广东放权强震：或为未来中国政改提供参照

　　放权强震

　　以纵向、大范围放权分权为核心,广东举一省之力推行的这场大变革,或为未来中国政改提供更多的现实参照

　　9月1日清晨,吴敏学（音）还来不及沏出这个工作日的第一泡茶,就和同事们被紧急召集在一起开会,议题只有一个:学习东莞市市委办公厅头一天（8月31日）下发的文件,启动最新一轮事权改革,将“简政强镇”政策强力推向全市。

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　　“一夜之间就要求全面铺开（简政强镇）,（内容）力度很大,年底就要落实到位。”这位受聘于东莞市虎门镇政府近20年的社区专管员对《财经国家周刊》记者说。事后吴敏学才知道,即便是副镇长一级,也是当日才得见文件的全貌。

　　而广东省委书记汪洋在一次公开讲话中提及的时间表更急切:“争取2010年上半年以珠三角地区各地级以上市为主进行推广,逐步在全省铺开。”

　　此前的8月中旬,广东省刚刚推出包括基础设施、产业布局、环境保护、基本公共服务、城乡规划等五个方面的一体化规划。规划包含同一个关键句:一级政府、一级事权。

　　同期,在顺德区大部制改革试点的基础上,佛山市其他四区也开始全面推进大部制改革试点。

　　此间观察家从中嗅到了不一样的气息:广东似乎已不再满足于点上尝试的“小打小闹”,而是希望大规模重构省、市、区、镇四级政府的事权结构,打破目前事权体系的积弊。

　　事权积弊

　　从顺德区乐从镇到佛山市中心,距离仅8公里,摩托车15分钟可达。然而,如果一家乐从镇的中型企业要完成一项厂房扩建工程,却可能要走一段漫长的行政审批之路。

　　它不仅要先后跨过乐从镇、顺德区、佛山市相关局三道关口,其间还可能要征得所在村组的同意。涉及重大工程的,甚至需要市长办公会审议。这个过程一般需要15个工作日或更长时间。

　　“提高行政效率,解决事权拥堵是关键。目前矛盾突出地体现在规划、国土、城市管理三部门之间。”佛山市发改局副局长李晓佳向记者表示。

　　广东东莞和中山这两个地级市,基于特殊的发展历史,市镇之间没有区级政府,但其行政效率之累大同小异。原因正如汪洋形容,“身大衣小”、“脚大鞋小”。

　　“这些经济总量庞大的镇街,镇级政府承担了区级、市级政府一样的职责,但行政权限和能力却大大受限。”虎门镇镇长任洪杰将此形容为,“看得见的管不着,管得着的看不见”。

　　根据广东省政府统计数据,2009年,GDP超100亿元的乡镇,广东省有27个;本级可支配财政收入超2亿元的乡镇,广东省达60个。以经济实力特别是可支配财力计算,这样的镇“富可敌市”。

　　而同期,广东省县级财力积弱明显。67个县中,GDP低于100亿元的县有46个,财政收入低于2亿元的县有37个。

　　2010年3月,汪洋赴河源市龙川县、东源县调研期间,发出了“先富之耻”的慨叹:“到现在这个发展阶段,全国最富的地方在广东,最穷的地方也在广东,这是广东之耻,是先富地区之耻。”他所指“最穷的地方”,正是财政帮扶县。

　　“先富之耻”缘由很多,但“其中一个重要原因就是县域经济不发达,县级财政积弱。”中国社科院城市发展与环境研究中心副主任、中国区域经济学会副会长魏后凯认为。

　　除了上下层级之间的发展不均衡,横向的事权矛盾也非常突出。改革开放之初,为鼓励发展,省级政府较少限制市级政府,任其生长,形成了经济实力强劲的珠三角各市。但同时,“诸侯经济”也日益确立,割据之势初显,临近城市之间大量的“断头路”是最直接的佐证。

　　“断头路反映的是两个城市规划的无法协调。”提出广佛同城化的民盟佛山市委会的副主委邓矢平说。

　　“断头路”背后,是一层又一层的行政壁垒。佛山市发改局副局长李晓佳举例说,在佛山已经完成检验检疫的生猪,运出不到一公里进入广州后,需要重新全部检验一次。利用广佛便利做生意的商人,因为两地注册不互认,干脆在三不管地带“流窜”。

　　中山大学岭南学院财政税务系主任林江指出,正是因为没有省级政府的统一规划,下级政府之间的事权彼此间很难协调,致使“诸侯经济”的规划发展缺乏一体化思路,为了政绩争相直接投资或引导投资各类项目,以致容易见效的“短平快”项目遍地开花。

　　舍得放权

　　如何强镇？几乎只有一纸命令,下发之前没有给镇级政府讨价还价的余地。广东政界传闻,汪洋书记以一贯的干练语言说:“不仅要舍得放权,更要舍得放管用的权。”

　　2010年1月,广东省下发《关于富县强镇事权改革的指导意见》。在上述试点基础上,提出镇、县两级政府改革,后成为一项纲领性文件。“此文件获得了中编办等部门的肯定。”广东省编办编制处处长周晓梅透露。

　　6月,广东省又下发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》。

　　按照《东莞市推开简政强镇事权改革实施方案》,“强镇”意为“下放权限,优化机构设置和编制配备,增强基层活力”。下放权限即市政府下放权限给镇,相应增强镇政府的行政管理事项及权限。因为在市与镇之间没有区级政府,东莞的镇街扩权涉及的事项和权限多达542项,佛山扩权则涉及316项。

　　镇政府扩充的权力,以行政审批权和行政执法权两类为主。行政审批权下放可谓“一放就活”。在东莞,镇政府获得了原属发改局的进口设备免税申报权限,虎门等镇一度迟滞的纺织企业设备更新立时加快。

　　在佛山,下放后的审批权被分为七大类,集中于相应的7个办（公室）、局。为了将行政审批的服务理念落实,每三个试点简政强镇的镇街就开设了一个行政审批中心,而不是将行政审批中心放在区、市。“办事时间平均缩短了三到五天”,“很多事情在家门口就可以搞定”。

　　被放权的不仅是镇级政府。几乎与此同时启动的“富县战略”亦以放权为主要方法。

　　按照广东省系列文件的规定,除法律和行政法规有明确规定的,省行使的行政审批权,省已下放给地级以上市的行政审批权,县级能够办理的,原则上直接放权或委托给县级;原须经地级以上市审核后报省审批的,除需市级综合统筹外,原则上改由县级直接审核、报省审批,报地级以上市备案。

　　有条件的县甚至将设立海关、外汇管理、商业银行等分支机构。

　　广东省政府法制办的一位负责人告诉《财经国家周刊》记者,这一内容将可能主要落在珠三角发达市的下属县,比如惠州市的惠东县、博罗县。

　　“审批权下放针对的是投资权的理顺,这是目前举国体制下最容易实现的有意义环节。”参与此项“放权”规划的林江说。

　　而最新的富县配套措施规定,法律法规和上级规定由县级以上政府及其部门承担的责任,不得转移给镇政府承担。严格控制对镇级领导实行“签订责任书”和“一票否决”等事项,“这显示了收放有致的特征。”东莞市编办副主任李照光说。

　　“尽管目前的举国体系很难突破,广东也要拿出勇气和智慧来试一试。事权下放与社会管理体制改革——比如公共服务购买改革相伴随。”9月14日,周晓梅说。

　　执法权

　　“改革开放30年的一条重要经验就是放权。”省府智囊机构广东省政府发展研究中心在省委机关报《南方日报》上发表系列文章,阐述上述一系列事权改革的核心思路:放权。

　　然而,大批放权有无担忧？“执法权最麻烦。”无论虎门镇长任洪杰,还是樟木头镇卫生和人口计划生育局的办事员彭涛（化名）,都有这样的观点。

　　9月1日,樟木头镇卫生和人口计划生育局开始履行市卫生局下放的中医药管理、医疗服务价格管理两项职能。“（这两项职能）事关用药安全,一旦出事连市局的人都唯恐避之不及,何况我们这些聘用制的合同工？”彭涛很是苦恼。

　　按照相关法律规定,县级以上人民政府才能行使行政执法权。没有区（县）一级政府的东莞和中山,采取的是派出机构制,即从市政府派出大量机构到镇街,与各镇政府横向和纵向联合管理。

　　而简政强镇与这样的纵向联合存在必然矛盾,“放执法权有政策依据,没有法律依据”,需要改革。为此,东莞在直接放权之外,提出“委托放权”、“调整派驻机构管理体制”等办法,旨在变通上述行政执法权的现实障碍。

　　9月20日,广东省政府法制办立法处一位资深人士向记者透露,根据佛山、东莞两地的试点经验,他们已经着手起草一份广东省镇级政府职权改革办法。

　　这个改革办法,旨在将简政强镇试点的相关职权,从省府文件事项上升到地方规章,以推动其执行。但行政执法权问题如何协调、再划定,因为与上位的国家法律直接抵触,着实是个难题。

　　汪玉凯教授认为,从行政法的角度来看,或有三种模式可选。第一,通过提高镇的行政级别来获得财权和事权;第二,不调整行政级别,按国家法律将县市部分权力下放;第三,离县城、市区比较近的乡镇变成该县的街道办事处,即它不再是一级政府,成为县、市的一个派出机构。

　　“目前广东省已经部分使用了第三种方式。第二种方式需要法律的修改。第一种方式列入了省府文件,但能否执行待观察。”汪玉凯说。

　　他所说的省府文件包括6月的《关于简政强镇事权改革的指导意见》,即按照人口规模（户籍人口+常住人口）、地域面积、可支配财力等多项指标,将可能参与试点的所有镇划分为特大镇、较大镇和一般镇。而据广东省政府法制办人士透露,东莞获得核定的特大镇有22个,佛山有17个。

　　“特大镇乃至较大镇,都有提升行政级别的需要和可能。但是,镇街行政管理体制改革能否容许这样的试点样本,还是未知数。”汪玉凯态度谨慎。

　　谁的钱,谁的人?

　　未知数之外,令研究者欣喜的改变并不少,财权和人事权调整即包括其中。

　　林江透露,下一步,广东将赋予县财政管理方面更大的权限,主要途径是财政省直管县之后的分税分成。目前,广东省对县实行超增分成,且转移支付力度较以往明显加大。而下一步将是从财政省管过渡到行政省管,“突破点将选择干部行政级别”。

　　“简政强镇的镇是一些可支配财力超10亿元的经济发达镇,财力方面的障碍并不存在。现在的改革方向是,如何在这个财力的支撑下,改革并完善镇级政府的公共服务功能。”中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥多次参与了全国和广东省的相关政策咨询。

　　根据东莞市简政强镇方案,共计11项财政投资的权力被下放。东莞市委政策研究室翁海颖博士透露,东莞市正在制定改革和调整财政分成及部分规费的政策,目的仍是扩大镇政府财权。

　　记者调查发现,在东莞和佛山,镇级财政改革正强势推进。在樟木头、石排等镇,镇政府以教育、卫生、干道交通等公共事务之名,渐次统筹所辖村组的财政资源。这些经济强镇的镇、村两级总资产常常超过100亿元,镇政府可挖掘、可调配的财力资源丰厚。

　　在人事权方面,“最狠的一招”是人员下沉。广东省编办编制处处长周晓梅透露,广东拟率先在全国将原本垂直管理的食品药品监督体系,调整为本级政府管理。不久的将来,东莞市食品药品监督管理局将成为市政府的一个部门。

　　配合简政强镇的方针,彭涛那些位列公务员的同事,将从东莞市区下沉到各乡镇,接受本级镇政府的管理。

　　目前在人事权方面的变通办法是,上级主管部门派出（驻）镇的机构实行双重领导体制,其业务接受镇的协调和监督,经费由上级主管部门统一管理。主要负责人人事任免等重大事项,要按规定程序征求所在镇党委、政府的意见。

　　在东莞的简政强镇方案中,机关聘员的招考录用、街道工作机构的负责人任免等人事权,获得了镇政府欢迎。但是,聘员矛盾仍集中于执法权问题上,按照法律,他们连开具罚单的权力都没有,多是行政事务协助。

　　大部制:切开“滞塞点”

　　在佛山这个珠三角工业经济强市,强镇扩权推向全市的同时,大部制改革亦全面铺开。“与以往的大部制改革不同,佛山的大部制旨在放权。”佛山市委书记陈云贤接受记者专访时说。

　　陈云贤所说的放权,是指佛山市政府通过直接放权和委托放权,向顺德区政府下放614项行政审批和日常管理权限。区级政府职能立时增强,大部制的涵义也更加充实。

　　中国“大部制改革”的基层政府实践,最早正是发生于顺德。1992年,顺德市刚获准成立即开始行政体制改革。任职10年顺德市委副书记的杨肖英回忆说,当时的领导班子用两个月拿出了一个方案,方针是“不分党委部门或政府部门,一律按工作性质、职能考虑撤并”。此种较早地以岗定编的体改经验,随后一直向上总结到中央政府层面。

　　顺德1992年改革还提出“同类合并、另起炉灶、保留强化、转性分离”等四项原则。而同类合并是顺德2009年大部制改革的两大原则之一。

　　目前的大部制改革则重点在于职能部门的大部制,比如,市场安全监管局是将工商、质监、安监等八大职能的审批38大项业务整合在一起,并推行“一个窗口许可、内部分流处理”的服务模式。据佛山市编制委员会办公室相关负责人介绍,职能部门的大部制共涉及统筹发展、规划建设、综合农业、城市综合管理、公共文化服务、市场统一监管、知识产权等七大类相关部门。

　　中央党校教授、中国市场经济研究会会长王珏说,18年前的那场改革意义重大,不仅鲜明提出“政府不与民争利”等方针而一以贯之,同时顺德的政府机构从1992年的56个减到29个,现在更是减到了16个,行政序列只增加了安监局和行政执法局两个部门,未见常有的循环反复。

　　而最值得借鉴的一点是:顺德区政府在编人员18年间一直保持在900人上下,难能可贵。

　　对此,李晓佳认为,佛山市选择顺德区进行大部制改革,切中的正是区一级政府这个行政效率“滞塞点”。通过合并政府部门、党政合署办公,行政效率提升的效果非常明显,改革目标得到了实现。

　　缩编困局

　　大部制棋行中局,最吸引舆论关注的是“党政合署办公”一项。

　　广东省给佛山下达的专门文件曾言,“特别鼓励市县对职责重叠或相近的党委、政府部门和人民团体机关,采取合署办公或一个机构多块牌子的办法统筹设置。”这一点被顺德区政府做了最大限度的应用。

　　顺德式的党政合署办公,具体实施举措的尺度很大,力度更大:区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委,文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部,统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的“党委社会工作部”,区政法委和司法局合署办公……

　　“区党委社会工作部合并了原来的统战部、外事侨务局,让对台对港（澳）的统战工作没有了直接部门,这对于顺德这样的侨乡很不合理。”民盟佛山市委会副主委邓矢平对党政合署办公表示不赞同。在此之外,也还有“此举有违党政分开的原则”之类的观点。

　　无论合并同类项,还是党政合署办公,“位子”减少了,人事调整就是无法避开的“坎”。而且,佛山还同期进行了简政强镇改革,强镇之后的镇长、书记会思量,未来在区委区政府中还有没有自己的“位子”？

　　顺德的人事创新办法是,设立副处级、实职的“区政务委员”,并连同区委常委、副区长,兼任大部制落定后的16个大部门的首长。这直接减少了副处级“岗位”,减少了管理层次和中间环节。

　　但在周晓梅看来,大部制涉及的人事调整非常复杂,深圳就是受制于处级这个夹心层。顺德这方面取得了一定成功,但就公务员管理体制来说,上升管道并不顺畅,仍会出现堵塞问题。特别是对于其他珠三角城市,处级是公务员人生奋斗目标,要通过大部制直接剥夺,阻力可想而知。

　　因此,周晓梅说,目前之计是“以时间换空间”——在一个有计划安排的时间内,大部制改革配以领导职位的限制和任命停止,以内部调整或退休等时间性的办法消弭可能的堵塞。

　　佛山市编办相关负责人表示,佛山在人事调整方面直接学习了深圳经验,比如对专业性较强的公务员职位和辅助性公务员职位实行聘任制。8月,大部制改革正酣之时,试点简政强镇的顺德区容桂街道借此东风,有7名政府聘员经公开竞聘后成为街道办、局（分局）常务副职或副职,引人关注。

　　改革共识再凝聚

　　“一级政府、一级事权是全国性原则,涉及政府架构改革、财税制度改革、事权再分配改革,谈何容易？”广东省政府一副厅长拿着《珠三角城乡规划一体化（2009-2020年）》,向记者感慨道。

　　陈天祥教授说,如果镇的权力过大,很快就会影响到整个城市的布局和规划。“刚刚通过的珠三角5个一体化规划拟成为珠三角下一个十年发展的指导方案,而一体化进程会受制于那些强势的镇街。”

　　广东省社科院竞争力评估研究中心主任丁力向记者表示,到目前为止,广东经济转型已是各界共识,但如何转型或者说经济转型的路径,包括经济转型对企业转型、市场转型、社会转型与政府转型提出何种要求,目前还不十分清楚,相应的认识尚处在探索中。

　　看好者也不乏其人。汪玉凯教授在接受记者采访时分析说,广东式的简政强镇,突破了人员分流安置、部门撤并等传统改革套路,也没有采用广受诟病的只向下、不向上的单向放权模式,并尝试配合以公共服务购买改革,其“改革”的意义不亚于当年的改革开放。

　　他更认为,广东式的旨在加强镇街自治权的改革思路,或为接下来的镇级直选提供实践样本。《关于简政强镇事权改革的指导意见》开宗明义,对“强镇”的职能定位有四:“促进经济社会发展,加强社会管理,强化公共服务,推进基层民主。”有层层递进之意。

　　“市场经济能做的,已经做完了,招商引资已没有激活作用,只有制度变革才能起到促进作用了。”广东各界对最近开始注目珠三角的著名经济学家吴敬琏的此番论点颇为认同,频频引用。

　　改革之难,为政者也早有思想准备。2004年起主政东莞的现任市委书记刘志庚,2007年即主动请缨在东莞开展镇街改革。2010年8月底,他曾公开表示,对于简政强镇改革,“东莞要耐得住寂寞,耐得住GDP值下降,耐得住流言蜚语。”对他来说,“开弓没有回头箭”。

　　佛山市委书记陈云贤接受《财经国家周刊》专访时出言谨慎,“对简政强镇、大部制改革等的成效,要等等看。”

　　但他们的一致在于,对于中国最低一级政府的改革,因为自上而下的决心,坚冰已破。

　　插排:

　　“一级政府、一级事权是全国性原则,涉及政府架构改革、财税制度改革、事权再分配改革,谈何容易？”广东省政府一副厅长拿着《珠三角城乡规划一体化（2009-2020年）》,向记者感慨道

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