重庆“法治政府四项制度”

重庆“法治政府四项制度”
“中国地方政府创新奖”2000年由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起，到今年已举办三届。(相关报道见本报5月2日《俞可平谈中国地方政府创新奖：怎样评价“善治”与“善政”》、10月20日《温州“效能革命”入围地方涌动政府创新原动力》)探索在中国建立一套科学、客观、可以操作的地方政府行为评估体系或政府绩效评估体系，推进政府管理体制创新，是立此奖项的重要目的，亦是我们长期关注的问题。为此，本报将随调研小组跟踪今年入围的若干项目，推出“第三届中国地方政府创新奖”系列报道。
“去年全县排污费收了40万，实行‘问责制’后，今年已收了153万。”重庆市彭水县常务副县长梁清元的发言引起一片笑声。
这是11月11日晚8时于重庆举办的一个特殊座谈会。发言方是重庆11个政府部门的负责人，另一方则是“中国地方政府创新奖”课题组专家。
来自北京方面的两位专家———中央编译局比较政治与经济研究中心主任助理赖海榕、中国人民大学博士邵明阳，将通过此行，考察重庆市政府申报的“创建法治政府四项制度”。
两场座谈会
今年推出的第三届“中国地方政府创新奖”25个候选入围项目中，重庆有两个———开县麻柳乡委乡政府的“八步工作法”和重庆市政府的“创建法治政府四项制度”。
重庆市法制办主任李殿勋表示，重庆参加此次评选有两方面考虑，一方面是这个奖项有较高的学术平台和权威性，有利于提高地方的改革水准，在深层次上，则希望通过这一载体，与各地进行交流，相互促进，以达到整体上推动政府职能转变和制度变革的目的。“光靠一时一地的变革，作用是有限的。”李殿勋说。
重庆“创建法治政府四项制度”：《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《重庆市政务信息公开暂行办法》、《重庆市行政决策听证暂行办法》，以及《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》。
这四项制度均于2004年7月1日实施。起草人重庆市法制办称，这四个政府规章都是在没有相应国家立法的背景下，根据重庆的实际情况而创新设立。
这个说法需要获得确认。课题组通过考察，将形成评估报告，并向课题组所在的“全国专家委员会”汇报，再由委员会的专家们投票选出10名获奖项目，揭晓时间是明年1月。
重庆之行的考察举行了两场座谈会。一场是11日晚的“项目发起人和执行者座谈会”，由有关政府部门负责人介绍制度的制定、执行情况。
来自彭水县的副县长梁清元介绍的是当地实施“问责制”的情况。收取污水费的强烈反差，缘于2004年该县的环保考核全市排名倒数第一。梁清元称，2005年启动“问责制”后，在环保排名上，该县已升至中等偏上位置。
12日上午举办的是“项目受益人座谈会”，由人大、政协以及市民、律师、企业界人士组成。
人大代表刘绍群对听证很有感触，“前些年听证大都为了保证涨价，听证成为走过场。”他认为重庆出台的听证制度，有利于从程序上保证听证的公正性。
参加座谈会的成员由课题组委托重庆方面召集，对于信息的客观性和全面性，赖海榕称，每个代表人身份不同，用语不同，仍能看到差别。两位专家大数时间在倾听、记录，偶尔提问，问及制度出台的背景、如何保障实施、实施效果等。
评议四项制度
据李殿勋介绍，重庆根据国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，于2004年在全国首次推出“创建法治政府系统工程”，“四项制度的目的，就是要从制度上解决政府管理环节中的决策、执行和监督中存在的问题”。
“行政首长问责制”规定了18种问责情形和7种追究责任方式，问责对象包括重庆市政府各部门的行政首长，以及参照执行的部门副职、派出机构和直属机构的“一把手”。
据市法制办透露，去年以来共实施问责49起，追责领导干部87人，今年2月年初重庆渝北区交通局五位局领导被责令集体辞职事件，曾在全国引起轰动。
“规范性文件审查登记”，是指政府各部门的规范性文件涉及行政许可、收费、行政处罚、行政强制等事项的，必须送市政府法制机构进行合法性审查，并由政府办公厅统一登记编号。
该办法的创新性被认为是在合法性审查同时，法制办可附带进行合理性审查，包括涉及行业垄断和地方保护的条例，市法制办可发出“执法建议书”，提出修改意见。法制办要对所有审核公布的规章制度的合法性负责。
律师刘云认为，“以往对‘红头文件’是否有效，企业或个人与政府没有渠道进行交涉，这项制度基本解决了这个问题。”
“行政决策听证”主要内容为，对涉及制定和修改农村土地征用的补偿安置方式和标准，设定公用事业收费项目及标准等，行政机关都应组织听证。
课题组更关心听证的效果。他们听到的反映是“大多数还是涨价，不过最近几次听证都降了价”。轻轨票价就一个例子，最初票价定为15元，听证后降为2－5元。
“行政决策听证”制度的创新性体现在程序上，听证代表从网上登记的市民中选取，听证一周前必须将资料送达听证代表，另外必须将听证的原始纪录报送市委、市政府，确保如实反映民意。
“政务信息公开”制度则规定，除涉及国家机密、商业秘密、公民个人隐私的法律法规禁止公开的外，其他所有的政务信息都必须公开。
公开渠道除网络、媒体、公共刊物外，专设了信息公开办，为市民无偿提供政务信息查询。据称，这个机构为重庆首创。课题组就此关心的是，受灾情况有无限制，历
史事件有无解密规定。前一个问题的回应是必须汇报，必须公开，后一个问题办法未涉及。
赖海榕最感兴趣的是行政首长问责制。“现行的制度有个弱点，就是反应很慢，老百姓反映强烈的一些事情，如果得不到及时处理，小风险会酿成大危机，‘问责制’能迅速找到责任人，很快平息社会的激荡情绪。重庆在这方面参照了国外的一些做法，有推广价值。”
当然，他也收集到对不足之处的反映。“行政首长问责制”、“规范性文件审查登记”属于一种体制内的监督，它与体制外的监督如人大的监督尚未衔接起来？
而“政务信息公开”，如何保障全面实施仍待改进，现在的市政府工作网，信息量不够多。对于“听证决策”，律师胡屏西提出，规定仍显原则，操作性不强，同时，现在的听证双方在信息上仍是不对等的，能不能允许听证代表深入调查后，再举行听证？
地方改革的动力
赖海榕另一个兴趣在于探讨地方政府创新改革的真正原因。他表示，“地方政府创新奖”举办三届以来，他随课题组在各地进行了大量的调研，发现一个很有意思的现象，在经济发展条件比较差的地方，往往创新改革比较多，如中西部，东部反而少；另外社会关系紧张的地方，创新改革也比较多，如一些地方推行乡镇一级的公推公选，实际上就是要化解干群矛盾。
李殿勋解释重庆创新改革的动因称，一方面中央将重庆确定为直辖市，本身就是一次探索“内陆地区发展模式的重大实验”；另一方面，重庆特殊的市情，大城市带大农村的复杂格局以及直辖后面临的发展压力，都决定了必须进行制度上的探索。
赖海榕认为，“分析出改革动因的目的，是希望有的制度可以在具有相同条件、相同动因的地方推广，使地方政府的改革找到方向感，我们希望评出的‘创新奖’是具有可复制性的。”