中国政党法之未来00

      “苏联共产党垮台的真正原因是它的三个垄断制度，即共产党员以为自己想的、说的都是对的--垄断真理的意识制度，以为自己的权力是神圣至上的--垄断权力的政治法律制度，以为自己有不能说但可以尽管做的特权福祉--垄断利益的封建特权制度。”---俄罗斯共产党领导人久加诺夫警示

      东欧在二十世纪九十年的剧变之后，东欧人民没有选择原来的共产党执政，也没有选择原来的民主党执政。为什么？

      中国的政党是合法的组织，政党应当享有什么权利，承担什么义务？中国的政党制度在什么轨道上发展？

      一、政党法概述

      政党法是指规制政党法律关系的法律规范总和，其渊源包括宪法、政党法、选举法等。

      （一）世界各国政党法

      世界各国政党的宪法立法例可以分为不成文和成文两种形式。 属于普通法系的英美国家在成文宪法或宪法性文件中不作明文规定政党法律制度，以宪法惯例的形式确认和保障本国的政党法律地位。

      但是，属于大陆法系的法、德等国家一般在宪法中对政党及其活动作出了明文规定。宪法中关于政党的条文一般属于原则性条款，往往对政党组成和活动的根本原则或是既定的政党格局作出规定。例如：联邦德国1949年通过了《德意志联邦共和国基本法》（即宪法）。《基本法》第一次明确规定了政党的地位、组织原则、作用等问题，为德国政党制度的确立提供了宪法保障。《基本法》(1949)第21条规定：“一、政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。政党的内部组织必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。二、凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党，都是违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。三、细则由联邦法律规定。”法国的宪法（1958年）第4条规定：“各政党和政治团体协助选举表达意见。各党派和团体可以自由组织并进行活动，必须遵守国家主权原则和民主原则。”俄现行宪法确认了多党制原则。例如，第13条宣布：“在俄罗斯联邦，承认政治多元化和多党制”。第13条还规定了俄多党制的思想基础。它们宣布：“在俄罗斯联邦，承认意识形态的多元化”，“任何意识形态均不得被规定为国家的或必须遵循的意识形态”。

      一些发展中国家和社会主义国家在宪法中规定了该国的政党体制。如前苏联宪法（1977年）第6条规定：“苏联共产党是苏联社会的领导力量和指导力量，是苏联社会政治制度以及一切国家机关和社会团体的核心。”

      一些国家为了规制政党活动依据宪法而制定了政党法，明文规定政党的法律地位、建立、中止、终止、权利和义务、法律责任。到目前为止，据不完全统计，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律，如泰国（1955）、联邦德国（1967年）、韩国（1962年）、印度尼西亚（1975年）、墨西哥（1977年）、土耳其（1983年）、乌克兰、俄罗斯、立陶宛、爱沙尼亚、哈萨克、波黑、马尔代夫、保加利亚、马其顿、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、也门、约旦、埃及、匈牙利、罗马尼亚、阿尔及利亚、巴林、苏丹、黎巴嫩、阿富汗、玻利维亚、柬埔寨、波斯尼亚、伊朗、莫桑比克、索马里、西班牙、以色列等。

      政党是国家政治的一把双刃刀，它既可以保护人权，维护民主制度，也可以侵犯人权，破坏民主制度。乔治?华盛顿在他的著名的《告别演说》中就告诫他的国民警惕党派思想的恶劣影响。他说：政党精神总是要存在的，“但这种精神常有趋于过度的危险，因此应当用舆论的力量使之减轻及缓和。它是一团火，我们不要熄灭它，但要一致警惕，以防它火焰大发，变成不是供人取暖，而是贻害于人。” 因此，上述国家制定政党基本法，一方面，赋予各政党的民主权利和自由，另一方面，对各政党进行法律监控，特别是对其政治和组织问题进行控制。俄罗斯在苏联解体后，出现180多个政党和政治组织，国家政局持续动荡。2001年7月14日，俄罗斯正式公布了由俄议会两院审议通过并经普京总统签署的俄罗斯《政党法》。《政党法》的出台并正式生效是普京总统为稳定国内政局、加强国家对政党控制的重大举措，也是实现其在俄建立两党或三党制目标的具体步骤，将对俄的格局、国家政治体制的演变和整个国内政治生活产生重大影响。事实上，俄罗斯制定了政党法之后，规范了政党活动，充分发挥政党的积极作用，限制政党的消极作用，从而促进了俄罗斯国家政治生活的健康发展。

      另外，少数国家也制定了专门针对某一政党或者某些政党的法律。例如缅甸1974年通过的《保障党的领导作用法》，具体规定了缅甸社会主义纲领党的领导作用和执政地位，明确了其对国家和社会进行领导的权力。美国政府在二十世纪五十年代为了对美国共产党实施镇压，美国制定《1954年共产党管制法》。这部法律剥夺共产党享有的各种权利，规定其不受法律保护。

         在现代民主国家，政党参政必须经过选举程序。因此，一些国家在选举法中，规定了与政党相关的法律制度。尽管美国、英国的宪法没有规定政党方面的内容，但是，在19世纪90年代美国一些州的立法机关开始对政党组织的竞选活动作出了规定，通过选举法对政党组织的提名程序、竞选经费和助选行动进行法律控制。英国在2000年制定了《政党、选举和公投法》，规范在选举中政党的活动。

      政党是一种特殊社会团体，因此，社会团体法也是政党法的渊源之一。例如，1995年4月通过的《俄罗斯联邦社会联合组织法》，使宪法关于政党原则规定具体化。俄社会联合组织法第4条还规定：“各种社会联合组织的地位及其成立、活动、改组和取缔的程序，均由本联邦法律、俄罗斯联邦民法典和其他的单个种类的社会联合组织法加以规定”。“与某些种类的社会联合组织（政党、工会联合会、慈善团体等社会联合组织）成立、活动、改组和取缔相关联的特点，可以由依照本法通过的专门法律加以规定。在专门法律通过之前，上述社会联合组织的活动以及专门法律不予调整的那些社会联合组织的活动，由本联邦法律规定”。上述规定为政党法、工会法、宗教团体法等单个种类的社会联合组织法的制定颁布，奠定了法律基础。

      因此，现代世界各国的政党制度进入了法治化的时代。

      （二）中国政党法的现状和未来

      中国是以马克思主义为指导的社会主义国家，一向重视无产阶级政党的领导地位和政治作用，重视无产阶级政党同其他民主党派的联盟。通过宪法规定逐步实现政党制度的法律化，并以此作为加强和改善无产阶级政党的领导，发展多党合作、推进民主政治的重要手段。在中华人民共和国成立后制定的４部宪法中，都在序言部分强调了中国共产党的领导。除了１９７５年宪法外，其余３部宪法都同时强调了中国各民主党派是统一战线的重要组成部分。１９８２年宪法在序言中确认了中国共产党的领导地位，明确阐明各民主党派接受共产党的领导。一改沿袭多年的“民主党派”的提法，第一次使用了“各政党”的重要概念，从根本大法上确认和肯定了中国８个民主党派的政党性质和地位，强调包括共产党和８个民主党派在内的“各政党”，“都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法第５条还特别重申：各政党“都必须遵守宪法和法律，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”。我国宪法修正案第七条规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这些规定都是我国政党制度法律化的重要成果，并为政党制度的进一步法律化打下了基础。

      由于我国政党制度存在的国际环境、体制环境、社会环境、社会经济基础等都发生了深刻的变化，为了适应形势发展要求，有必要全面加强政党法律制度建设，以提升多党合作水平。为了落实发展多党合作制度的宪法原则，中国必须制定政党法，理由如下：

      第一，尽管经过几十年的政治实践总结，中共中央颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等重要文件，标志着我国多党合作经过几十年的政治实践，开始走向规范化的轨道，但是该文件不具有法律效力，没有国家强制力。我国多党合作制度只是明确了多党联盟的基本原则，政党的法律地位、政党的基本权利和义务、政党的相互关系、政党与国家、社会、法人以及其他组织、公民的关系，政党参与国家政权的途径、政党经费、政党的法律责任等重要的问题均未明确规定。因此，有必要再制定专门的政党法。

      第二，中国的近现代史表明，政党合法权益需要政党法保障。

      中国历史的教训令人深思。孙中山去世之后，蒋介石奉行“以党治国”治国的思想，党同伐异，血腥镇压共产党和其他民主党派。1927年7月15日，以汪精卫为首的国民党人正式宣布和共产党公开决裂。他们提出“宁可枉杀一千人，不可使一人漏网”的反动血腥口号，杀害大批共产党员和革命群众。

      1957年中共认为由于共产党已经在全国范围内处于执政党的地位，但有一部分立场不坚定的党员，沾染旧社会作风的残余，形成一种特权思想，甚至用打击压迫的方法去对待群众。为了推动这次整风运动的开展，毛泽东邀请各民主党派帮助中国共产党整风。许多民主党派人士因直言相谏，遭受迫害打击，许多民主党派组织也受到冲击。自1966年到“文化大革命”，民主党派的各级组织遭查封，或者无法正常运作。许多共产党党员也遭受非法迫害。

      因此，我国社会历史表明，必须制定政党法，保障政党和其党员合法权利。

      第三，与经济体制改革相比，我国的政治体制改革已经严重滞后。虽然从中共十三大到十四大、十五大、十六大，每次都提出了建设民主政治的口号，但一直没有实质性的民主政治建设具体行动。在我国政治体制改革中，政党制度是政治体制改革的瓶颈。因此，政党法律制度的建立具有极为重要的作用。

      第四，世界许多国家都制定了政党法，为国家政治的健康、持续发展提供了法律保障。

      政党体制是现代政治制度的基石。二战结束以后，世界人民尤其是德国人民反思历史，认为民主的宪政体制需要具备有力的保障机制，否则，政治自由和民主权利就可能被反民主的力量所利用，最终导致民主制度的破坏。因此，1967年，联邦德国制定了世界上第一部专门规定政党制度的单项法典《政党法》。《基本法》的这种规定，以及选举法，政党基金规则等有关规定，基本上保证了政党的合法存在，同时防止极端主义政党的产生，使得联邦德国的政党制度完全不同于魏玛共和国时期。

二、政党的法律地位

      什么是政党？政党是上帝吗？政党是圣贤吗？政党因其在国家政治制度中的巨大作用，被披上了一层又一层的神秘面纱，戴上了许许多多的神圣花环。认清政党的法律地位，有助于还原政党的本来面目。

      政党是依法行使政治权利和自由，通过政治行为，表达和实现民意的社会团体。许多国家都在法律中对政党作出了明文规定。《韩国政党法》第2条规定：政党是指为国民的利益，促进有责任的政治主张或政策，且推荐或支持公职选举的候选人，以参与国民政治意见形成为目的的国民自愿组织。《哈萨克斯坦共和国政党法》第1条规定：哈萨克斯坦共和国公民通过派遣自己的代表参与实施国家权力的途径有助于体现和表述自己的政治意志的自愿组合，被认为是政党。

      立陶宛共和国政党法》在前言中规定：各政党联合立陶宛共和国公民实现共同的政治目标，政党对立陶宛公民各种利益和政治主张的形成和体现可起促进作用。

      政党具有如下法律特征：

      第一，政党是一个独立的社会团体。美国把政党看作仅仅是得到宪法第1条、第14条修正案保障的私人团体，在宪法中没有对政党的地位做出特别规定。
作为社会团体的政党是独立的。一方面，无权直接干涉其他个人、公司或者其他组织，甚至国家机关的事务。俄罗斯政党法第9条规定：禁止政党及其结构性分支机构在国家权力机关、地方自治机关、俄武装力量、护法机关、立法机关的机关（即办公厅、办公室）、国有组织中活动；禁止政党干涉教育机构的教学进程。另一方面，因为政党是公民依据结社的人权自愿组成的合法社团，其他公民、公司或者其他组织，甚至国家机关也不得非法干涉政党的内部事务。《爱沙尼亚共和国政党法》第4条规定：除宪法允许的特殊情况下，不许干预政党内部的事务。《哈萨克斯坦共和国政党法》第4条规定：国家不得非法干预政党的事务，政党不得干预国家事务。国家也不得将国家机构的职能赋予政党，国家也不得为政党提供资金。

      第二，政党是以表达和实现民意为其存在和发展的目的。《德国宪法》第21条规定：各政党应当协力形成人民的政治意愿。《德国政党法》第1条规定：政党在公共生活的各个方面协助人民表达其政治上的愿望，尤其是施加影响，使公众意见得到一定的表现。二十一世纪以来，中国共产党发誓：要代表中国先进生产力的发展要求，要代表中国先进文化的前进方向，要代表中国最广大人民的根本利益。先进的生产力和文化实际上就是人民的根本利益之所在。共产党提出三个代表，归根到底，共产党要代表人民。各民主党派也纷纷表示要代表人民。因此，中国共产党和各民主党派是以表达和实现中国人民意志为其目标的政党。
《乌兹别克斯坦共和国政党法》第1条规定：政党乃是乌兹别克斯坦共和国公民自愿联合并以观点、利益和目标一致为基础组成的团体，它致力于实现某些社会群体政治意志，组成国家机关并通过其代表参加国家和社会管理。政党追求民意，与公司追求营利，显然不同，因此，《爱沙尼亚共和国政党法》第1条规定：政党是非商业性的团体。

      第三，政党依法独立行使政治权利，从事政治活动。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由。中共支持民主党派独立自主地处理自己内部事务，帮助他们改善工作条件，支持他们开展各项活动，维护本组织成员及其所联系群众的合法利益和合理要求。

      俄罗斯政党法明确规定，政党是有权独立推举代表或其他国家权力机关经选举任职的候选人(候选人名单)的惟一社会组织形式。政党及其地区组织在党章规定的情况下有权参加选举和全民公决。在政党向登记机关提供其在一半以上俄罗斯联邦主体中拥有地区组织的国家登记证明文件后，正式公布准备参加选举或全民公决的决定。政党享有政治权利，这是与公司主要的区别。

      但是，与公司一样，政党也享有独立的财产权。法国和意大利政党的法律地位得到了宪法的正式确认，涉及到政党的内部事务时，政党的权利与义务同其他社会团体并没有什么区别。

      第四，政党独立地承担法律责任。《立陶宛共和国政党法》第18条规定了政党的责任：各政党应用自己的财产，按照立陶宛共和国立法规定的程序补偿因自己的不合法行为给国家、企业、机关和组织、公民、其它政党或社会组织所造成的物质损失和精神损失。党员不能从政党组织中获得财产和其他物质利益，因而，党员不对政党的债务承担连带责任。

      三、政党法的基本原则

（一）平等原则

      政党是独立的社会团体法人，政党之间互不隶属，彼此平等，互不干涉内部事务。俄罗斯政党法序言宣布，国家保障各政党在法律面前一律平等，不论其成立文件和纲领文件阐述的意识形态、目的和任务如何。《哈萨克斯坦共和国政党法》第5条规定：政党在法律面前一律平等。

      政党平等的原则主要体现在我国宪法第5条规定：任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。它也是我国宪法第33条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等原则的延续。1945年10月10日国共双方代表在重庆经过谈判，签定达成《国民政府与中共代表会谈纪要》，其中关于党派合法问题，中共方面提出：政府应承认国民党、共产党及一切党派的平等合法地位；国民党政府方面表示：即行承认各党派在法律之前平等。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》认为，民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。

         （二）法治原则

      公民结社自由是最基本的人权，他的生存范围是宪法和法律空间。古希腊伟大思想家亚里士多德在其代表作《政治学》中明确主张：法治的基本要素在于“法治”应包含两重含义：已成立的法律得到普遍的服从，而且法律是良法。西塞罗有一句不朽的名言：“我们是法律的仆人，以便我们可以获得自由”。因此，政党法中最基本的法治原则是：政党既是自由的法律人，也是良法的仆人。菲律宾宪法（1986年）第6条规定：“允许根据人民的自由选择而逐渐形成一种自由、公开的政党制度，但须遵守本宪法的规定。”

      法治原则像一枚硬币，其正面是：政党是自由的法律人，法律保护政党的自由权利。委内瑞拉宪法（1961年）第114条第2款规定：“政党的组织和活动应受法律的管理，为的是保卫它们的民主性和保证它们在法律面前的平等。”俄现行宪法第30条规定：“各社会联合组织的活动自由受到保障”。政党法把上述宪法原则加以具体化，第8条规定的政党活动基本原则如下：俄公民自愿地成立或加入政党，无须国家权力机关或地方自治机关的事先批准，只需把政党及其地区分部的成立文件交付相应的登记机关登记。其次是指政党内部活动的自由。这就是说，各政党有权独立地通过自己的章程，自由地选举其领导机关和监督监察机关，自主地确定自己的内部机构和活动的目标、形式和方法，自主地管理其财产，自主地通过关于改组和解散本政党的决议等。

      法治原则的反面是：政党是良法的仆人，政党因服从法律。俄罗斯政党法第8条规定，政党的活动必须遵循法治原则。政党的活动不得违反俄现行宪法、政党法和其他联邦法律，政党不得实施与政党章程规定的原则、目的和任务相违背的活动。我国宪法第5条规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

      在现代国家的政治制度中，政党是一种特殊的政治结社，它围绕国家和政权开展活动，同国家制度和社会制度息息相关。政党凭借其暴力或者人民的绝对信任，往往具有垄断的力量。如果政党滥用其垄断地位，凌驾于法律之上，凌驾于国家、社会组织、公民之上，这不是法治，而是党治，是法治的敌人。因此，许多国家的立法者倾向于以立法的形式规定政党和国家制度的关系，控制政党的野心和谮越行为，防止政党成为危害国家制度的力量。土耳其宪法（1982年）第68条规定；“政党的章程和纲领不得违反国家的领土和民族不可分割的整体性原则，不得违反人权、国家主权、民主的和非宗教的共和国的原则。禁止成立旨在建立和维护阶级或集团统治或任何形式的专制统治的政党。

      在一党领导和单一政党制的国家，国家权力主要掌握在执政党之手，实现法治原则主要是控制执政党的行为。在实行多党竞选制国家，实现法治原则主要是保障公平的政治竞争秩序。

      （三）民主原则

      民主是人民表达和实现自己的意志。在现代国家所有的人民无法自己表达和实现自己的意志。在绝大多数的情况下，人民是通过自己的代议人表达和实现自己的意志。因此，现代国家的民主主要体现在两个方面：代议人通过选举程序产生或者通过投票罢免；经选举的代议人，在行使人民赋予的权利时，只能为人民服务，而不是为某个党，某些人服务。近现代的历史经验告诉我们，这些代议人一般是从政党中产生。因此，政党必须尊重人民主权，尊重选举。政党对内贯彻民主原则，对外尤其在参加国家政权时也应遵守民主原则，依据民主的制度和程序开展活动。这是现代政治文明的基础和最本质的特征。许多国家在宪法和法律中规定，确立了政党在组织和活动上的民主原则。如，法国宪法（1958年）第4条第2款规定：“各党派和团体可自由地组织和进行活动，但必须遵守国家主权原则和民主原则。”德国《政党法》第1条第1款规定：“政党是自由民主的基本制度的一个宪法上的必要的组成部分。”韩国的《政党法》第1条规定：“本法的之宗旨在于确保政党在国民参与政治意见形成上所必要的组织；且保障政党之民主组织与活动，以贡献民主政治之健全发展。”《爱沙尼亚共和国政党法》第2条规定：政党实现目的有以下途径：（1）政党推出候选人并进行参加议会选举和地方议会选举的竞选活动；（2）政党通过被选入议会的党员参加议会的活动；通过被选入地方议会的党员参与地方议会活动；通过选入国家议会和地方议会的党员相应地参加共和国总统的选举和共和国政府地方自治执行机关的组成；参加与外国政党的国际合作。

      民主由理性而生，由理性而护。歧视和暴力只能导致反民主的恶果。禁止歧视和暴力原则是政党法民主原则的重要组成部分。俄罗斯政党法第9条规定：禁止政党目的旨在于用暴力改变宪政制度原则，破坏俄罗斯完整，危害国家安全，成立武装和军事组织，煽动社会、种族、民族或宗教仇视的政党活动。《哈萨克斯坦共和国政党法》第5条规定：禁止建立其目的和活动旨在采用暴力手段改变宪法制度、破坏哈萨克斯坦共和国完整、颠覆国家安全、挑起社会、种族、民族、宗教、阶层和民族仇视的政党，并禁止其活动。禁止建立军事化的政党以及政党下设军事武装，并禁止其活动。《爱沙尼亚共和国政党法》第4条规定了对政党活动的限制：1、政党的目的或活动旨在用强制手段改变爱沙尼亚的宪法制度或领土完整，或经其它方式反对刑法，就禁止该党的存在。2、拥有武器以及军事化或从事军事训练的团体或组织不能以政党或政党的分支机构的资格进行活动。波黑修订后的宪法特别规定实行多党制，保证政治结社和政治活动自由，但政治结社和政治活动的目的不能是：用暴力改变宪法规定的制度，威胁共和国的独立、主权和领土完整，侵犯宪法保障的人和公民的自由和权利，煽动民族、种族和宗教仇恨和不和。

      四、结论
     
      政党与国家、社会生活息息相关。政党的中心活动是促进民主的不断发展。尽管世界各国的政党制度不尽相同，但是，全世界的人民有共同的认识：政党法律制度是国家民主法治的重要组成部分。为了建设民主法治的国家，中国必须总结中国政党制度的历史经验和教训，借鉴外国政党法的合理内核，制定符合民主法治精神的政党法，一方面，保护和尊重公民结社自由的人权，另一方面，规范政党的政治活动，促进中国政治文明的发展。