何其他形式的激励与考核方式所无法实现的。有了群众评议这一杠杆，群众的各种需求和愿望自然会最大程度地进入政治程序，高效率地转换成政府决策并得到切实执行，政府尊重、保障和发展人民群众的根本利益，人民群众信任、认可和支持政府的各项活动，这正是顾客导向型政府的根本内涵和本质要求。以群众评议政府绩效为突破口促进顾客导向型政府建设，必将推动历代领导人建设人民满意的政府、人民政府为人民等政治诉求的实现，也将在很大程度上推动各级领导干部的领导方式、领导方法的变迁与转型。

二、群众评议政府绩效，有利于突破层级制的局限，打造公民经常化、制度化参与的参与型政府

      我国行政管理体制由中央、省、市、县、乡镇五个层级组成，不仅层级众多，而且层级之间等级森严，同一层级内部还有许多内生的壁垒和界限。“如同垄断是市场模式的主要障碍一样，参与模式的倡导者认为层级节制是最直接的罪恶。”[2］（P60)层级越多，层级之间的壁垒越是森严，基层部门和普通民众参与的积极性与参与空间就越小。我国现行的行政管理主要实行从上到下(Top-down)的体制，决策往往由最高层作出，然后沿着金字塔结构一级一级贯彻与执行。政策从上到下执行的过程，也即参与空间递减的过程。要让民众参与政府，必须使行政决策过程从由上至下向由下至上(Down-top)转变。在体制的稳定性和惯性相对较强、路径依赖较为明显、体制变革的难度相对较大的情况下，是否可以找到制度变革的渠道从而弥补体制的缺陷和不足呢?
      实践表明，通过群众评议政府绩效，可以突破体制的局限，激活制度化的公民参与，打造由下至上、充满生机与活力的参与型政府。为了创建人民群众满意的政府部门，温州市环保局、规划局等开展了“环保进社区”、“规划进社区”等活动，让社区群众参与对环保、规划工作的讨论，提出意见和建议，政府部门再将这些意见和建议进行分类整理，变成年度工作计划或者项目计划。这就完全改变了传统的以政府部门为主的决策模式，代之以群众为主、官员为辅的参与型决策模式。为了进一步疏通群众参与渠道，有些部门将中层干部下派到基层站所，并建立“社区联络员”，群众的各种需求和建议可以随时通过联络员向政府部门反映，有效地防止和克服了因层级过多导致的参与渠道阻塞、信息失真失灵现象。为了拓展参与的广度和深度，各个政府部门定期组织社会各界群众参与工作讨论和效能监督，决策听证会、项目论证会等更加经常化、规范化和制度化。各个政府部门之所以将群众的参与摆在十分突出的位置，用有些部门负责人的话说：只有深入群众，倾听群众的呼声，让群众参与到工作中来，才知道过去的工作有时是多么脱离实际，才知道群众中间蕴藏着多么宝贵的智慧。
      杭州市高度重视群众评议活动，开辟了公民制度化参与的多种渠道：一是“12345”市长公开电话。公民对政府的意见和建议，随时可以通过市长公开电话反映，相关部门必须在5个工作日内答复。市长公开电话自1999年开通，现有接入线5条，坐席5个，日话务量约为450个，日呼叫量约为7000个，基本形成了电话、电子邮件、手机短信等多种方式同时受理群众需求的网络体系，并在市级相关直属单位、区、县(市)建立了网上交办系统，可确保信息立即到达受理方。到目前为止，12345市长公开电话受理量已突破100万。二是政府网站的市长信箱。市长信箱设置了简洁、方便的信息发送方式，公民只要学会上网，都可以十分便捷地发送信息，上班时间还有在线人员现场沟通；三是政府各个部门工作人员的姓名、职务、电话、电子邮件等全部在政府网站公开，公民随时可以与相关部门的工作人员联系；四是举行网上听证。政府在网上公开需要听证的事项，公民可以自主参加听证；五是在填写评议表时直接反映政府存在的问题。2003年群众评议时，杭州市有15516人参加投票，共收到市民提出的意见和建议8434条。通过这些渠道，政府部门随时掌握了市民的呼声和要求，积极稳妥地帮助群众解决困难，竭尽全力改进工作。各个部门之所以对群众的意见不敢怠慢，因为群众有评议权，可以对政府的工作作风、管理水平等进行评价；公民之所以愿意通过这些渠道进行参与，因为自己的建议和意见能够得到积极回应，不管合理与否，有关部门必须作出回复。没有群众评议这一杠杆，政府和公民的良性互动很难从根本上得到实现。那些没有将评议权交给公民的地方，虽然也会有这样或那样的参与形式，但公民参与的积极性、参与的实际效果等根本无法相比。
      此外，也只有真正让群众全过程参与，群众才会知晓和理解政府的所作所为，对政府的评议才会更加客观公正。很难想象，在缺乏知情权和有效参与的情况下，公民会正确地行使自己的评议权与监督权。因此，作为公民参与的组成部分，群众评议政府绩效推动了整个参与型政府建设，而参与型政府建设又促进了群众评议政府绩效的开展。

三、群众评议政府绩效，增强了政府的法治意识和依法行政能力，必将为加快行政法治、建设法治型政府创造更为有利的环境和氛围

      在评议的初期阶段，群众对政府工作的评价，主要是一种整体性评价和满意度评价。当评议向纵深方向发展时，公众不再停留在最初的根据大致了解所作的满意与否的评价，而会深入地了解政府执法的公平性与公正性、政府依法行政的能力等，整个评价更加具体和务实。这样，政府部门将会面临新的、更大的挑战和考验。政府的许多部门，如城管大队、交警大队、国土资源局、环保局、工商行政管理局等，几乎每天都有直接涉及群众切身利益的执法活动，为了在群众评议中获得更高的满意率，有些部门可能会变严格执法为宽松执法，甚至对某些轻度违规违章行为免于处理。对于直接的利害关系人而言，这样做确实使他们对执法部门更为满意；但少数人的便利和满意，换来的是执法环境的恶化，执法不公平、不公正现象蔓延，最终导致大多数群众不满意。因此，为了提高满意率，执法部门必须公开执法依据和办事程序，严格按照法律条文和法律精神办事，维护法律的公平与尊严，并严格接受当事人和人民群众的监督。在信息网络时代，信息传播的速度和广度是前所未有的，政府部门任何执法不公行为、贪赃枉法行为，都可能通过网络、报纸、电视、手机短信等各种媒介广为传播，最终引发人民群众对政府依法行政能力和整体绩效的怀疑与否定。可见，只要坚持和发展群众评议，让群众在政府绩效评估中真正具有发言权和影响力，政府部门就不得不增强法治观念和法治意识，自觉地提高执法能力和执法水平，并在严格执法、公正执法的同时，尽量做到热情服务、文明执法，打造深受人民群众欢迎和尊重、具有足够权威和公信力的法治型政府。

四、群众评议政府绩效，彰显了人民群众的主体地位，增强了政府部门的服务意识和服务能力，有利于实现从管理型政府向服务型政府的转变

      一百多年前，马克思对当时巴黎公社“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会的主人(这种现象在至今所有国家中都是不可避免的)”[3］（P12)的做法给予充分肯定。一百多年以来，人们为此作出了坚持不懈的努力，并将主权在民的思想写入政治宣言和法律制度中，主权在民、政府官员是人民公仆的思想也早已深入人心。但是，在实际生活中，社会公仆成为社会主人的现象仍然比较普遍地存在。有些政府官员往往以主人身份自居，把人民群众当作被管理、被驾驭的对象，很少真心实意地为群众服务。要改变这种现象，必须从体制改革、制度创新入手。让群众评议政府绩效，使群众成为政府官员的考官，政府官员再也不能高高在上、忘乎所以，而必须主动服务、热情服务、周到服务，通过优质服务向人民群众递交一份满意的答卷。
      温州市实行群众评议政府绩效以来，处处见到的是政府部门在想法设法改进服务，惟恐自己提供的服务无法满足公众的需求和让公众满意。各部门采取的主要措施：一是简化办事程序、提高办事效率。在法律制度允许的情况下，各部门最大程度地精简和优化办事程序，尽可能地节省群众办事成本。如市规划局调整了审批处室工作人员的分工，将原来一个项目从开始到办完需经6位经办入之手调整为1个人办理，实现一条龙审批，大大提高了审批效率；建立审批报告单制度，统一了审批处室经办人审查的主要内容，有效地解决了提高审批效率与严格把关的矛盾。行政审批中心广泛推行一次性告知、限时办结、跨部门疑难问题当场协调制度等，办事效率和服务质量大幅度提升。二是加强基层站所的建设和管理，建好与人民群众关系最为直接、群众感受最深的第一窗口。各个政府部门从人员形象、效能监察、所容所貌、办事流程、公正执法等方面对基层站所进行把关和验收，基层站所的面貌焕然一新，群众满意度直线上升。三是推行现场办公和上门服务。对于特殊群体和重大事项，各部门大力推行现场办公和上门服务，走进企业、走进基层、走进家庭，变被动为主动，彻底改变了政府高高在上、刻板僵化的形象。四是不遗余力解决民生难题。对于人民群众反映较多的上学难、看病难、住房难、行路难、停车难等重大民生难题，各个部门千方百计寻求资源、协调关系、增加投入、改善管理，取得了令人鼓舞的成绩。
      群众评议是一种综合评议，以测评群众的满意度为基本原则。这种综合评议虽然比较抽象，不像专项考核那样详细具体，但却十分具有说服力。群众的眼睛是雪亮的，政府部门工作作风和工作绩效如何，有时并不需要通过复杂的考评指标来检验，只要测评群众的满意度就可以得出基本结论。在某种意义上讲，群众的满意度也就是服务型政府的基本测量尺度。服务型政府不仅仅是一种治理理念和治理模式，更应该是一种可以感知、可以评判的治理方式。评判某个政府是否是服务型政府，虽然可以建立多个指标体系，但最直接的方法是，了解其服务对象是谁，以及服务对象对其提供的服务是否满意。如果这个政府是为最广大人民群众服务，代表人民群众的根本利益，而人民群众对其提供的服务感到满意，它就是一个合格的服务型政府；否则，不管自己如何标榜，也仅仅只是徒有虚名。让群众评议政府，在制度设计上让政府部门始终牢记自己的服务对象，正确处理主人与公仆、服务享用者与服务提供者的关系；以群众的满意度为评价的基本原则，使政府部门将群众满意度作为提供服务的最高目标和行为准则。有了这两点，服务型政府的建设才能建立在坚实而非流沙的基础之上。
      在实践中多次发现，有些政府部门在最初的评议中没有获得良好的成绩，群众不够满意。它们吸取教训，化压力为动力，彻底反省和整改自己的服务态度和工作作风，想法设法为人民群众提供各种服务，部门形象大为改善，人民群众的满意度也逐步上升。在2002年度杭州市市级机关满意不满意单位评选中，市药品监督管理局第二次被评为不满意单位。全局上下多次召开整改会议，更新观念、调整思路、改进工作，终于使杭州市的药品监管工作取得突飞猛进的进展，人民群众直接从药品价格下降、质量提升中受益。没有群众的评议，政府部门或许就没有如此高的热情、如此强的动力和如此大的决心。群众评议使政府部门和政府官员始终树立服务至上的观念，不断挖掘服务潜力，创新服务手段，提高服务层次和质量。坚持和发展群众评议，将使服务型政府的建设产生质的飞跃。
      实现良好的政府治理除了需要有合理的治理目标，还必须具备适当而有效的治理工具。改革开放以来，我国的政府治理取得了很大的成绩，但也面临越来越多的治理难题。这就要求我们在现实国情下，创新治理工具，寻找善治的新的增长点。实践表明，群众评议是一种既能尊重现有行政管理体制、又能在体制的狭缝中寻找创新动力的新型治理工具。这一新型治理工具已经显示出强大的革新力量，革除了我国政府治理中存在的诸如官僚主义、效率低下等许多顽疾，因而极具研究和推广价值。同时，群众评议政府绩效是一项处于成长阶段的新生事物。正如任何新生事物都有其缺陷和不足一样，群众评议政府绩效也存在某些制度缺陷，并因此产生一定的负面效应，如评议主体的选择不尽合理，评议对象之间的可比性较差，评议指标的设置有待进一步完善，等等。如果从这些方面进一步完善，群众评议必将在我国政府再造乃至政治文明建设中发挥更大作用。

［参考文献］
［1］ 范柏乃.政府绩效评估理论与实务［M］.北京：人民出版社，2005 
［2］ ［美］B•盖伊•彼得斯．政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001
［3］ 马克思•恩格斯.马克思恩格斯选集(第3卷)［C］.北京：人民出版社，1995

作者单位：浙江省委党校

责任编辑：吴为民