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来源：百度文库编辑：神马文学网时间：2024/04/18 10:30:33

可能的未来之路

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□ 黄小虎等　政府不能片面追求土地收益最大化　　黄小虎
　　
　　一、国家在土地问题上的双重身份及行为
　　国家是经济社会事务的管理者,又是国有土地的所有者,双重身份导致了一些行为特征。
　　作为管理者的行为包括,规划、制订有关规则、相关的制度甚至法律,还有税收,还要做一些基础的工作,如调查、评价、登记,还要为市场主体提供服务。
　　作为国有土地的所有者,要收取地租,包括短期租金,出让金,用土地入股登。
　　还有一些行为是比较模糊的,比如说征收征用、划拨等等,既可以说是管理行为,同时也是所有者行为。
　　
　　二、双重身份的关系
　　1、理想化的国家行为应该是什么样的?我个人认为,所有者的行为应当服从管理者的管理目标。就是说,不能片面地追求土地收益的最大化,或者地租的最大化。
　　这里涉及两个理论问题。一个是,市场行为一定是所有者之间的交换行为,但是恐怕不能反过来说,所有者行为一定是市场行为。另一个,地租的理论值是因土地的等级、区位等引起的那部分超额利润,这是一个客观的度。地租过高或过低,都会伤害实体经济。因此,政府不能以追求土地收益最大化为目标,不能追求自己行为的市场化。作为整个国民经济的管理者,收取地租的行为,要服从管理目标的需要。
　　2、现实情况是怎样的呢?从现象上看,许多地方政府事实上在利用管理者的地位,运用管理的手段,来谋求自己作为所有者代表利益的最大化。可以说,在土地问题上政府行为发生了错位。
　　
　　三、政府行为错位的原因
　　1、深层原因:
　　政府职能、财政体制与分配格局、金融体制、干部体制,等等。
　　2、土地管理与制度方面的原因:
　　一是国家垄断土地一级市场,把集体的土地也垄断了,导致凡非农建设用地都要征地(客观上就是利用管理者地位改变所有制关系)。而现行征地补偿标准又很低。
　　二是经营性用地“一律招、拍、挂”(价高者得,客观上鼓励了追求土地收益最大化)。
　　以上两点结合,导致地方政府普遍低价征地、高价卖地。问题出在地方政府身上,根子却是我们的政策和制度有问题。地方政府承担着很多责任,没有相应的财力,要找出路。结果,在土地政策和制度上找到了出路。提醒、批评地方政府,固然不错,但恐怕更多的责任还是在我们自己身上。
　　
　　
　　四、怎么办
　　首先,要综合改革,改革财政体制、金融体制、干部体制,逐步转变政府职能等等。通过改革改变政府行为的动力机制,这是根本性的。
　　其次,改革土地管理和土地制度。
　　1、在用途管制的前提下,允许城市规划区外的集体存量建设用地进入市场。凡是合法取得的集体建设用地,允许出让、出租、入股、联营等。
　　2、城市规划区内必须征为国有的,按集体建设用地市场价格补偿。允许“圈外”的集体建设用地人市,就会自然形成市场价格。按这个价格补偿,农民所得高于农地价格,国家也还有一部分市地的增值收益,兼顾了各方利益,比较合理。
　　3、国有土地有偿使用形式,应灵活多样,多种形式并存。至少在一段时期内,应以年租制为主。年租制的好处:可以防止“寅吃卯粮”(一届政府花用后几届政府的钱),抑制短期行为;可以降低工业企业的投资门槛,减少投资风险(特别在当前CPI和PPI推高生产成本,人民币升值使出口企业减少利润乃至亏损情况下,尤有必要);可以调整国民收入分配(近些年来,政府收入占GDP的比重过高,影响居民消费和社会投资,问题主要是非税收入太多,其中土地出让金是重要组成部分,实行年租制,有利于改变现有分配格局)。
　　这里需要要探讨的是土地年租制和物业税的关系。物业税按本质来讲,是政府利用行政权力的二次分配,而地租属于一次分配的领域。是用年租制方法还是物业税方法,我个人觉得可以两者并行。实行年地租的,可以不征物业税,实行出让的,则要征物业税。
　　4、还有一个改革措施可以考虑,就是把管理者职能和所有者职能分解到不同的部门。现在土地资源部门又是土地的管理者,又是国有土地的所有者代表,实践中很难把行为界定清楚。分开以后,负土地管理责任的部门,主要职责就是两个方面,一是通过用途管制,保护耕地,保障发展;二是保护产权,不管是国有土地还是集体土地,都按一个办法来管。其中一个重点是征地过程中,切实保护农民的利益。至于已经成为建设用地的,不管是国有土地还是集体土地,采用什么样的有偿使用方式,地租、地价如何定,没有必要干涉太多,只负监管之责就行了。摘自：南风窗　　更多关于“可能的未来之路”的相关文章

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