论中国古代行政监察制度

推荐本文　

---

□ 张旭日
　　 【摘要】中国古代行政监察制度完备，从秦汉到隋唐以至明清逐步建立并完善起来。中国古代行政监察制度具有监察渐与行政分离、职权逐步扩大、法规日趋完善、极端重视地方监察等特点，对当前完善行政监督体制、建设行政文明有一定参考。
　　 【关键词】中国古代；行政监察；监察制度
　　 【中图分类号】 B248【文献标识码】A
　　 【文章编号】1671-5969（2007）07-0011-02
　　
　　治国先治吏。中国古代以御史纠弹与言官谏诤为主要形式的行政监察制度经历了形成、发展、完善、严密四个阶段，有着鲜明的历史特点，批判借鉴，当有裨益。
　　
　　一、中国古代行政监察制度历史演进
　　
　　（一）秦汉行政监察制度
　　中国古代行政监察制度可以溯至先秦，战国已是萌芽时期。秦汉，监察制度正式创立。
　　1．秦汉中央监察。秦始皇建立统一的中央集权制国家，其中央监察长官为御史大夫。“御史大夫，位上卿，掌副丞相”。[1]御史大夫与丞相以职相参，上下相监临。对丞相监督和牵制是御史大夫首要职责。御史大夫下有御史中丞。御史中丞佐天子，专掌纠劾。职权是“掌图籍秘书、外督部刺史、内领侍御史、受公卿奏事、举劾按章”。[1]汉成帝改监察一职由御史中丞职掌。汉光武帝改御史府为御史台。“御史中丞为御史台率，掌察举非法”。[2]相对独立监察系统建立。汉武帝置丞相司直兼理监察。丞相司直“掌佐丞相，举不法”，[2]可以监察御史大夫，是平行于御史府的另一监察系统。
　　2．秦汉地方监察。中央对地方郡县监察始于秦，秦首创御史监郡制度。当时对地方监察出现了两个系统：监察御史和丞相史。汉武帝设十三州部，各置刺史一人，秋行郡国刺举不法。刺史位卑权重，“奉诏条察州”，具有独立监察权力。[1]同时郡置督邮，负责对县级官员监察。地方监察制度日益健全。司隶校尉是京师地区监察长官。“掌察举百官以下及京师近郡犯法者”。[2]东汉仍设刺史，末年改称州牧，从监察长官遂变为行政长官。东汉沿置督邮。又在县设廷椽，负责对乡级官员监察。基层监察体制进一步完备。秦汉是中国古代行政监察制度确立及形成时期。监察机关尚未独立，组织多元，事权混杂，妨碍了行政监察职能正常发挥。
　　（二）魏晋南北朝行政监察制度
　　魏晋南北朝时期监察制度在酝酿中发展。
　　1．中央监察。沿汉制，台主仍是御史中丞。御史中丞与司隶校尉分督百僚。后来司隶校尉并入御史台，中丞权力更大，出现了“中丞专道”现象。[3]
　　2．地方监察。曹魏复改州牧为刺史。西晋称外台，但鲜再察吏。东晋以后没有固定的地方监察机构。临时应命出巡的台使以权谋私，败坏政教。
　　（三）隋唐行政监察制度
　　1．隋朝行政监察制度。隋重新统一全国，给监察制度发展带来新的契机。隋文帝在中央设御史台，台主为御史大夫。隋极重视对地方的控制，隋炀帝设司隶台，专掌州县监察。司隶大夫为台主。同时建谒者台，“持节察授”。[3]谒者大夫为台主。御史台、司隶台和谒者台“三台”，构成隋代监察体系。秦设谏议大夫，隋沿旧称，不受门下省长官纳言之约束。隋炀帝废谏撤司，隋“三台一谏”监察体系遂遭败坏。
　　2．唐代台院监察系统。唐代三院分置。沿隋制设御史台。“掌持邦国刑宪典章，以肃正朝廷”。[4]御史台总领监察之职，下设台院、殿院和察院。台院是御史台本部。弹劾违法官员是侍御史基本职责，主要针对诸王和中央大员。有独立弹劾权，允许风闻弹事。殿院殿中侍御史“掌殿廷供奉之仪式”。[4]也有分巡两京任务。察院监察御史职司风宪。巡按州县，检查地方官吏为主要任务。至玄宗时“分察尚书省六司”。唐代地方监察，以十（后十五）道巡按方式进行。每道置采访处置使，由巡回制转变为监察常制。后道逐渐从监察区向行政区转化。“三院一道”构成唐代严密完备的监察体系。
　　3．唐代谏官系统。唐代行政监察体系完善更在于有一套有效的谏官系统。谏官，古有之，到唐代才形成制度。它以皇帝为监察对象。谏官，职在谏诤。唐代谏官行谏有制度保障。谏官，以给事中、谏议大夫为长，故唐谏官制度也称给谏制度。谏官有权与闻政事，当场置言，“掌侍左右，分判省事”，[6]“侍从赞相，规谏讽谕”。对朝政直接监督。
　　 （四）宋元行政监察制度
　　1．宋代监察制度。宋在中央，裁抑宰相，提高台谏地位。袭唐制，设御史台，置三院，“纠察官邪，肃正纲纪”，监察御史转为重点监察尚书六部及在京官员。谏官监察对象由君而臣。台、谏职能相趋，“台谏合一”。对地方，加紧监控。全国划为十五路监察区，每路属部有监司。下设监州，也称通判，与知州共掌州政。通判“刺举以闻”，牵制知州。宋代监察、行政、司法互纠制衡。宋朝“天下是非，付之台谏”，利于吏治，但矫枉过正。南宋台谏有名无实。辽金监察制度与宋相仿。 2．元朝监察制度。元设御史台，台主御史大夫，纠察百官善恶得失。元初，仿行省制设立行御史台，简称行台（外台）。外台共三台，分察全国二十二道监察区。各道设肃政廉访司，由监察御史充任。“三台一道”构成元监察格局。
　　 （五）明清行政监察制度
　　明代行政监察体制已臻于完善、严密。台谏制为院科制所代替。
　　1．都察院。1382年朱元璋罢御史台，更置都察院为最高监察机关。都察院官吏分为三类。监察御史是专职监察官，“主察纠内外百司之官邪”“事得专达，都御史不得预知也”。监察御史与都御史比肩事主，互相监督。都御史主管全国监察事务。“纠劾百司，提督各道，为天子耳目风纪之司”，[9]并有相当司法权和司法监察权。都察院按全国十三省行政区划，设十三道(明末十五道)监察区，监察官员为监察御史。巡按监察御史“代天子巡狩”， 位卑权重，以小制大。清沿明制。
　　2．六科给事中。明还产生了一个新的监察系统—六科给事中。十五道监察御史与六科给事中史称“科道之官”。朱元璋为监督六部，特设六科给事中。主要有言谏权、封驳权、弹劾权。六科给事中钳制六部，同时分化都察院监察权。独立于都察院，直接对皇帝负责。品卑而权特重。清雍正改隶都察院。
　　3．按察使、巡抚和总督。明初，各道设提刑按察使，为省级监察机关。按察使独立行使职权，但大事要与都指挥使、布政使“二司会议，告抚、按，以听于部院”。清仍设按察使。总督和巡抚以中央最高监察官员身份巡视地方、权倾巡按，可独立行事。清中期，督抚从地方监察官演变成地方军政长官，与汉刺史演变相似。
　　4．厂卫。厂卫即东、西厂和内行厂及锦衣卫，是明代监察制度走向极端而设立的特务机构。
　　
　　二、中国古代行政监察制度历史特点
　　
　　历代行政监察制度各具特点，尤以汉唐明三代最为典型,代表了中国古代三个不同类型的监察体制。
　　（一）监察渐与行政分离
　　秦初创监察制度，由位次丞相的御史大夫兼职监察，组织机构尚不健全。汉承秦制，监察机构还未独立于行政。东汉御史台虽己成为专门监察机构，但只是相对独立行使监察权。唐代监察与行政分离倾向明显，监察体制臻于完善，御史台已成为独立监察机构。表现在：其一，御史监察不受官员任何约束，“台官无长官”；其二，御史可以风闻奏事且能“与大夫抗礼”；其三，给谏官独立行使职权；其四，御史任用不受吏部支配，人事权独立。明代监察从行政分离趋势更为加强，行权进一步独立。都察院总理监察事宜，六科给事中奉皇命监察六部业务，道监察御史与地方行政长官地位平等，均职掌独立，并分别向皇帝负责。而按察使及督抚亦是独立行使地方监察权。
　　
　　 （二）职权范围逐步扩大
　　汉代，监察范围主要限于中央官员和地方州郡长吏，且只能上奏或呈报丞相、州部长吏查处，无权自行处置。唐代台院监察范围几乎涉及所有国家机关。给谏制度也是其监察职权扩大的表现。此外，六察官的出现，以及 “三司推事”的实施都表明监察权力已渗透到了行政、司法部门。明代，监察机关权力高度膨胀,无所不察、无人不纠。都察院权力的广泛和监察对象之扩大都超过前代。表现在：其一，监察权广泛渗透；其二，法定人事黜免权增大；其三，特务监控的厂卫制出现。
　　 （三）监察法规日趋完善
　　历代重视监察法规建设，坚持依法监察。汉武帝建刺史制时制订的“六条问事”，为我国第一部地方监察法规。规范刺史监察活动。唐代为地方监察也制订了“察吏六条”。《巡按条例》对御史巡察范围、内容及程序都作了详细规定。宋代制定的监察法令完备，如《监司互察法》等。元代制定了《设立宪台格制》。明代对监察法规也高度重视。《宪纲事类》对监察官员地位、选用、职权范围、权力行使等方面作了具体规定。清朝删定《钦定台规》，以独立的监察法典为核心，构成了中国古代内容丰富的监察法律体系。
　　（四）相关关系不断调整
　　纵观中国古代监察与行政的关系，是由混淆到分离、并逐步独立的过程。汉御史大夫尚未从行政中分离。汉还没有建立对行政有效的监察组织体制。而唐监察御史有权对尚书六部监察。明建立六科给事中，分别监察六部官员。六科给事中设置是监察与行政关系完善的标志。监察与司法日益结合联系。秦御史有权“治大狱”。汉御史中丞也可参与“杂治”。唐“三司推事”，则是明“三法司”之肇始。明实行“三法司会审”与“九卿会审”，进一步提高司法权。
　　 （五）极端重视地方监察
　　秦以监御史对地方进行监察。汉沿秦制，设监御史或丞相史为地方监察官，其职与秦大致相同。西汉刺史和司隶校尉的设置,是地方监察体制完备的标志。唐地方监察体制是监察御史和道巡按御史。宋设立监司、监州监控地方。明是都御史统领各道监察御史，同时专设按察使、特设总督、巡抚监察地方官员。
　　
　　【参考文献】
　　 [1]班固．汉书[M]．北京：中国文史出版社，2002．
　　 [2]范晔．后汉书[M]．西安：三秦出版社，2004．
　　 [3]魏征．隋书[M]．北京：中国文史出版社，2002.
　　 [4]刘昫．旧唐书[M]．北京：中国文史出版社，2002.
　　
　　 【作者简介】张旭日（1964—），男，山东莱阳人，青岛农业大学人文学院副教授，研究方向：行政监督。