我国县级财政困难与省管县财政体制研究

作者：汤伶俐
2010年04月23日　　来源：经济研究参考 2009.62　　浏览次数：171　　文字大小：【大】【中】【小】写给编辑
摘要：分税制财政体制不完善是造成县级财政困难的根本原因，县级政府出于缓解财政困难目的而展开的财政恶性竞争加剧了县级财政困难，在财政体制不作基本调整情况下县级财政越困难越恶性竞争，形成县级财政困难陷阱。
一、引言
目前，很多学者把县级财政困难原因归咎于市管县财政体制，对省管县财政体制帮助县级财政脱困寄予厚望。贾康，白景明（2002）认为，有限的财政资源很难合理分配于五级政府之中，主张从财政改革与政府改革两条路径着手，将市和乡一级政府虚化，变“五级政府”为“三级政府”，通过压缩政府级次进而压缩财政级次的制度创新实现县级财政解困。傅光明（2006）认为省管县财政体制可以调动县级发展经济的积极性，促进县域经济的发展；同时减少了管理层次，省对县的补助、资金、专款、财政收入直接绕开了市级财政，加大省级财政对县级财政支持，从而可以缓解县乡财政困难。操世元、姚莉（2007）认为，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率和管理效能；而且规模小、辐射功能弱的地级市“小马拉大车”，不能带动所辖县发展，经济绩效低；经济结构雷同的市还普遍存在“吃”、“刮”、“卡”、“压”、“挤”县现象，加剧市县矛盾和县级财政困难。张献国（2008）认为实行“省直管”不仅意味着缩短了地方财政链条，简化了地方财政层级，提高了县级财政地位，实行省管县的县（市）也就获得了与省辖市平等的财政权限。特别是浙江省一直实行省管县的财政体制，多年来县域经济发展良好、县级财源充裕，似乎这些功劳主要得益于省管县财政体制。各方面因素作用的结果导致对省管县财政体制作用估计过高。
本文鉴于一些学者回避考核县级财政是否困难，简单地把县级财政困难当做既定事实，本文先借鉴现有衡量财政困难指标（周建元， 2005），论证我国很多县级财政确实困难；接着通过探讨导致县级财政困难的原因不难发现，仅凭省管县财政体制调整难以使县级财政脱困；最后从病根上提出根除地方财政困难的政策建议。
二、我国县级财政状况分析
（一）衡量财政困难的理论依据。
市场经济制度就是追求价值财富极大化的制度。但人不仅需要价值财富，还需要非价值财富。把价值等同于财富的做法，是主流经济学把财富极端化做法的必然结果、如果全社会都追求价值财富的极大化，那么，这个社会必定是畸形的，反人性的。如果价值财富的极大化生产出不适合人自身生存发展的环境，那么价值就走向财富的反面。① 政府作为公共利益的代表追求价值财富和非价值财富及二者的协调发展。
政府公众利益的代表，为追求社会价值和非价值财富构成的总财富最大化，财政安排也应以整个社会总财富最大化为目标，依据帕累托最优标准衡量县级财政是否困难。财政支出存在边际效用递减规律，假设在追求全社会财富的最大化情况下优化资金安排就要保证每级财政最后一单位货币带来

然而，整个社会总财富很难衡量，财政支出的边际社会财富更加难以测量，帕累托最优标准的理论衡量指标在实践中难以发挥作用。
（二）衡量财政困难实践指标及评价。
1.关于地方财政困难的衡量指标（周建元，2005）。
（1）财政资金满足率。财政资金的满足率＝本级财政收入／本级财政总支出＝1－（上级财政收入／本级财政总支出）。因为，我国以中央财政资金满足程度非常高，而且其资金满足程度具有不断提高的趋势，得出我国地方财政在财力配置中的地位不断下降、县级财政困难不断加大。
（2）资金需求满足层次。财政资金只有在满足了相对低层次的需求的基础上，才能满足比较高的资金需求。如果县级财政部门的资金满足层次比较低，例如县级财政资金如能够修建华丽的机关办公楼，那么县级财政就很充裕。
（3）财政恩格尔系数。把县级财政部门作为一个消费主体来看待时，引进恩格尔系数这一指标来衡量县级财政单位是否困难。财政恩格尔系数越大，则县级财政困难就越大，财政恩格尔系数越大，则县级财政困难就越大。财政恩格尔系数Ⅰ＝工资发放总额／财政总支出；财政恩格尔系数Ⅱ＝食品开支／工资发放总额；财政恩格尔系数Ⅲ＝1－实际发放的工资总额／应发工资总额。
2.对上述衡量指标的评价。上述衡量指标，在一定程度上弥补了当前研究的不足，为判断地方财政困难与否提供了依据，但是其不严谨之处也很明显。
（1）财政资金满足率。根据选票箱理论，各级政府都尽量追求财政支出最大化，财政收入的增长很难满足日益膨胀的财政支出需要；我国预算外和制度外财政收入的存在，政府收入游离于预算法的约束，一般预算内财政收入规模小于预算内财政支出；而且县级财政资金的满足率=本级财政收入／本级财政总支出≠1－（上级财政收入／本级财政总支出），分税制下上级财政的资金满足情况不能作为下级的判决依据。
（2）资金需求满足层次。马斯洛需求理论把人们的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次排列，由人构成的各级财政部门对财政资金的安排层次不一定严格遵循以上层次。只要当地的GDP和招商引资的规模是考核官员政绩的主要依据，那么政府官员就肯定有着不同于普通民众的效用函数。在信息不对称的情况下，县级政府官员为了在考核中取得较好成绩，逆向选择的结果是制定各种名目的税收优惠政策；不顾地区公共需求差异性将财政支出投向一些能获得好评的项目，往往是同级政府恶性竞争导致财政支出结构各地雷同，或者与上届政府攀比想方设法标新立异等，不遵循一般需求层次排序安排财政支出。
（3）财政恩格尔系数。如果一个地方行政机构臃肿、人浮于事，财政供养人员过多，加之国家调高财政供养人员工资，当然财政恩格尔系数不免很高，这样的财政状况即使缓解后财政支出也是低效的。
（三）国内县级财政困难比较普遍。
1. 县级财政预算内自给水平低，过于依赖转移支付和预算外收入。本文从中西部选取部分地区加以说明。2006年，湖北省76个市区县所有的县级地方财政支出都远远超过预算内财政收入，总预算内财政收入为114.88亿元，总财政支出为402.6亿元，平均预算内资金满足率为28.54％，其中新洲区最高为 58％，罗田县最低仅为2％。② 2007年，西部地区重庆的区县财政预算内自有资金自给率同样很低，收支散点都靠近纵轴，普遍预算收不抵支，财政支出对转移支付和预算外收入依赖性很强。有些县甚至还存在一定规模的隐性债务。2004年末，内蒙古自治区县乡两级累计债务总额高达278.6亿元，其中，旗县级债务为225.2亿元，占 80.8％；旗县平均负债2.2亿元，县镇平均负债0.43亿元。③
2.很多地区财政满足层次低，还是“吃饭财政”。很多地区财政收入不能满足财政供养人员工资发放的需要，还常常出现拖欠工资现象，政府维持正常运转都存在困难。江西宜黄普通公务员工资存在大量被拖欠克扣的现象——基层公务员，拖欠多的有五六十个月没能拿到工资，拖欠少的，普遍也有10个、8个月的工资欠着。④ 很多地区还存在拖欠中小学教师工资，吉林、河南、湖北、重庆、陕西等都存在不同程度的多年拖欠教师工资，有的甚至拖欠高达10年之久。很多县连饮用水这种满足起码需求的公共服务都不能很好地解决，据不完全统计，我国农村有3亿多人饮水不安全，其中有1.9亿人饮用水有害物质含量超标，至于日常卫生用水就更不用说。⑤ 农村的水利设施、道路桥梁年久失修就不在话下，更别提医疗、卫生、教育等公共服务的匮乏。
县级财政预算内资金自给水平低，财政满足需求层次低，加之转移支付和负债累累才能维持“吃饭财政”，可见我国很多县级财政确实存在严重的财政困难。
三、导致县级财政困难的根源分析
（一）现行财政体制导致地方财力和事权不对称。
1. 县级预财政收入少而不稳。1994年实行分税制财政体制以来，我国地方税体系日渐萎缩。1994年中央与地方的共享税种只有3个，即增值税、资源税和证券交易税，而目前“共享”税种数量即扩大到12个，占税种总数的31％。⑥虽说从数量上看地方税有13个税种，占29个税种的45％，真正属于地方的税种少之又少，而且还是些税源不稳定的税种。特别是一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税、牧业税等先后被停征，遗产税尚未开征。随着税费改革的深化，县级预算外收入取得受到约束，县级财政收入必然少而不稳。
2.上级财政下解财政支出责任。分税制财政体制改革以来，我国地方各级财政普遍受到来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。义务教育经费投入来讲，目前，无论是发达国家还是发展中国家，都是由中央和地方财政共同承担义务教育的全部或主要费用，特别是中央政府和省级财政承担更大责任，例如日本（1980年）中央财政承担初、中等教育的25.4％，县财政（相当于中国的省）承担67.8％；美国（1979年）联邦承担8.5％，州承担40.1％；德国（1978年）联邦承担0.3％，州承担74.2％。而我国目前的义务教育投入中，乡镇负担 78％左右，县财政承担约9％，省地（市）负担约11％，而中央财政只负担2％。⑦ 财政管制的存在，破坏了各级政府间事权划分的基本格局，地方财政特别是县级财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于“无财可控”的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府而成为“附属物”，依靠上级政府补助“过日子”、“办事业”。⑧
3. 转移支付制度不合理。目前，我国横向转移支付规模太小，主要还是纵向的转移支付。纵向转移支付的本质是资金的单方面的无偿转移，而不是交易或合作。目前两种形式，一种是地方要配套资金为条件的专项转移支付；另一种是无附加条件的一般性转移支付。我国一般性转移支付比重太小，而专项转移支付比重大，但专项转移支付需要地方有配套资金，结果变成越是富有的地方财政得到越多的转移支付，进一步加剧困难地方财政困境。加之在从上向下的转移支付过程中还存在一定程度的层层刮油现象，对县级财政困难无疑是雪上加霜。
（二）地方政府之间恶性财政竞争加剧县级财政困难。
财政竞争虽在一定程度上能够促进地方政府的制度创新、改善区域经济环境和产业配套环境，有利于地方政府引进外资和技术。但地方政府为改善地区投资环境、吸引外资、支持下岗职工再就业和促进高新技术企业发展等相互之间常常展开恶性财政竞争，结果是削弱地方财政收入、膨胀地方财政支出规模和异化地方财政支出结构，加剧县级财政困难程度。
1.恶性税收优惠竞争。相对的税收优惠可以吸引其他辖区资源的流入。改革开放以来，税收优惠的意义得到社会各界的认同，县级政府对其运用也越来越充分。相对落后地区想要争取到更多的资源而迅速发展本地经济，就必须积极地参与税收优惠竞争。参与税收优惠竞争并在竞争中获得最大化的利益，客观上要求参与者拥有较为丰富的税收资源，在竞争中拥有足够的减税空间，形成相对低的税负吸引资源流入本地。历史累积结果，我国的区域性税收负担呈现出“西高东低”的状况，这和区域性经济发展实力表现出的“东高西低”的状况正好相反，出现了所谓的“逆向税负调节体制”。⑨ 税收优惠竞争的后果虽然减少每个参与竞争的地方的税收收入，但是中西部发展相对滞后的地区必须减税力度更大方能有效争取资源。结果落后地区地方财政收入下降更多，加剧地方收支失衡和县级财政困难。
2.恶性财政支出竞争。目前，各级政府往往出于自身的目的和利益而不严格按预算行事，财政的支出还是行政首长的“一支笔”审批，加之财政支出监督机制不完善很容易，导致预算财政资金的乱支、挪用、浪费等不良现象，给以公谋私者提供了可乘之机。一些地方政府或部门把修建豪华办公楼当做政绩，美其名曰“展现地方形象”，为了“招商引资”。于是，他们不顾实际需要，大建豪华办公大楼和楼堂馆所，大兴“形象工程”，滥占城乡土地，办公大楼越修越豪华，一些县级市或区的办公楼可以和欧洲中等国家的总统府相媲美。
综上所述，分税制财政体制不完善是造成县级财政困难的根本原因，县级政府出于缓解财政困难目的而展开的财政恶性竞争加剧了县级财政困难，在财政体制不作基本调整情况下县级财政越困难越恶性竞争，形成县级财政困难陷阱。
四、简单的省管县财政体制不能解决县级财政困难
1.省管县的实施不一定能够降低行政成本。省管县财政体制虽然缩小市级财政事权，可能节约市级行政成本，但势必增加省级财政管理的难度和管理的成本，省级政府行政成本很可能相应会增加，总体而言很难降低行政成本。
2. 省管县下恶性财政竞争可能加剧。在市管县的约束下县级政府之间的竞争还受到市级政府之间竞争对财政资金的牵制，在没有其他配套改革的情况下县级财政权限增加很可能导致县级政府之间恶性财政竞争愈演愈烈，参与竞争的主体越来越多，竞争的参照系也相应提高。以前是各市下辖几县之间的低水平低标准竞争，现在可能变成各省辖的众多市和县的恶劣竞争，各曾经的市辖县的税收优惠和财政支出的标准都向以前的省辖市看齐。
3.省管县并没有改革造成县级财政困难的分税制格局。造成县级财政困难的分税制财政体制的事权和财权分配格局并没有动摇。县级财政还是先天的预算收入少而不稳，在财政转移支付制度没做调整情况下，财政支出根本就无法满足支出责任的需要。
可见，仅凭省管县财政体制并不能根除造成县级财政困难的毒瘤，特别是目前多数地方在进行省管县财政体制试点时，一般都选择经济实力较强的县试点，把省管县财政体制改革与“强县扩权”画上等号。省管县体制希望通过避免市“刮”县，发展县域经济，使县级财政摆脱困局，是“扩权强县”而不是“强县扩权”。那么欠发达的“弱县”希望走出财政困境更加不能指望省管县财政体制的调整。
五、破解县级财政困难的对策
基于财政领域的特殊性，必须通过中央政府从上向下推动财政体制改革，以弱化上级政府的行政命令干预，尊重地方政府的积极性和主动性为原则，并在以下方面作出调整。
1. 科学而稳定地划分中央与地方各级政府的事权。通过明确各级政府事权，解决我国多级政府行政设置中越基层的政府承担越为沉重的社会公共服务职能的困扰。应根据公共商品的层次性理论和供给效率来划分地方各级政府的职能从而确定其事权和支出范围。当公共商品的收益范围与行政区划不严格地相一致时，应遵循职能下放原则，凡是能够由较低一级政府行使的职责就尽量下放事权。因为基层政府更接近公共商品的消费者，具有信息上的优势，能更好地了解居民的偏好。
最重要的还是使各级政府间的事权划分稳定，将事权划分制度化、法制化，各级政府间事权的调整也需要通过法律的程序加以规范，不得再依据行政上的权力随意改变以保障各级政府都能独立地行使其职权，从根本上理顺地方各级政府间的财政关系。
2. 完善分税制基础上重新划分税权。在合理划分各级政府职能的基础上，遵循财权与事权相对等的原则，根据各税种的特点重新划分各级政府的税收收入而完善分税制。应将营业税作为省级财政的主体税种，并适时开征财产税作为县级财政的主体税种。当然为实现地区间财力的合理分配，保障上级政府政策的有效实施，在分税制设计中还应当保留一定数量的共享税，但需要改革现行的税收共享办法，实行同源课税、分率计征的方式，使各级财政收入都能够随着经济的发展而自动稳定地增长。
3.完善对县级财政转移支付制度。长期而言，得扩大对县级的转移支付力度、优化转移支付资金结构，逐步将专项补助、税收返还、体制补助等纳入其中，并完善过渡期转移支付计算办法，规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准；短期而言，鉴于现有体制改革并不能迅速到位，当务之急中央财政可以设立专项基金，从新增财政收入中提取一定比例直接用于对财力困难的县级财政进行补助，以保障其财政的正常运行。
4.建立多元化的财政监督机制。各级地方政府的财政预决算应真正向社会公开，以接受各方面监督。要完善人大对财政支出的监督，各级人大应经通过调查和听证等方式监督各级政府财政预算执行情况；加强审计监督和纪检监察监督，强化对部门预算执行情况审计和领导干部审计，提高审计和监察的水平；加强舆论的监督，建立政府机关公务消费的公开机制，将政府机关消费置于媒体和公众的舆论监督之下。
5.引导地方财政有序竞争。完善以公共服务为导向的政绩考核制度，把教育、医疗卫生等公共服务和环境、资源可持续发展等列为重要政绩考核指标，并提升公众满意度作为政府官员考核的重要组成部分，从而避免恶性的GDP竞争行为，规范地方财政竞争。
注释：
① 吴俊培：《政府的基本职能要求政府高尚、廉洁和廉价》，载于《财政监督》2005年第3期。
② 资料来源：根据《2007湖北统计年鉴》计算而来。
③ 王福全：《县乡财政困难：制度成因分析与对策研究》，载于《财会研究》2008年第18期。
④ 《江西公务员工资被拖欠，老百姓不同情》，http：//www.ceodata.com/Html/200612711320-1.html.
⑤ 朱波：《我国的饮用水现状》，http：//www.39.net/gy/in/xtop/jdzxpic/195656_1.html.
⑥⑧ 王振宇：《分税制财政体制“缺陷性”研究》，载于《财政研究》2006年第8期。
⑦ 闫恩虎：《当前县域经济发展面临的体制“瓶颈”分析》，载于《FORWARD POSITION IN ECONOMICS》2008年第11期。
⑨ 朱智强：《西部地区在国内横向税收竞争中的劣势与对策》，载于《改革与战略》2007年第1期。