非政府组织的兴起引发国际关系变革

20世纪下半叶，非政府组织经历了一个在全球范围逐步兴起的过程。进入21世纪以来，非政府组织已经形成能够影响国际关系和全球政治进程的重要的新兴力量，在国际关系正在发生着的一些重要的结构性变革过程中发挥了一定作用。非政府组织在同各主权国家以及各政府间国际组织互动过程中对国际关系变革所产生的作用是多方面和多重的。如果将20世纪下半叶视为传统的国际政治时期，那么进入21世纪后可以视为新的全球政治时期。可以从下面几个方面看伴随着非政府组织兴起在国际关系领域里出现的新变化与演进方向。

1.非国家行为主体成为影响国际政治关系的重要力量。在传统时期，主权国家是国际政治关系中单一的行为主体。在第二次世界大战后建立起来的国际秩序中，各国政府在国与国之间以及各种类型的政府间国际组织中的活动，几乎是国际政治的全部内容。各种类型的非政府性质的组织机构的作用和影响是非常有限的。在新时期，非政府组织这一非国家行为主体已成为影响国际政治关系的重要力量。尽管许多非政府组织同各国政府、宗教势力、企业等各方面有着深浅不同的联系，也受其影响，但非政府组织作为整个群体已形成相对独立的地位，在政府之外构成了新的有影响力的行为主体。与主权国家的政府不同，非政府组织不是国家的代表，也不是政治领域里的组织机构，而是社会领域里的非政府与非营利的公益性组织。即在国际政治关系领域里，各国政府是以公共权力代表的政治主体身份出现的，而非政府组织则是作为社会主体参与的。虽然非政府组织是公民社会中最活跃的力量，但却并没有直接或间接得到公民社会通过某种方式予以授权，如选举或委托等。当代主权国家的政府一般是通过选举等方式得到了本国公民的授权。各国政府通过对本国公共权力的掌控和运用开展国际活动，而作为非政府的社会组织，非政府组织是在同公共权力隔缘的条件下参与国际政治过程的。

2.国际政治演进为全球政治。在传统时期，国际政治关系领域里的主要内容是政府对政府的国与国之间的互动关系，是名副其实的国际政治。在新时期，随着非政府组织作为非国家行为主体的加入，国际政治关系具有了愈益复杂的内容，非政府组织成为国际政治演进为全球政治的促进力量。在传统时期，国际政治与各国国内政治是截然分开的，各主权国家的内政和外交是分离的。但在全球政治中，国内政治与国际政治的明确分界已不存在，各国的内政外交日趋紧密地联系在一起。非政府组织为解决各种问题，诸如生态环境保护，扶贫救助，防病治病，人权保护等，既要在国际区域乃至全球开展活动，又要伸展到各国、各地方。非政府组织通过其跨国的和全球的组织网络，将其政治影响力也由全球和国际区域推进到各个国家的内部，促成了传统时期横隔在国际政治与各国内政之间的藩篱的拆除，推进了传统的国际政治向新的全球政治的演进。非政府组织作为全球政治中的一种新兴行为主体，它们在各国内部的活动往往成为其推行全球战略的有机组成部分。

3.国际管理演进为全球治理。管理可以看作是以行政方式确定和贯彻特定的计划、方案的过程，治理则是以民主的协商方式这样做。传统时期国际关系的主要特征是以主权国家为单位组织形成的国际管理，各国政府作为民族国家的代表参与国际管理。在国际管理体制中，各国政府是主权国家的最高行政主体和唯一代表。在国与国之间，形式上认同国家平等原则，实际上是国家实力在起支配作用。这种管理体制突出政府的管理功能，特别是强有力的发达国家在国际管理中的决定性作用。主权国家政府在国内充当最高的单一政治行政主体，实行自上而下的垂直管理体制。在传统的国际管理体制下，国际关系准则是通过各国政府之间的谈判与条约确定的，各国政府通过国内的行政体制强行贯彻其在国际上承担的责任和义务。在新的全球治理体制下，除了主权国家政府之外，非政府组织以及其它一些非国家行为主体也加入了治理过程，形成多元化的治理主体结构。在传统的政府谈判与行政强制之外，全球治理越来越多地采用了在不同类型的治理主体之间的倡导与平等协商的方式。在全球治理体制中，由政府代表的公共权力体现着强制力，由非政府组织代表的社会权力体现着道义力量，而由跨国公司代表的私人资本权力则体现着市场力量。这三种类型的治理主体在各自领域里实行自我管理和治理，同时又相互交织地实行混合治理与全球共同治理。

4.国际政治民主化演进为全球政治民主化。传统的国际政治民主化一般不涉及各国内政，也没有非国家行为主体的参与，主要强调各主权国家之间的国际关系民主化，诸如国家不分大小在国际事务中一律平等，各国在国际组织中享有平等的地位和权利等。全球政治民主化则不同，包容并将国际关系民主化同各主权国家本国的民主政治连接起来，与此同时，将非政府组织等非国家行为体也纳入了国际与各国内部的民主化进程。在全球政治民主化进程中，国际关系的民主化是要以国内政治民主化为基础的，国际关系民主化又对各国政治民主化起促进作用；非政府组织不仅在各国际政治场所如联合国被当作必要参与者，而且在各国国内也在充当政治生活的参与者。非政府组织的全球网络则把国际政治同各国国内政治进程连接起来。由非政府组织等非国家行为体参与的全球政治民主化进程中，在传统的代议制民主的基础上，出现了更多的民主形式，诸如参与式民主，协商式民主或审议式民主等形式。代议制民主主要是在各国国内经公民选举产生的代表实施的民主，在国际场所实行的是主权国家代表的民主形式。参与式民主，协商式民主或审议式民主则给了非政府组织等非国家、非政治实体以参与政治过程的机会和安排。非政府组织参与全球政治过程，可以更多地反映公民社会的利益和诉求，对政府间国际组织和各国政府的问责形成了特定的社会压力。非政府组织通过政治参与，提供经验、专门知识和政策建议，将联合国等各种重要的政府间国际组织的国际公共决策过程同各国中央政府与地方政府的政策议程联系起来，获取政治信息，参与、审议和影响公共决策及其实施。

5.国际伙伴关系演进为全球伙伴关系。伙伴关系一般指有关各方为了实现特定的共同目标，自愿结成的平等合作关系，分担贡献与责任，分享利益与风险。传统时期的国际伙伴关系主要是指主权国家的政府之间建立起来的双边或者多边的伙伴关系，如两国之间的战略伙伴关系。进入21世纪后，在传统的国际伙伴关系的基础上，全球伙伴关系在逐步形成。全球伙伴关系包容了各种不同类型的行为主体，除了主权国家政府和政府间国际组织之外，还有非政府组织等各种非国家行为体，在不同类型的行为主体之间构成合作关系。全球伙伴关系的形成，一方面是由于非政府组织等各种非国家行为主体的作用和影响的日益增大，另一方面是由于在全球范围各种经济社会发展问题、和平与安全问题、以及环境保护问题等愈趋严重。在共同的发展目标面前和解决问题的压力下，各国政府、各政府间国际组织同非政府组织等各类非国家行为主体逐步走到一起，建立起合作努力的伙伴关系。全球伙伴关系是多层次的，在各国政府之间，在联合国等各政府间国际组织与各国内部的各级政府同非政府组织之间，都可以建立起伙伴关系，各个层次的伙伴关系又是相互联系和相互作用的。全球伙伴关系包含有多种形式，既有政府之间的又有政府同非政府组织之间的；既有战略的又有具体事项的；既有正式协约的又有非正式约定的。全球伙伴关系将全球各个层级由政府掌握的公共资源同非政府组织掌握的社会资源以及营利性企业所掌握的私人资本整合起来，投入于各种全球性问题的解决，致力于共同的全球目标的实现。

6.国际政治多边主义演进为全球政治多边主义。全球伙伴关系的形成也促进了传统的国际政治多边主义向新型的全球政治多边主义转变。传统多边主义是由主权国家政府构建的单一类型主体多边主义，即各国政府之间的关系。新的全球政治多边主义除了各国政府之外，还包容了非政府组织等非国家行为主体，是复合型多边主义。传统多边主义是由有关政府包揽包办各项国际事务。新多边主义则是除了有关政府之外，通过吸收包括非政府组织在内的非国家的有关利益各方参与决策过程，并共同保障决策的贯彻。新多边主义是建立在主权国家代议制民主和公民社会的基础之上的，具有更广泛的民意基础，能够使国际决策更符合国际公意，也更有利于决策的实施。

7.封闭的政府间国际决策体制演进为开放的全球政策网络。传统的政府间国际决策在国与国之间是通过对等谈判、在政府间国际组织中是通过行使国家的投票表决权、在各国政府内是通过垂直的行政体系进行的封闭过程。随着非政府组织兴起并参与全球各个层级的公共决策，政府间国际决策过程在逐步开放，推动着全球政策网络的形成。这种新型的全球公共决策的组织形式和架构，通过吸收和容纳各国政府与各政府间国际组织、非政府组织与其他公民社会组织、营利性企业以及媒体等各种类型的组织机构参与公共决策过程，针对共同的目标和问题开展辩论、进行政策对话和协商、拟定出具有创新性的行动计划和方案。传统的国际决策是建立在行政等级制的基础之上的，而全球政策网络则是建立在组织机构网络化的基础之上的，其特点是各种不同类型的行为主体之间自愿的松散组合，可以是有协议和规则的正式结合，也可以是没有明文约束的非正式安排。全球政策网络的平台可以是国际上各种类型的会议和论坛，以及各种政府间国际组织如联合国经社理事会等。在全球政策网络中，不论是政府、政府间国际组织还是非政府组织都参与政策的讨论与分析。全球政策网络的开放和公开，有利于让公共政策的各相关利益方和专家学者表达诉求和看法，交流来自不同渠道的知识和经验，也有助于促进公众对公共政策的理解。全球政策网络在灵活性、创新性和有效性等方面都较传统的政府国际决策体制更有优势。但是，在全球政策网络中，政府或者政府间国际组织通常仍会担当着召集者与主持者的角色，如确定议题和议程，提供议事场所，以及主导最终决策的形成。

从上述分析概括可以看出，尽管非政府组织作为一种新因素、新兴力量目前在国际关系中的实际作用和影响相对于主权国家来说都还很有限，但它们确实是同国际关系正在发生的重大结构性变革联系在一起的。非政府组织兴起与全球化进程，以及非政府组织同各政府间国际组织的互动过程推动国际关系发生着从传统时期进入新时期的重大转折。从国际政治演进为全球政治是人类文明发展的结果，是国际关系进入更高发展阶段的表现，是该领域里的扬弃过程。传统时期仍有存在价值的因素和关系被肯定、继承下来，如主权国家的国际政治关系等。与此同时，新因素、新关系产生和发展起来，如非政府组织等非国家行为主体的积极作为，以及国际政治与国内政治的隔绝被打破等。新时期呈现出多元行为主体、多种组织形式、多层次、多样性、更具包容性、复杂性和一体化的全球关系形态。