西方高校的绩效指标及其评价

发表时间:2005-08-07 17:51:21　浏览人数:35
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作者：代蕊华 主题类号：G4高等教育 【 文献号 】1-1334
【原文出处】外国教育资料
【原刊地名】沪
【原刊期号】199906
【原刊页号】56～59
【分 类 号】G4
【分 类 名】高等教育
【复印期号】200003
【 标 题 】西方高校的绩效指标及其评价
【 作 者 】代蕊华
【作者简介】作者单位：华东师范大学
【 正 文 】
任何组织在实现目标的过程中，都需要了解其目标的达成情况，以便采取措施以实现目标。由于高校市场的不健全，对其办学行为进行评价或对其产出进行测量就难以应用商业的标准，而由于绩效指标提供了一种分析与测量组织或系统行为与绩效的手段，因而在西方高校中得到较为普遍的应用，对其进行深入的分析具有重要的理论和现实意义。
一、关于绩效指标的概念
一般认为，绩效指标在西方许多国家的高校中得到广泛地应用是从1980年开始的（注： Cave, M. and Hanney S. , "Performance Indicators",In" The Encyclopedia of Higher Education",Edited by Burton R.Clark and Guy R.Neave (eds.) Pergamon Press Ltd.,1992.P1411.）。绩效指标主要通过对学校的办学成果和学校工作的各个方面进行数量化的测评，为高校了解自身的办学及其效益状况提供了一种有效的手段，并成为西方国家评价高校办学的有效工具，是国家制定教育政策、分配学校经费和加强学校管理的重要手段，在高校的管理和发展中起着越来越重要的作用。
对于绩效指标的概念，似乎还没有一个明确的定义。世界经合组织（OECD）在一项有关高校管理的研究计划（IMHE）中将绩效指标定义为“一种用来测量那些难以数量化之物的数量价值”（注： 分别见 Cave,Martin,Hanny,Stephen and Kogan,Mauric,"The Use of Performance Indicators in Higher Education: A Critical Analysis of Developing Practice",Jessica Kingsleg Publishers Ltd. , 1988.P17,P20,P19—20,P106—107,P118—P39.）。1986年， 英国副院长和校长协会和大学拨款委员会（CVCP／UGC）成立的联合工作小组认为，绩效指标是对资源使用情况和某些领域内特殊目标达成情况所作的通常是定性的陈述，并且认为，绩效指标是一种行为的信号或指导而不是绝对的测量，它并不直接提供对投入、过程和产出的直接测量，也不直接提供综合意义上的绩效评价，但它能够提供与此相关的有用信息。随后，人们将绩效指标的认识不断深入，范围也进一步地扩大，使之包括了管理统计的内容，正如英国大学拨款委员会（UGC）1987 年将其所收集的数据称为“大学管理统计和绩效指标”一样，绩效指标通常是提供一些比较性的数据特别是一些与学校开支相关的数据，并提供许多与办学评价有关的对改进学校绩效有价值的信息。
马丁·凯夫（Martin Cave ）等人在对绩效指标的概念进行深入研究的基础上进行了总结性的描述（注：分别见 Cave, Martin, Hanny,Stephen and Kogan,Mauric,"The Use of Performance Indicators in Higher Education: A Critical Analysis of Developing Practice",Jessica Kingsleg Publishers Ltd.,1988.P17,P20,P19—20,P106—107,P118—P39.），他们认为， 绩效指标是通常用数量形式测量高校活动特征的一种官方的测量工具，这种测量既可以是序数性的，也可以是基数性的；既可以是绝对性的，也可以是相对性的；既包括有固定的、机械的程序，也包括一些非正式的如同行评价或声誉排行等过程。可见，人们趋向于在更为宽广的意义上来理解绩效指标，而并不是将其限定在狭窄的某一定义上。
二、关于绩效指标的分类
对高校绩效指标的分类，是人们制定和运用绩效指标的基础，也体现了人们对绩效指标研究的不断深化。对于高校绩效指标的分类是在不断发展的（注：分别见Cave,Martin,Hanny,Stephen and Kogan,Mauric,"The Use of Performance Indicators in Higher Education: A Critical Analysis of Developing Practice", Jessica Kingsleg Publishers Ltd.,1988.P17,P20,P19—20,P106—107, P118—P39. ），在1985年英国的贾勒特报告（Jarratt Report）中，将绩效指标分为三类：内部指标、外部指标和运行指标，其中内部指标反映了学校方面的特征；外部指标反映了高校所设置的学科适应社会经济的情况；而运行指标主要指高校的如单位成本、教职人员的工作量、图书馆设备的利用率等教育工作运行的“生产率”情况。1986年，英国副院长和校长协会和大学拨款委员会（CVCP／UGC ）联合工作小组对绩效指标的分类具有一定的广泛性。它们将绩效指标划分为输入指标、过程指标和输出指标三类，其中，输入指标主要指高校可资利用的资源、人力和经费情况，是对高校现有办学条件的一种描述；过程指标指办学活动中有关资源使用率、管理行为和组织运行情况；而输出指标是指高校通过办学活动，最终取得了什么成绩和产出。这种分类较全面地反映了学校办学的各个方面，有着较为深远的影响。
实际上，高校除了输入指标、过程指标和输出指标所反映的输入、过程和输出这些变理以外，还存在有不可控制的但却是相当重要的背景变量，如高校的设备捐赠、所处的地理位置、生源质量等，分析所有这些变量才能全面地考察高校的绩效。卡伦（Cullen）认为，根据管理的概念可将反映这些变量的指标分为三种类型，即效率指标（indicators of efficiency）、效益指标（indicators of effectiveness）和经济指标（indicatiors of economy），其中，经济指标着眼于将实际输入与目标所规定的输入作比较，从而测量输入的节省情况，以避免过分的花费；效率指标着眼于将输出与输入的比较，通常是用现实的结果与现实的输入进行比较，从而考察资源使用情况，以追求成本的最小化；而效益指标着重衡量政策所定的目标是否已经实现，从而测量工作的有效性，以追求目标的达成。经济、效率、效益（通常被称为“三E ”）涉及到学校办学的各个方面，从学校办学的投入、过程和产出各个因素与三E的关系看，投入的指标更多与经济相联系， 过程指标更多地与效率相联系，而产出的指标更多的是与效益相联系。
从实际应用上看，绩效指标所采用更多的是如生均成本、生师比等用来评价学校办学效率方面的指标，而不是衡量办学效益方面的指标。但是，由于它们之间所存在的密切关系，学校如果是有效益的，也只能是有效率的，因而，现实中的这种替代具有一定的合理性。
三、关于绩效指标的设计原则与指标体系
高校绩效指标的设计原则直接关系到绩效指标的合理性和有效性。国外不同的研究提出了许多类似的关于绩效指标的设计要求，比较有代表性的是英国副院长和大学校长协会（CVCP）和凯夫（Cave）等人所提出的。1986年英国副院长和大学校长协会提出的绩效指标的设计原则共有6条，它们是：1.指标体系应该与大学办学的目标相关， 尤其应与教学、科研目标相联系；2.指标应具体、量化和标准化，以便于比较；3.指标应该简明扼要；4.指标应该具有可接受性、可信度，避免偏见；5.指标应该提供有关学校运用的有用的信息，反映其中的问题；6.指标必须系统地反映投入、过程和产出各方面的情况。凯夫等人提出的绩效指标的设计准则有7条，它们是基于对以下7方面要求的满足（注：分别见Cave, Martin,Hanny, Stephen and Kogan, Mauric, "The Use of Performance Indicators in Higher Education: A Critical Analysis of Developing Practice",Jessica Kingsleg Publishers Ltd.,1988.P17,P20,P19—20,P106—107,P118—P39.）：1.指标类别：指标是测量投入的、过程的、产出或是最终结果的，是简单的数量指标或是对某种性质的反映；2.适切性：指标在多大程度上反映与某一目标相联的有关活动的绩效，指标是否存在有负作用；3.清晰性：指标能否清晰反映某一现象其状况的好坏和价值的高低，而不至于模糊不清，比如生均成本高可看成是浪费，也可看成是质量高，在使用时就需要配合其它指标；4.人为性：指标是否容易受人为因素的影响；5.数据的可收集性与代价：指标是否具有可比的数据；6.统计的层次性：指标是适用于个人、系所、学科、学校或是适用于整个高等教育系统，每个指标有其适用的层次；7.与其它指标的关系：因为需要多项指标去测评某一活动的绩效，因而需要讲明指标的功能、局限及与哪些指标发生关系。
表一：英国大学管理统计和绩效指标体系（第二次公布）
人均学生费用
人均教学人员费用
人均教学人员的辅助人员费用
人均教学人员的设备费用
人均科研收入
科研研究生占学生的比例
教学研究生占学生的比例
所有研究生占学生的比例
学生与教学人员的比例
学校管理费用占拨款总费用的比例
学校管理人员费用占学校管理费用的比例
人均学生学校管理费用
人均教学人员学校管理费用
图书馆费用占一般费用的比例
图书费用占图书馆费用比例
图书馆人员费用占图书馆费用的比例
人均学生的图书馆费用
人均教学人员图书馆费用
人均学生图书的费用
人均学生期刊费用
计算机服务费用占一般费用的比例
计算机服务人员费用占计算机服务费用的比例
人均学生计算机服务费用
人均学生计算机服务人员费用
房地产费用占总的一般费用的比例
房地产人员费用占其费用比例
取暖水电费用占总的一般费用的比例
清洁和保管服务费用占总的一般费用的比例
修理和维护费用占总的一般费用比例
电话费用占总的一般费用的比例
人均学生房地产费用
人均学生房地产人员费用
人均学生取暖水电费用
人均学生清洁和保管服务费用
人均学生修理和维护费用
人均学生电话费用
人均学生就业指导费用
人均学生学生会和社团费用
六个月后毕业生的就业率
注：人均学生和人均教学人员分别指全日制等值学生和全日制等值教学人员
资料来源：Cave,Martin,Hanny,Stephen and Kogan,Mauric, "TheUse of Performance Indicators in Higher Education: A CriticalAnalysis of Developing Practice",Jessica Kingsleg PublishersLtd.,1988.P40—41
关于绩效指标的具体内容与体系，目前比较全面的是英国副院长和校长协会和大学拨款委员会（CVCP／UGC ）工作小组联合编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系）和美国泰勒（Taylor）等人在《改进高等教育绩效的战略指标》一书中所提出的包括55个指标的指标体系（注：Taylor, Barbara E. , Megerson, Joel W. and Massy, William., "Strategic Indicators for Higher Education: Improving Performance,"Peterson‘s Guides,1993.）。为研究的方便， 现将英国大学管理统计和绩效指标体系第二次公布的39个指标列出，具体如下：
其它较具代表性的绩效指标体系是由凯夫和卡梅伦等人所提出的指标。凯夫等人经过深入的研究提出了14个精选的绩效指标，它们是：关于教学的指标有：1.入学质量；2.学位结果；3.生均成本或生师比；4.附加值；5.回报率；6.浪费率和未完成率；7.毕业时或五年后的就业率；8.学生和同学评价。关于科研的指标有：1.研究学生的数量；2.出版物及专利等；3.科研质量；4.科研收入；5.同行评价；6.声誉排行（注：分别见Cave,Martin,Hanny,Stephen and Kogan, Mauric, "The Useof Performance Indicators in Higher Education: A CriticalAnalysis of Developing Practice",Jessica Kingsleg PublishersLtd.,1988.P17,P20,P19—20,P106—107,P118—P39.）。而卡梅伦则用声誉调查的方法，通过对组织成员的满意度来测量组织的绩效，他所设计的评价学校绩效的指标体系包括三个领域九个方面，它们是：精神领域：1.学生对教育的满意程度；2.教师和行政人员的满意程度；3.机构的健康情况。学术领域：1.学生学术发展；2.专业发展和教学人员的质量；3.学生个性发展。外部适应性：1.学生职业发展；2.系统的开放性和与社区的关系；3.获得资源的能力（注：Cameron, Kim and Smart,John,"Maintaining Effectiveness Amid Downsizing and Decline in Institutions of Higher Education", Research in Higher Education ,39(1):65—86,1998.P70.）。
四、对高校绩效指标的评价
高校绩效指标在西方国家的高等教育系统的发展中起着越来越重要的作用，由于其简洁、系统的特点，其运用也越来越广泛。通过绩效指标的测量，能够提供关于学校运行状况的准确的信息，反映高校办学的效率和效益水平，这不仅对高校自身改进办学实践具有重要的指导意义，而且还使政府对教育工作的决策更加科学化，在英国、荷兰、澳大利亚和美国的一些州，通过绩效指标对学校绩效的评价已成为政府拨款的重要标准。
我们在看到西方绩效指标在分析与评价高校办学活动所起的积极作用的同时，也要对其所存在的不足之处给予清醒的认识。其实，绩效指标作为分析办学活动的一种手段，其不足是明显的，这些不足除了表现在缺乏一定的概念体系和一定的标准系统外，还主要体现在：
1.绩效指标的片面性。绩效指标所测量的往往更多的是办学的产出因素，而对于这些产出所依据的条件和过程则重视不够；它经常强调的是能够测量的数量因素，而忽略了高校办学中其它的更重要的信息，比如当生均成本被看成是有效率的指标时，教学的质量就会被忽略，而当用出版的数量来评价学校的科研绩效时，则教师们就会积极的去写许多缺乏深入研究的“短、平、快”的书，这样会引起忽略办学的质量和导致教育质量的降低。其实，高校的许多目标是不能用数量测量的，甚至对于高校而言，越是重要的目标越不能用数量表示，片面的测量往往会限制我们去进一步获得充足和准确的关于学校绩效的信息，事实上现在的许多测量使我们相信已经回答了关于如何更好地测量学校的绩效的问题。
2.绩效指标的任意性。绩效指标中并非所有的能测的数据都能代表学校的绩效，指标的制定和运用具有很大的任意性。有些指标仅是反映了绩效发展的趋势或绩效形成的条件；有些指标所代表的结果也并非是完全由学校所能控制的，最突出的例子是用学生的成就来代表学校的绩效，但学生的成就更多是受学生学习的态度、能力等学校教育难以控制或难以完全控制因素的影响；绩效指标中许多指标本身是模糊的，正如生均成本是学校绩效的很重要的指标，但从生均成本的增长中很难判断是办学中存在有浪费或是学校具有较高的教育质量；在学校的各输入、过程与输出的指标中，结果与过程及投入指标之间并非是必然联系的，各指标并非总保持积极的关系，有时还是相互矛盾的，而在不存在市场价格的情况下，绩效的测量不可避免地存在着不同活动或产出的价值被任意指定的情况，而对具有多种目标的复杂活动来说，对其测量的指标及其标准的确定也是任意的。
3.绩效指标的短视性。绩效指标通常强调的是近期的产出，而忽略了长期的结果。由于教育的长期性和迟效性，在短时期内学校的办学绩效是不易被合理评价的，这样，绩效指标的测量往往存在着短视的行为，它重视的是一些如生均成本等近期数据的测量，而忽视了长期的如对学生对社会的贡献的测量，也就是说，绩效指标更易关注于学校在短期内所表现出来的活动的效率，而不是教育的结果经过一定的时期才能显现出来的长期效益。
4.绩效指标应用的局限性。绩效指标应用的局限首先表现在绩效指标的运用需要投入大量财力和人力，需要收集大量的关于办学活动的数据，其所取得的收益许多都被其消耗所抵销，而数据不足一直制约着绩效指标的广泛运用，比如英国的CVCP／UGC 联合工作小组第一次报告（1986）与第二次报告（1987）有明显的不同，第一次报告的16个指标中有7个被去掉， 其主要原因就在于缺乏足够的能够直接得到的数据（注：分别见Cave,Martin,Hanny,Stephen and Kogan, Mauric, "The Useof Performance Indicators in Higher Education: A CriticalAnalysis of Developing Practice",Jessica Kingsleg Publishers Ltd., 1988.P17,P20,P19—20,P106—107,P118—P39.）；其次，绩效指标应用的局限性表现它大都被政府用于资源的分配，成为政府强化对学校控制的手段，而忽视了将绩效指标应用于学校或者学校内部的系或部门这些更为有效的水平上。事实上，将绩效指标应用于资金分配是不完善的，这不仅体现在考核绩效时的不完全，如对于教学考虑的是统一的生均成本或计划人数、对于科研考虑的是发表论文数，而没有充分考虑教学的质量和学生的质量、也没有考虑科研的投入及同行的评价等，而且使用绩效指标用于资金的分配本身就存在一定的局限，也许不将资源分配给优秀的部门或活动而是用于如对差生的补偿或对于科研绩效差的单位给予一定的资助，会导致更大的改进从而产生更大的效益。
因而，运用高校的绩效指标所做出的评价并不是学校办学中最重要的评价，将其作为评价办学活动唯一的方法是危险的，正如巴恩斯等人所评价的，“绩效指标几乎不能测量真正的绩效，他们测量的只是那些能够测量的”，“绩效指标是模棱两可或不明确的，更糟糕的是，一些不适当的指标由于其不适当的激励将成为导致无效率的直接原因”（注：Barnes , John, and Barr,Nicholas A., "Strategies for HigherEducation:the Alternative White Paper", Aberdeen UniversityPress,1988.P15.），甚至有人认为， “绩效指标只有当他们不需要的时候才被建立起来”（注： Johnes, Geraint, " The Economics of Education",The MacMillan Press Ltd.,1993.P182.）。当然， 这些不足是针对其优点而言，绩效指标作为评价及资源分配的一种重要手段，最起码能使人明白，如想得到更多的经费，就必须能证明所有的资源正在被充分的使用，它虽不能对办学绩效进行精确的测量，但对于学校改进自身的办学效益提供了一种激励因素，对于整个教育系统效益的改进是有积极意义的。它所提出的关于学校绩效的概念和提供的有关评价高校绩效的一些具体指标，对于我们分析与评价高校办学效益也具有重要的借鉴意义。