澳门公务员工作表现评核制度研究 - 政府绩效管理研究网 - 复旦大学公共绩效与信息化研究中...

[摘要]公务员绩效考核在不同的国家与地区有不同的称谓,澳门一直沿用“评核”这个名 称。公务员工作表现评核是澳门特别行政区政府公务员管理的重要环节和手段。文章通过对澳门旧的工作评核制度与现行公务员工作表现评核制度的比较分析,揭示 了旧评核制度的缺陷与不足。澳门现行公务员工作表现评核制度的改革、发展与完善,为我国公务员绩效评估的有效推进提供了经验借鉴。

[关键词]公务员绩效评估工作表现评核比较分析经验借鉴

〔中图分类号〕D6765.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326(2007)05-0064-10

*本文是国家二期“985”工程项目“公共管理与社会发展研究”的阶段性成果,并获得了该项目的资助。在本文研究过程中,得到了澳门行政暨公职局朱伟干局长、杨俭仪副局长、郑渭茵厅长、曾庆彬处长、许锦汉处长的指导与支持,在此表示衷心的感谢。

作者简介蔡立辉,中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师;颜海娜,华南师范大学政治与行政学院讲师,中山大学政务学院博士研究生(广东广州,510275)。

一、澳门公务员工作表现评核制度的历史演进

澳门原有政治体制框架下的公务员制度自20世纪80年代末以来,逐步从葡萄牙的殖民体制向本地化过渡。在此过程中,澳门政府对原有的各种职程制度进行了全面的检讨和修改,制定了一揽子有关公务员的法律性文件,其中包括经1989年12月 21日第87/89/M号法令通过的《澳门公共行政工作人员通则》。该《通则》第161条至173条对“工作考核”作了规定,并由第75/85号批示通过 实施的细则。《澳门公共行政工作人员通则》的颁布实施,标志着澳门公共行政工作人员工作评核制度的正式建立。澳门公职法律制度所设定的工作评核机制具有类 似美国式“图表测度法”之评核制度和法国式的考核制度的共同特点。1[](P115)其基本做法是,工作评核采用“等级评核卷”的分析评核方法,先对被评核人所从事的工作范围和担任的职务进行描述,并填写于专用的表格内;然后以此为依据从11个评分项目中挑选适合被评核人的评分项目;接着由评核人根据被评 核人的工作表现对各个评分项目进行逐个打分、加总以及计算总平均分,评核分数有相对的评语等级(分别为“优、良、平、劣”);最后由评核人根据被评核人的 评语等级对评核结果作出总评语。

澳门公务员评核制度作为公务员管理系统的一个重要环节,为客观评估公务员履行职位职责的情况和对公务员进行科学化管理提供了依据,在提升公务员队伍的整体素质、提高行政管理效率等方面曾发挥了澳门公务员工作表现评核制度研究重要的作用。

然而,一方面,澳门公务员评核制度本身存在着许多不完善的地方,如评核的指标体系设计 不合理、评核的方法过于单一、评核的人治色彩强烈、评核的监督与制约乏力等。尽管澳门政府从20世纪80年代开始就进行了公务员制度改革,但澳门公务员评 核制度与公务员的其他制度,如职程制度、聘任制度、晋升制度、流动制度、薪酬福利待遇制度等都由于制度发展的惯性而继续延续。另一方面,随着澳门的回归以 及澳门整个社会的政治、经济、文化等各个方面的重大变迁,直没有进行根本性改革的公务员评核制度也日益暴露出不合时宜、评核过程形式化、不能准确评定公务员的工作表现、评核结果泛优等一系列问题,越来越凸显原有公务员评核制度的滞后性以及与环境的不相适应性,改革势在必行。①

澳门特区政府也日益认识到旧评核制度的失效和非科学性。自2000年起,公务员评核制 度的改革与完善就成为了澳门特别行政区财政年度施政报告关注的焦点。经过几年的努力,具体负责评核制度改革的机构———澳门行政暨公职局加快制定新评核制 度改革方案,并不断从政府部门内部、公务员团体以及公共行政观察站收集意见,希望制定出来的新评核制度方案能切合澳门的实际情况。2004年8月9日, 《澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度》正式公布于公报上,成为澳门公务员评核的新制度依据。自2005年1月1日始,《澳门特别行政区公共行政 人员工作表现评核制度》正式生效,澳门特区各政府部门全面推行新工作表现评核制度,取代施行了十多年的旧工作评核制度。②新评核制度成为2005年澳门特 区政府的施政重点。

二、澳门公务员新旧评核制度的比较分析

澳门现行的公务员工作表现评核制度是对旧的公务员评核制度进行改革而发展起来的,虽然 两者针对的被评核的对象是相同的,但在表现上则存在明显的差异,主要表现在以下几个方面。第一,评核目的与原则上的差异。旧评核制度对评核的目的和原则都没有进行明确的界定,导致在执行过程中,往往只是例行公事,为了评核而评核。新评核制度强调评核工作表现的主要目的就是要通过实际评估工作人员的个人工作 表现,进而达到激励工作人员、改善工作人员的工作表现、促进上下沟通、改善人力资源综合管理和提倡优质服务等目的。

新评核制度还十分重视评核原则的建构。《公共行政工作人员工作表现评核原则》第三条明确规定了评核制度的一般原则,包括:公正、平等、无私和适当说明理由的原则,综合考虑相关因素评核的原则,持续动态评核的原则,自我评核原则,评核咨询委员会介入原则,司法上诉的原则。③

第二,评核项目划分和评核内容上的差异。旧评核制度的评核项目和内容比较笼统,没有遵 循分类评核的原理。旧评核制度的工作评核把“出任领导及主管官职者”排除在评核的对象范围之外,评核项目和内容并没有根据不同职程人员的工作性质和工作特征来设计。11个评核项目(见表1)的内容并不是对所有的被评核人都适用,而是由评核人(即主管)根据被评核人的工作特性、工作绩效以及个人性格特质等在 11项内容中进行挑选。这样,什么人适用什么评核项目往往由评核人主观决定,具有较大的随意性。

同时,在界定和选取评核项目时,没有把评核项目与被评核公务员所在部门的目标和使命结合起来,由此导致工作评核与本部门工作目标的实现之间严重脱节,产生不公正的问题。

新评核制度改变了旧评核制度评核项目和内容笼统、违反分类评核原则的状况,明晰了评核 项目和内容设计,体现了分类评核的特征。新评核制度把担任主管官职的人员纳入了评核的对象范围之内,并且把评核项目分为必要的评核项目与选择性评核项目 (见表2)。必要的评核项目是指适用于所有工作人员的项目,而选择性评核项目则是指按照所执行职务的性质,可以从中挑选来进行评核的项目。

新评核制度还针对不同职程的特点， 分别设置了不同的评核项目， 不同职程的人员适用不同的评核项目。新评核制度实行了包括主管人员工作表现评核、技术员及高级技术员工作表现评核、行政人员及专业技术员工作表现评核、工人及助理员工作表现评核四类评核。其中， 适用于所有公务员的评核项目只有七项， 其余的评核项目则根据公务员的不同类型来加以选择确定。除共同的评核项目之外， 主管人员的评核项目还有 “主动性及自主能力”、“革新及创造力”、“资源管理”、“团队的领导及管理”、“协商及决策”、“工作上的使命感”； 技术员与高级技术员的评核项目还有 “主动性及自主能力”、“革新及创造力”、“团队工作”（只适用于相关的职务）、“与公众的关系”（只适用于相关的职务）、“资源管理”（只适用于监督及 监察的职务）； 行政人员与专业技术员的评核项目还有 “主动性及自主能力”、“与公众的关系”（只适用于相关的职务）、“资源管理”（ 只适用于监督及监察的职务） ； 工人及助理员的评核项目还有 “与公众的关系”（ 只适用于相关的职务） 、“资源管理”（ 只适用于相关的职务） 。新评核制度明确了什么职称的人员适用什么样的评核项目，避免了旧评核制度在选取评核项目上的主观随意性； 同时， 还使得公务员工作表现评核项目的确定与部门目标的实现和职能行使有机结合起来， 体现了公务员的分类管理， 使评核更加科学、合理与公正。

第三， 评核项目权重的差异。旧评核制度的评核项目缺乏具体权重的设计，而是采用一般算术平均法。具体做法是根据被评核人的实际工作情况， 选定最多１１项的评分项目， 给予每个项目４分到１０分不等的分数， 将所有的分数累加， 再除以项目的数目，最后便得出总平均分。每一项内容及每一级分数都有评分指引， 被评核人每个项目的分数就是根据评分指引得出的。采用一般算术平均法计算被评核人的工作表现评分， 不需要考虑每个评核项目的具体权重，即每个项目的权重都是一样的。例如， 按照一般算术平均法， 行政暨公职局公众服务暨咨询中心一个公关督导员的总评分计算方法， 如表３所示。

新评核制度根据评核项目的重要程度设计不同的权重。新评核制度不再采用算术平均法来计算评核分数，而是先赋予 “工作成效”与 “责任感”两项评核项目比其他项目多一倍的权重， 即对这两项评核项目作两倍评分计算， 然后再根据如下公式来计算评核分数：

最终评分＝ ［２＊ 项目 （一） 的评分］ ＋ ［２＊ 项目 （二）的评分］ ＋ （∑其他评核项目的评分）２＋评核项目数

新评核制度还规定， 根据工作人员所执行职务的性质， 可以从选择性评核项目中选取最多两项作两倍评分计算。例如，按照新评核制度的权重设计， 就行政暨公职局公众服务暨咨询中心一名公关督导员而言， “与公众的关系”是一个相对比较重要的评核项目， 因而可以赋予两倍的权重， 其总评分的计算方法如表 ４ 所示。

第四， 评核项目的衡量等级标准存在差异。旧评核制度的衡量等级标准比较抽象、模糊，各个等级标准之间的区分度不明显， 可操作性不强。一些词语的表述比较含糊， 如 “通常”与 “经常”等。有些衡量等级标准并没有完全对应于所评核的项目，具有表述片面化与绝对化的倾向； 有些衡量标准侧重于对被评核人内在想法和主观判断的测量。如表５所示。

新评核制度为每一个评核项目设置了具有可操作性的衡量等级标准， 对不同职程的人员都制定了相应的工作表现评分指引，评分指引为每一个评核项目都设置了详细的、具有可操作性的衡量等级标准。必须评核项目的衡量等级标准， 如表 ６ 所示； 可选择性评核项目的衡量等级标准， 如表 ７所示。

第五， 评核程序的差异。绩效评估是一个由多个行为环节所构成的系统过程，由此形成了绩效评估的程序。旧评核制度的程序不完善， 特别是忽视了评核人与被评核人之间的持续互动， 而是靠评核人与被评核人双方的私人关系直接影响评核的结果。评核人只是将评核的结果告诉被评核人，并没有与被评核人就工作中出现的问题以及不足进行分析和讨论， 也没有及时有效地给被评核人提供工作上的指引、建议或者未来前进的方向， 从而使绩效考评不能发挥改善工作表现的应有作用。

新评核制度把工作表现的评核视为一个持续不断的双向沟通过程， 规范与完善了评核程序。首先，强化了根据被评核人所属单位在评核期间应贯彻的目标来制定绩效目标与年度工作计划， 这样为评核确立了相对客观合理的标准和依据， 让被评核人知道上级对自己工作表现的期望值，从而明确了自己工作的方向。其次， 强化了评核人与被评核人之间的沟通与有效互动， 注重工作表现的实施跟进与及时反馈， 通过有效的反馈能增加公务员对工作的参与程度。最后，新评核制度明确了工作表现评核的基本程序： 指定评核人——评核人会议——评核会议——自我评核——评分——认可。

第六， 评核方法上的差异。旧评核制度的评核方法过于单一， 主要表现为：一是只有上司对下属的评核， 缺乏自我评核机制； 只有自上而下的评核， 缺乏自下而上的评核机制。这种单向的评核在某种程度上影响了评核的客观性， 也无法对主管人员形成一种有效的监督制约机制，导致主管人员只着眼于对上负责， 不需要对下负责。二是只关注年度评核， 不注重平时评核。这样， 难以为年度评核提供有力的参考，导致在评核过程中常常以被评核人近期的表现为评核的依据，常常出现 “近因效应”。三是将过大的评核权力赋予评核主管， 缺乏了评核的制约与监督机制，导致评核的客观性与合理性只能取决于评核主管的个人素质， 严重影响了评核的准确性与客观性。

新评核制度建立了多样化的评核方法体系， 具体包括： 首先， 自我评核与上司评核相结合。尽管自我评核的结果不计入被评核人的最终评分内，但通过被评核人对自己工作表现的评估， 评核人可以比较清楚地了解被评核人的想法、被评核人对自我的评估、被评核人的自我评估与上司拟作的评估的偏差有多大以及产生这种偏差的原因。其次，自上而下的评核与自下而上的评核相结合。“在评核程序中， 可让主管属下的人员藉填写经行政长官批示核准的问卷对其主管的工作表现发表意见。”尽管下属所填写的评估主管的问卷是非强制性的， 而且问卷的结果不计入主管的最终评分内， 但这种自下而上的评核机制无疑对主管形成了一种有形或无形的压力，因为下属所填写的问卷将上交到主管的直属上司， 而上司在对主管进行评核的时候会对问卷的结果予以特别的考虑。最后， 平时评核与年度评核相结合。新评核制度较注重评核过程的阶段性、动态性及完整性。平时评核对于评核人能够实时地了解被评核人的工作进展情况、工作过程中所遇到的问题或困难以及被评核人在工作中需要予以及时纠正的错误或问题， 具有非常重要的意义。

第七， 评核结果的等级规定存在差异。旧评核制度的评核结果的等级偏少，只有 “优、良、平、劣”四级。工作评核总平均分得分为 ４ 分时，评语为 “劣”； 得分为 ５ 分至 ６ 分时， 评语为 “平”； 得分为 ７ 分至 ８ 分时， 评语为 “良”； 得分为 ９ 分至 １０ 分时， 评语为 “优”。如果总平均分存在小数的话， 则仅限于首个小数点采用四舍五入的方法。例如，总平均分为 ８．５ 分时， 则最后得分为 ９ 分， 评语为 “优”。

新评核制度增加了评核结果的等级， 将原来的 “优”、“良”、“平”、“劣”四个等级改为五个等级， 分别为 “不满意”——１ 分； “不大满意”——２分； “满意”——３ 分； “十分满意”——４ 分； “优异”——５ 分。根据澳门 《公共行政工作人员工作表现评核原则》第八条的规定， “劣”等同于 “不满意”， “平”等同于“不大满意”， “良”等同于 “满意”， “优”等同于 “十分满意”， 并且规定现行法例对旧评核等级的规定同样适用于新评核等级。新评核制度增加了一个等级——“优异”， 并且规定： “‘优异’与 ‘十分满意’的评语具有相同的效果，而获 ‘优异’评语者尚可获给予奖赏”。

第八， 评核结果救济规定上的差异。除了司法上诉之外， 旧评核制度虽然也设置了一个 “声明异议”的机制， 被评核人可以通过该机制向评核人提出对评核结果的异议，但由于被评核人只能向自己的上级声明异议， 导致该机制的功能发挥受到很大的制约， 被评核人也常常有遭遇不公平对待的感觉。

新评核制度明确规定， 如工作人员不同意所获得的评核结果， 可由一个有工作人员代表参与、且能对评核发表参考性意见的独立及自主的委员会介入评核程序，设立了具有咨询性质的 “评核咨询委员会”。咨询委员会在被评核人对评核结果声明异议后介入评核程序，从中扮演独立的公正的第三方， 提出解决问题的建议。咨询委员会的设立以及其对评核程序的介入， 极大地完善了评核监督机制和救济机制， 它一方面强化了对评核人的监督，降低了评核人单凭主观意志支配评核结果的可能性； 另一方面， 在被评核人认为自己得到不公正的评核的时候， 咨询委员会的介入有助于被评核人合法权益得到及时有效的救济和保障，从而避免评核变相成为一些主管打压异己、提拔亲信的手段。

三、澳门公务员工作表现评核制度的进一步完善

澳门公务员工作表现评核制度将工作目标和计划更为明确、具体化， 使公务员的个人目标与部门的整体目标有机地结合起来。评核过程打开了评核主管与被评核公务员之间对话的大门，增强了上下级之间的沟通与互动； 强化自下而上与自我评核等多种评核方式的结合， 减少了评核的人治色彩。设置评核咨询委员会机制， 降低了评核的主观性。细化评核结果的绩效等级，在一定程度上发挥了评核的激励作用、改变了以往非 “优”即 “良”的状况。但同时， 澳门公务员工作表现评核制度也还存在着进一步发展完善的空间。一是由于没有对不同职务类型的不同岗位进行科学的职务分析，没有对每个岗位的职责与权限进行明确的界定， 导致评核项目的设计并没有体现技术员与高级技术员、行政人员与专业技术员之间在工作内容、工作性质、责任大小、工作难易程度等方面的差别，影响了评核内容的针对性与可比性， 影响了评核结果的客观性、公正性、准确性与科学性， 评核结果难以或不能表征公务员的实际工作业绩； 二是每个岗位的绩效等级标准既没有对应其应达到的绩效目标，也没有能够具体结合每个岗位的职务特征； 三是评核的激励功能还没有充分发挥。虽然公务员工作表现评核制度细化了评核结果等级、新设置了 “优异”这个最高等级， 但由于标准设置得非常高， 导致 “优异”等级并没有实际成为所有公务员努力的目标和动力。虽然将评核的结果与晋升挂钩，但由于仍然存在着评核结果泛优化倾向， 导致实际上的评核结果对晋升并没有实在意义。

针对上述问题， 要进一步完善公务员工作表现评核制度， 首要的基础性工作就是要全面、深入地进行职务分析。经过职务分析，将详细研究和规范每个岗位的工作职责、工作任务、工作难易程度、所需资格条件、绩效目标以及绩效等级上的绩效标准， 由此形成和编制科学合理的职务说明书。这样， 职务说明书为公务员工作表现的评核提供了依据和方向。

其次， 强化评核结果的应用， 尽快出台具体的奖惩措施， 突出工作表现评核制度的激励功能。最后，依据职程、岗位的不同设置不同的绩效目标和绩效标准，而且根据每年部门工作规划的变化以及被评核人年度工作计划的变化、职务的变更、资源的充裕程度等因素适时调整绩效目标和绩效标准， 使绩效目标和绩效标准的设置充分地体现每个岗位的工作职责、工作任务、工作难易程度以及所需资格条件；对 “优异”等级的标准要进行修改， 使其更具有可操作性， 改变该等级形同虚设的状况。

澳门公务员工作表现评核制度的施行， 有效地适应了澳门经济社会发展和体制转型的需要，对提高澳门特别行政区政府公务员的积极性、主动性、创造性和服务质量， 对于促进政府公共部门人力资源的科学化管理， 都具有十分重要的现实意义， 为我国内地如何开展公务员绩效评估，提供了重要的借鉴。

［参考文献］

［１］ 何金明． 澳门公职法律制度概论 ［Ｍ］ ． 澳门晨辉出版有限公司，２００３．