两则新闻带来的思考

赵刚
近日，报纸上的两则新闻叫人读来各有滋味，不妨摘录如下：
其一，一个占地530亩，包括6幢崭新的大楼，1个巨大的气势恢弘的半球形会议中心，有数百亩绿地，园林、 假山、喷泉环绕其中；波光粼粼的湖面上，数只非洲鹅、鸳鸯鸭悠闲地游弋……充满诗情画意的区域，成为当地百姓街谈巷议的话题，它既不是风光旖旎的水乡园林，也不是供游人观赏的都市公园，而是刚从“要饭财政”过渡到“吃饭财政”，年财政收入只有两亿元的河南省郑州市惠济区办公新址。
其二，属于重庆市级文物保护单位的大轰炸惨案遗址让一些不文明的人变成了厕所。1941年6月，大批日机对重庆进行野蛮轰炸，十八梯、演武厅和石灰市防空隧道发生避难者窒息践踏死亡惨案，2500余人遇难。为了不忘国耻，于是修建了遗址凭吊死难同胞，可这肃穆的遗址却变成了某些人便溺之处，仅在半个小时内，记者就发现了10位市民在此小便。由于屎尿横流，长期熏染，遗址门前的墙面地砖大部分变成了黑色，臊臭刺鼻，行人侧目。
两件事，前则与政府部门行政管理有关，后则是与公民的文明素质相连。对这两件事，从是否合理有效地利用了公共资源，是否合乎文明社会的道德规范来说，完全有理由进行批评与谴责。但如果只将批评的重点停留在对某些官员贪图奢侈、搞所谓个人政绩的“面子工程”，或是谴责一些公民缺乏素质，不讲文明道德这样的层面上，恐怕失之于肤浅，如果对此进行深层次的思考，或许对我们今后的公共行政更有益处。
从理论上说，加强城市建设规划的管理，使之更加科学合理，资源配置更能体现效率的原则，政府自然责无旁贷；而通过教育手段以及法律、法规、法令等各种方式提高公民道德修养和文明素质，规范其社会公共行为，政府也应责有攸归。否则，就应该追究作为公共信托人——政府失效的责任。
上述两则新闻，都表明了在目前的一些地方和部门“政府失效”现象不仅存在，而且相当严重。
在公共行政学理论中“政府失效”主要表现在：1、政府成本过高；2、政府的低效率；3、资源配置的低效率；4、寻租；5、造成另一种不公平。 毋庸讳言，随着市场经济的逐步建立和中国经济的高速增长，既得利益集团实力的也不断增强，而弱势群体却不断被边缘化。贫富之间的差距，官民之间的对立愈来愈加大与加深，社会矛盾也愈来愈尖锐，这使得经济体制和政治体制改革举步维艰。建立和谐社会，寻求社会公正，促进共同富裕也就成为了最广大人民群众的意愿。随着经济基础的变化，全社会范围内的政治、经济、社会、价值观念等方面也发生了巨大的改变，而政府职能的急剧膨胀，政府结构趋于臃肿和低效率，经济秩序的混乱以及权力腐败的示范效应，更加深了人们对社会潜规则的认同，从不同侧面促使人们丧失了对人类原有的终极信仰，进而转变为对财富的疯狂追求和对物质的享受与贪欲，导致了道德的沦丧，诚信的背叛，欺诈和谎言的盛行。所有这一切，一方面造成现代人内在的空虚感，使得社会更加功利化、世俗化；一方面造成社会行为规范体系更加混乱，原有的价值规范不断丧失权威，而新的价值规范迟迟未能形成，在这样恶性循环的漩涡中，不能不造成现代人的无所适从以及行为的破坏性。
在传统的公共行政学理论中是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则。所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务；所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。这些原则现在仍再为不少政府官员所奉行。然而20世纪60至70年代所兴起的新公共行政学理论，则把视野投向更加广泛的方面。以美国堪萨斯大学教授H·乔治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)为代表的新公共行政学派则明确提出，经济和效率虽然是公共行政的价值和追求的目标之一，但决不是其核心价值，更不是终极的价值准则，提出要以社会性效率来取代经济性效率，提倡要扬弃政治与行政的二分。最核心的价值理念就是对社会公平价值观的提倡，认为公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。
弗雷德里克森在其代表作《新公共行政学》一书中明确指出：公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性，它与自然权力或正义同义。社会公平包含着对包括对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；社会公平强调政府提供服务的平等性；公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。
不难看出，弗雷德里克森在这里首先强调了公民的自然权力必须得到尊重，这是社会正义的体现；其次，政府对于社会和公众的服务不是恩赐，而是一种应该和必须的作为，是政府的义务和责任，同时这种服务是平等的，是从尊重人、关怀人的角度出发，而不是一种高高在上的权力强制性的实施；最后，公共行政所倡导的社会公平就是保护社会上的弱势群体。这其中就隐含着这样一种人文思想：尽管人的理性是社会发展的唯一希望，为了社会秩序需要建立国家来管理公共事务，但任何人，包括国家都会犯错。这是因为一个人不会由于拥有部长、总理、甚至国家元首的头衔，人性就会发生根本的改变。同样，也没有理由认为，一个人一旦站在选票箱前，他的行为就会与在自由市场上站在摊贩面前有什么本质区别，在可能的情况下，人总会将自己的票投向那些能够给自己带来更多利益的政治家。
其实，政府只是一个理性和抽象的概念，它最终是由人组成，因此它也会追求自身利益最大化。因此，为了确保任何个人、集团不得强行控制他人，就必须创造一个能贯彻主权在民并具有制约政府权力的制衡机制，以保证国家不能操纵社会。这些是民主政治和公民自由的基本思想。
是不是有了民主政治制度和公民的自由权力就一定能够给一定给全民带来良好的公共服务呢？对于此，可以说是仁者见仁，智者见智。但有一点可以肯定，要求政府关注民生，保障公民切身利益公共服务的提供，是离不开政府对于利益集团强制力的约束的。
实际上，在社会日常的生活中，公共服务对普通民众尤其重要。暂且不论那些关系民计生存的住房、看病、养老、子女教育等社会福利制度，单以普通人上下班乘车这类薄物细故的事情来说，就不难看出问题的端倪。作为城市的公共交通系统，应该说是最受民众青睐的，提供完备快捷、舒适方便的公共交通网络是每个市政府的必作的功课之一。但是这个问题，在国内众多大城市中迟迟未能解决，问题何在呢？说到底，对于到底交通干线的路权是以“公交优先”，还是照顾“有车一族”（包括使用公车的领导），一直是困扰政府的两难问题，如果坚持“公交优先”，势必影响某些利益集团的利益；但如果听任利益集团的制约，自然无法向社会提供良好的公众服务。而利益集团也总会以各种冠冕堂皇的理由来说服政府，诸如：“保障汽车工业的快速发展”、“缓解城市就业压力”、“拉动本地区GDP增长”、“保证各级领导办事效率”等等，如果政府受到利益集团强制力的约束，就会背本趋末，将“公交优先”的公共政策束之高阁，至多唱唱高调而已。可惜的是，目前有相当的地方政府是处于资本和权力的漩涡中心，欲自清而难有作为。
随着中国工业化和城镇化进程的加快，中国农村人口比例逐年下降，全国耕地面积也由于工业化和城镇化而逐年流失（已经高达1500万公顷），超过1亿农村剩余劳动力流向城镇寻找就业，成为“农民工”。此外，由于“住房制度”“用工制度”“医疗制度”的改革，对中国每一个城镇家庭都产生了巨大的影响，绝大部份城市普通居民都受到这三项改革的冲击和压力，不得不把收入尽可能节约下来，以应付高额的医疗开支、购房支出和可能的失业，然而这三项改革对政府中的公职人员却影响不大。对他们而言，原有制度下传统的福利措施对他们依然有效，而且行政级别越高，免费的公费医疗待遇越高，免费住宅越豪华，甚至可以获得多套住宅。尽管政府机关冗员严重，但却在各种名义下，不断膨胀机构和编制，造成财政支付不断加大，每年的公车费用支出和公款吃喝费用高达近万亿元，作为公共资源的医疗费用的80%则为850万党政干部所享受。
只要稍加留意报刊杂志刊登的负面新闻，就不难看出一些地方政府实际已经成为新富阶层、新兴企业和利益集团的代言人，成为“逐利型政府”，继续剥夺农村和地方的天然资源，过度开发并造成环境污染，造成了“另外一种不公平”。在一个民主和法制健全的社会中，选民和纳税人是不会允许政府搞什么“执政失误，全民买单”，“执政无能，全民受害”这类行为，但目前在一些地方，这样糟蹋浪费社会资源，政府失效的事反而司空见惯，见怪不怪了。
在一个缺少公共服务的社会里，人们顶礼膜拜的是金钱，被奉若神明的是能够带来特权的权力。因为以上这些于普通民众很重要的公共服务，对富人和权势者来说，其生活水准早已超越了这种服务水平，享受高品质的社会化服务也根本不存在能否承受的问题。于是，对普通民众来说，对公共服务的渴望就转化为对金钱的渴望和权力的追求，有了钱和权就能享受到无所不及的服务。
而在一个不断提供公共服务，关注民生建设的社会里，人们尊崇的是法律与制度。因为民主制度不仅是以民选制度为特征，而且是以踏实的社会公共服务制度建设为基础。缺少了关注民生建设的公共服务，政府就失去了民众的信任，也就丢掉了民众的选票。前捷共中央政治局委员，在苏联留学时曾是戈尔巴乔夫室友的姆林纳曾在1968年5月发表《为社会的民主政治组织而奋斗》一文中说过这样一句警言：绝对无权的“社会主义的人”必然会疏离社会主义。这番话确实值得深思。（字数：3779）