政府制度创新的条件制约

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政府制度创新的条件制约

 

王玉明

2000年

 

新制度经济学(The New Institutional Economics)认为, 制度创新的主体有政府、团体、个人三个层次。其中政府处于核心地位,它是制度的最大供给者。政府制度创新通常是成本交易最低的创新形式,因为政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、超脱优势、效率优势。政府是一种最为关键的生产性资源,它本身就是制度的载体和基本的存在形式,作为制度的化身,其制度供给的不足或低效,直接关系到国家的兴衰。制度创新是政府的一项基本职责。本文运用新制度经济学的制度变迁理论对政府制度创新职能作提纲式的探讨。

 

 

         一、政府制度创新的条件制约

 

 

     诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出,制度是由一系列正式约束(Formal  Constraints )、  社会认可的非正式约束(Informal Constraints)及其实施机制所构成。正式约束又称正式制度,包括政治规则、经济规则和契约等。它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定,正式约束具有强制力。非正式约束又称非正式制度,主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等。它是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持,它是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。正式制度与非正式制度相互联系、相互制约。在某种意义上说,非正式制度比正式制度更为重要。制度的实施机制以国家为主体,依靠国家的强制力,保证正式约束和非正式约束的实施。

 

 

     在新制度经济学看来,政府制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团(政府)的利益,同时也得到其他集团的支持。就是说任何一项制度创新和选择都不是随意决定的,必须有现实的客观基础和条件,它是客观必然性与主观选择相结合的产物。政府制度变迁比非政府制度变迁远为复杂,政府制度变迁的有效性受多种多样因素的制约,其中主要有:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学的局限性、国家的生存危机等(注:R ·科斯等:《财产权利与制度变迁》,第278页、第384页、第397页, 上海三联书店,1991年。)。戴维·菲尼在他的制度供求分析模型中提出了制度供给外生变量,主要包括宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为规则、公众态度、上层决策的预期净收益等(注:V ·奥斯特罗姆等:《制度分析与发展的反思》,第155页,商务印书馆,1996年。 )。下面是影响和制约制度创新的主要因素:

 

 

     宪法秩序和现行法律。宪法秩序从四个方面影响制度创新和制度供给。第一,宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实践,或者可能起根本性的压制作用。第二,宪法秩序可能直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。第三,宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大,则市场会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。最后,一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性,这种意识会大大降低创新的成本和风险(注:V ·奥斯特罗姆等:《制度分析与发展的反思》,第12—13页,商务印书馆,1996年。)。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向,宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力,它有可能促进创新,有可能阻碍创新。现有法律和制度安排也是政府制度创新滞后的主要原因之一。第一,限定了制度创新的范围,国家的法律秩序框定了制度安排的可行性空间。第二,现有制度安排固有的惯性和残存价值以及该制度下形成的利益集团常常阻滞新的制度。

 

 

     制度创新的成本收益。政府在制度创新时会进行成本效益分析,不仅要考虑经济层面的成本与效益,而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时,政府会维持那种无效益的制度不均衡。制度创新成本主要由这几部分构成:规划设计、组织实施的费用;清除旧制度的费用;消除变革阻力的费用;制度变革带来的损失以及变革的机会成本等。制度创新只有在这样两种情况下发生:一种情况是创新改变了潜在利益;另一种情况是创新成本的降低使制度的变迁变得合算(注:R ·科斯等:《财产权利与制度变迁》,第296页,上海三联书店,1991年。)。可以说, 制度创新是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果。这种分析包括三个方面:一是某制度创设与该制度缺位在成本效益方面的比较。二是把同一制度安排和制度结构的运行效益与运行成本加以比较。三是对可供选择的多种制度的成本收益进行比较,选择净收益最大的一项制度。

 

 

     意识形态和文化背景。意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境,是制度创新的思想基础和理论前提。诺斯认为,“社会价值的改变——即意识形态的变更——是制度变革的主要因素,没有意识形态理论,新制度经济学将是不全面的”(注:引自[冰] S·埃格特森:《新制度经济学》,第69页,商务印书馆,1996年。)。意识形态本身就是一种非正式的制度安排,是一种根植于文化因素的制度类型,它通过价值观、态度、习惯等影响人们对制度行为以及正式制度安排的理解、认同和支持。意识形态是“关于世界的一套信念,它们倾向于从道德上判断劳动分工、收入分配和社会现行制度结构”(注: R·科斯等:《财产权利与制度变迁》,第379页,上海三联书店,1991年。)。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大,创新的阻力就越大。制度离不开文化,最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯,某种制度本质上是某种文化模式化的结果,制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式,它决定了行为模式的基本走向。

 

 

     制度创新的实施机制。人们判断国家的制度是否有效,除了看正式和非正式制度是否完善外,更主要地看这个国家的制度实施机制是否健全,离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。“重要的制度创新的供给必然包含政界企业界的创新者的诸多政治手段的动用”(注:V·奥斯特罗姆等:《制度分析与发展的反思》,第131页。)。历史上以人治为主的国家,并不是没有法律,而是没有建立起与法律制度相对应的实施机制。建立制度实施机制基于以下几个原因:一是人类交易行为越复杂,建立实施机制就越必要。二是人的有限理性及机会主义行为动机促使实施机制的建立。三是契约双方信息不对称容易导致契约的偏离。在现实生活中,制度实施机制的主体都是国家。检验制度实施机制是否有效或是否强制性,主要看违约成本的高低,强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力,一项制度创新就难以顺利推进。

 

 

     综上所述,制约制度创新的因素主要是经济因素、政治因素、文化因素、组织因素。它们在制度创新的不同阶段和不同问题上,都会同时发生作用,但作用的大小有所不同。

 

 

         二、政府制度创新的基本内容

 

 

     在不同性质、不同发展程度的国家,政府制度创新的内容是不同的,就是在同一国家的不同发展时期制度创新的侧重点也不一样。但一般来讲,各个国家的制度创新的基本方面是相同的。

 

 

     完善国家的宪政制度和法制。宪法秩序是根本性的制度环境,也是制度创新的对象。宪法是组织社会生活并规定国家性质和形式的根本大法,是规定国家政治体制架构和国家如何治理的一整套规则。它一方面影响其他制度创新,另一方面宪法秩序的调整本身就是一个制度创新的过程。宪法秩序改革是更深层次的制度创新,因为宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础,宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式,规定了社会制度、国家制度的基本原则。一种稳定而有活力的宪法秩序会给社会政治经济引入一种文明的意识、一种关于解决冲突的基本价值观,它能大大降低制度创新的成本或风险。国家的宪政制度需要不断完善,包括宪法对政府权力结构、政府运行机制等的不断完善。随着政治、经济、社会等因素的变化,进行修宪或立宪改革是必要的。

 

 

     法律是一种非人格化的制度,它通过一定规则约束行为主体。法律在社会转型中作用显得尤为突出,与转型时期的社会经济发展相适应,需要一场法制的深刻革命。从新制度经济学的角度看,进行市场化改革的发展中国家面临着两大基本制度变迁,一是将与计划经济相适应的产权制度转变为与市场经济相适应的制度;二是变人治为法治。转型国家的法律体系存在着一定的缺陷,部分在传统体制下制定的法律已成为建立现代法制的障碍,许多法律已不适应经济改革和社会发展的需要,许多领域存在法律缺位和供给不足的问题,法律、法规、规章相互打架比较突出。诺斯在分析中国改革的进程时指出中国的改革还有许多路要走:“一是需要国有资产民营化;二是建立保护产权的有关规则和法律制度;三是建立独立的司法体系,有效解决合同中出现的各种纠纷,保障社会的稳定;四是建立有效合理的政治体制框架,保证产权方面实行法制”(注:引自卢现祥:《新制度经济学》,中国发展出版社,第268—269页,1996年。)。建立法治社会和依法治国的基本前提是完善国家的法制。因此,国家法制建设的主要任务是:(1)提高立法质量,克服现有法律的弊端;(2)完善法律制度结构,建立完整的法律体系;(3)增强法制观念,维护法律的尊严。

 

 

     培育先进文化和主体意识形态。新制度经济学在讨论制度变迁时把思想文化因素纳入制度范畴,为探讨制度变迁问题提供了一个新的视角。意识形态和文化观念的制度性作用主要有:( 1)它是个人与周围环境达成“协议”的工具,它以世界观的形式出现从而简化决策过程。好的意识形态能降低社会运行的费用。(2 )一致的意识形态可以替代规范性规则和服从程序,成功的意识形态在很大程度上决定着制度创新的方向和进程,能减少强制执行法律及其他制度的费用。(3 )当人们的经验与意识形态不一致时,他们便用新意识形态来节约认识世界和处理相互关系的费用(注:埃瑞克·C·菲吕博顿等:《新制度经济学》, 第229页,上海财经大学出版社,1998年。)。总之, 意识形态和文化观念既可以促进也可能阻碍制度创新,既可以降低也可以增加制度创新的成本。无论维持和推翻现有的秩序,离开成功的意识形态都是不可能的。当国家权利主体面对众多公共选择时,“意识形态便成为决定性因素”(注:道格拉斯·C·诺思:《经济史中的结构与变迁》,第60页、 第12页,上海三联书店、上海人民出版社,1994年。)。在诺斯看来,意识形态对人的行为的影响与利益效用一样明显,在某些条件下可能是决定性的。“当个人深信一个制度是非正义的时候,为试图改变这种制度结构,他们有可能忽视这种对个人利益的斤斤计较。当个人深信习俗、规则和法律是正当的时候,他们也会服从它们”(注:道格拉斯· C·诺思:《经济史中的结构与变迁》,第60页、第 12页,上海三联书店、上海人民出版社,1994年。)。对政府来说提高意识形态一致性程度是降低交易成本、促进经济发展、增强政权的合法性、维护社会稳定的重要保障。

 

 

     非正式制度变迁是个渐进的长期的过程,政府要巩固意识形态阵地,为经济发展、社会进步提供舆论支持和思想保证。文化制度创新的根本任务是加强思想道德教育和建设,形成全社会的共同理想和精神支柱。政府必须投资于意识形态教育,培育一致的和成功的符合时代特征的意识形态。成功的意识形态应具有以下特征:它既能保持社会的连续性和稳定性,又能满足制度不断创新的要求;既能赢得新的社会阶层的拥护,又能保证老的社会阶层的支持;它反映社会发展的基本规律,有利于而不是阻碍生产力的发展;它符合时代特征并能指导实践,为制度创新提供强大动力;它有助于克服“搭便车”问题和维护国家的稳定。当然,在制度创新中,文化的作用不是孤立的,它不能脱离特定的经济与政治关系而存在,既不能忽视也不能夸大它的作用。

 

 

     提供有效的产权制度安排。新制度经济学指出,没有国家权力的介入,财产权力无法得到有效界定、保护、实施,国家是不断界定产权和明晰产权的主导力量。国家界定和行使产权的最大目的是降低交易成本,而交易规则通过公共产品的法律形式来确定。产权制度是经济制度的基础,它主要包括产权归属制度和产权收益制度。前者指界定产权权能主体的归属制度,后者指产权运作收益的分配制度。有效率的产权制度是促进经济长期增长、国家收入最大化的保障。国家权力介入产权制度安排的方式和程度的不同会导致不同产权制度,从而促进经济的增长或引起经济的衰退。市场化改革国家的市场经济体制能否建立的关键取决于产权制度的改革,另外,这些国家当前一些社会问题(如寻租等)大都与产权有关。国家为所有权提供保护,降低产权界定和转让中的交易费用,为产权安排和产权变革提供游戏规则或直接干预产权安排和变革。政府在产权方面的基本职能是:为产权运行提供一个公正、安全的制度环境;提供产权运行的基本规范,如资产评估、产权的量度、产权交易、建立产权市场等都需要政府制定相应的法规;利用宪法和法律制约利益集团通过产权重构实现财富和利益的再分配。总之,政府应对有效的产权制度负责。

 

 

     制约一国发展进程的,一方面是建设资金的短缺和科学技术的落后,另一方面是制度资源的短缺和制度效率供给不足。随着全球化趋势增强和科学技术的迅猛发展以及知识经济的兴起,各国在经济、政治、行政、科技、教育、文化及其他领域都存在制度缺位和制度低效问题,各领域面临着体制创新和制度建设的艰巨任务。

 

 

         三、政府制度创新的规划方式

 

 

     政府制度创新不仅受各种主客观条件的制约,而且受制度创新方式选择的影响。为保证政府制度创新顺利进行和整体效能,在制度规划和方式选择上要注意以下几点:

 

 

     正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言,正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。这种包括价值观念、意识形态、伦理规范、文化传统、风俗习性等在内的非正式制度,具有强大的生命力和影响力,政府正式制度创新必须与非正式制度相容,既可以找到制度创新的依据,又可减少这种创新的代价。正式制度的完善受非正式制度的制约,当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时,正式制度难以实施,很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持,可以大大减少其创新成本和实施成本,可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。当然,非正式制度安排也有其消极的一面。正式制度创新可以在短时间内完成,而非正式制度创新却是一个长期的过程,但在整个制度创新中不能忽视非正式制度的功能。

 

 

     中央制度创新与地方制度创新兼顾。中央和地方各自有制度创新的职责和优势,相对而言,中央是制度创新的主要承担者,但也不能忽视地方在制度创新中的作用。在任何一个政治系统内,中央是支配各种政治资源,维系政治系统稳定的主要力量,它在制度资源的提供方面承担主要功能,宪法秩序、基本法律、主流意识形态等主要由中央提供。但地方政府也是制度创新的推动者和实施者。地方政府作为国家机构的一部分,同样具有推动制度创新的主体地位和作用,地方政府作为一级行政单元,具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力,相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。并且地方政府具有在制度创新方面的优势:一是地方政府更能了解制度创新的需求和预期收益。二是地方政府是诱致性制度变迁与中央强制性制度变迁相转化的中介。三是地方政府的制度创新具有试验性、局部性、示范性,因而具有成本小、风险小、阻力小的优点(注:郭小聪:《中国地方政府制度创新的理论:作用与地位》,载《政治学研究》,2000年第 1期。)。当然,由于地方政府有不同层次,它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向,中央政府要正确引导和规范。

 

 

     “第一行动集团”与“第二行动集团”相配合。第一行动集团是指预见到潜在利益并发起制度变革的决策者。第二行动集团是指帮助第一行动集团推进制度创新的决策者(注:参见张宇燕:《经济发展与制度选择》,第 189页,中国人民大学出版社,1992年。)。两者互相配合、互相支持。它们可能是中央政府,也可能是地方政府,也可能是非政府组织或个人。制度创新的微观过程包括以下几个步骤:第一步,形成所谓的“第一行动集团”。它探索并提出创新方案,以利益最大化理性原则选择最佳方案。第二步,形成“第二行动集团”。第一行动集团常常不足以完成制度创新,它提出的新制度要能为相当一部分人带来一定的预期收益,从而把这些人吸引到创新队伍中来,形成“第二行动集团”。第三步,“第一行动集团”与“第二行动集团”合力促成制度创新。因此,制度创新常常是“第一行动集团”与“第二行动集团”共同合作的结果。核心制度创新与配套制度创新相结合。制度创新不是孤立的,一项制度安排的效率不是独立于其他制度安排之外动作的结果,而是制度结构整合的结果。每项制度安排都必定联结着其他制度安排,共同融合在制度结构之中,其效率还取决于其他制度安排实现它们的完善程度。或者说,任何一项制度安排是制度结构中其他制度的函数,一项制度安排的改变,都可能引起其他制度安排或整个制度结构的效率发生变化。在制度创新中,必须集中精力抓住核心制度创新这个关键,核心制度变迁是牵一发而动全身的行为,核心制度一旦确定,就成了配套制度变迁的制度环境。制度创新必须优先解决社会发展最为紧迫的问题。如在经济改革中就要着力推进产权制度改革,因为它是整个制度结构中核心制度。同时,也要着力其他配套制度的改革,当核心制度确定后,制度创新的侧重点应是配套制度。在制度结构中,核心制度与配套制度并不是固定不变的,随着制度结构内外因素的变化,两者都会发生相应变迁。

 

 

     自创式制度创新与借鉴式制度创新并行。自创式制度创新是依赖自我设计、自我建构的制度安排。这种由于没有先例,没有他方的制度创设经验和绩效可供参考,制度创新在很大程度上是依据理论的预期分析。这样有可能创新更有效率的制度,也有可能创设出更乏效率的制度。因而,自创式制度创新的初始成本较高,预期可信度较低,具有较大的风险性,摩擦成本较大而动力较弱,在进行这类制度创新时需要统筹规划、慎重行事。借鉴式制度创新是借鉴他方已经创设的具有一定效率的制度的制度变迁。当他方制度运作产生强大的示范效应、具有较高的可信度和说服力时,借鉴式制度创新就会出现。这种制度创新的初始成本、风险性、摩擦成本较小,创新的动力较大,可以在比较大的制度空间里进行理性的选择。一般来讲,发达国家更多地选择前者,发展中国家则更多地选择后者。但学习国外先进的制度要从具体国情出发,不能照抄照搬,要在借鉴中进行创设。同时,要大胆地进行自创式制度创新,解决本国、本地区、本部门的新情况、新问题。