德国预防腐败的做法及启示

完善制度体系   注重监控预防

——德国预防腐败的做法及启示

省纪委常委、监察厅副厅长    陈  健

胡锦涛总书记在十七大报告中强调指出：“要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。”这一重要论述，是当前和今后一个时期全党和纪检监察机关深入推进反腐倡廉建设的重要思想武器和行动指南。前不久，我随省纪委考察团对德国预防腐败的情况进行了专题考察，通过我国和德国这两个国家、两种不同社会制度下的预防腐败实践的对比，不仅对胡锦涛总书记重要讲话精神有了更为深刻的认识，而且对做好预防腐败工作有了进一步的启发和思考。

一、德国预防腐败的主要做法

总的看，德国市场经济发达，商业文化比较健康，社会信用体系较完善，公务员队伍建设也卓有成效，舆论监督比较到位。但近些年来德国的腐败现象有增无减，有的甚至比二十世纪还要严重，如德国媒体披露的欧洲最大芯片制造商“英飞凌事件”。腐败现象主要表现在：一是贿赂的数额越来越大，并由单个个体向有组织的集团化方向发展，其中不乏政府要员和大型跨国集团。二是腐败领域主要涉及公共行政管理、经济、司法、政治等领域，集中在工程建筑、政府采购、许可证发放、医药保健、手工业和商业等诸多方面。三是行贿主体以经营实体所有者和实体的高级管理者居多，行贿的主要表现形式有招待宴请、实物、现金、打折卡、免费活动、提供工作机会、度假、性服务等。四是受贿主体以行政机关和部门主管为主，约占腐败案件总数的六成以上。

针对腐败现象较为突出的问题，德国近年来采取了一系列预防腐败的措施，取得了一定成效。其主要做法有：

（一）靠健全完善的法治和规范预防腐败，将多种预防措施覆盖政治、行政、经济和社会领域，融入具体的制度之中。德国是一个法律制度健全的国家，近年来又制订和完善了预防腐败的各项法律法规，在政治、行政、经济和社会四个层面上加强预防措施，为在一定程度上遏制腐败行为的滋生蔓延奠定了坚实基础。 政治上的预防，主要是要求政党和政府更公开，建立公务员的诚信档案，等等；行政管理过程中的预防，特别强调行政事务或权责的机构间转换制度，不使一个机构总是处理某些涉及经济利益的事务，同时也要求建立信息公开制等；经济上的预防，强调国际间的反腐败合作，特别是发挥经合组织对于跨国经济活动的监控作用；社会层面上的预防，主要是控制社会组织的领导层以权谋私，体现了预防腐败的综合性、全面性。法律和制度规定方面的预防。德国惩治和预防腐败的法律法规主要有《反不正当竞争法》、《德国刑法典》、《公务员法》、《反腐败法》等。随着形势的发展，德国联邦政府颁布了《关于联邦管理部门反腐败的行政条例》，联邦内政部颁布了新的《关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》。2006年初，德国还颁布了信息公开法案，推行政务活动阳光法则，原则上公民可获得政府的各种应该公开的信息等。正是靠不断完善相关法律法规，用明确的法治规范有效防范了腐败行为的发生。而且多种预防性措施已融入颁布的法律法规之中。如《联邦政府关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》，要求所有联邦部门采取措施预防贿赂等腐败行为的发生。按照有关规定，敏感岗位的工作人员任期满5年必须轮岗交流，对于容易滋长腐败的部门，则规定一般3年必须轮岗；对重大工程项目的招投标、财政相关支出、警察执行公务等必须坚持两个人以上把关和同行，不能个人单独行动等。

（二）突出对政府公职人员和企业的严格管理，加强监控和防范。一是严禁公务员收受贿赂。《公务员法》把受贿处罚金额定为5欧元，连续三次受贿5欧元就要被开除公职，对公职人员的贿赂罪从重处理，并且对行贿与受贿者的处罚是对等的。任何公务员接受礼品包括公务礼品都必须申报上交，征得上级同意才能留给个人。如果所收礼品涉及金钱，50至80欧元之内的，必须交由所在部门内部处理，超过这一限额的，必须交上级组织和人事部门处理。二是对可能发生中性腐败迹象和报警性腐败迹象等行为的公务员给予提醒警示，做到警示在先，防范在前。将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象两类。中性迹象包括：公务员有不合理的高水准生活；对变换职务或者调动工作表示出令人费解的抵制；在未获得批准或未进行说明的情况下从事其他兼职工作；出现酗酒吸毒或赌博等社会问题；同一些企业之间有不同寻常的私人交往；特别夸奖和照顾一些企业以及获得企业方面的慷慨赞助等现象。报警性迹象包括：公务员无视有关规定；不断发生“小过错”；做出不同寻常且令人费解的决定；滥用裁量空间；有意回避检查；隐瞒某些事件和情况；试图对不属于自己管辖范畴的决策施加影响；以沉默的方式容忍违法行为；对可疑的现象或事件没有反应等现象。有关部门会根据公务员的表现，作出提醒、警示等相应处理。三是设立反腐败联系人和贿赂“黑名单”制度。政府各部门都设有内部监督机构并设立防腐联系人，一旦发现腐败现象，防腐联系人有义务向上级报告。内政部定期召开联系人会议，研究改进反腐败工作。德国的北威州设立了专门的贿赂“黑名单”，凡涉及贿赂的企业都将被列入“黑名单”，将被排除在公共招标项目的中标企业之外，并保留5年。目前透明国际德国分部正在要求德国联邦和所有的州都设立贿赂企业“黑名单”。四是加强审计机构的审计监督。德国审计机构的审计工作完全按照法律的规定进行，不受行政和司法干扰，不服从任何上级指令，不受任何诉讼程序的限制，可以随时进行审计。“异常”账目，一经证实，国家有权没收相关企业因贿赂而获得的经济利益，并对当事人处以罚款并追究刑事责任。五是采取措施严厉打击本国企业在国外的商业贿赂行为。德国1997年加入《经合组织防腐败公约》，规定本国公司在国外行贿也必须受到国内的法律追究，或被处以罚款，并没收所有贿赂所得。

（三）充分发挥非官方机构和组织对腐败的监督和防范作用。一是舆论监督力量十分强大。德国众多的舆论媒体大都是独资或合资的股份制企业, 以盈利为目的，依法享有高度的自由，被称为“第四种权力”。媒体可以报道政府、政党内部的情况，只要内容属实，不泄露国家机密，即属合法，而消息来源受法律保护，任何人不能对消息来源进行调查。如果媒体报道不实，除非故意，一般也不追究法律责任。二是设立预防顾问公司。2002年，德国经济界为加强打击企业内部腐败行为，成立了“预防”咨询顾问公司，为各企业的经济安全提供方案，帮助企业挖掘内部蛀虫。三是注重发挥民间协会等非政府组织的作用。德国的卡特尔局主要负责对企业和机关参与竞争的情况进行调查，反对行业垄断，确保公平竞争，将违规企业列入“黑名单”，并向有关部门和企业提出咨询和建议。德国的民间协会通过多种方式揭露违规违法现象，成为政府、经营主体及民众之间沟通的桥梁，在预防腐败方面也发挥着重要的作用。德国汉堡有80多年发展历史的“为了荣誉”协会，已成为促进汉堡乃至整个德国经济发展的重要组成部分。2002年，德国司法部赋予了包括“为了荣誉”协会在内的11个协会向企业调查了解商业贿赂问题的权力。

（四）重视发挥独特的严谨、守法社会文化环境的作用，促进有效预防腐败机制的形成。一是学校和家庭教育重视品格的塑造和个人的自我完善。德国各州的学校法都将遵守行为规范，做到公正、诚实、对国家和社会负责、具有群体精神等列为德育的重点。这种教育有助于培养未成年人今后自觉远离腐败，自觉抵制腐败。家庭教育中则强调培养子女的生活能力、履行义务的能力、行动的能力以及批判能力。要求他们具有知识、诚实、勤奋、秩序、公正、正直、团结、容忍、认真等品格。这些后天的塑造使德国人在民族整体上形成了严谨、认真、守法的性格，从而在一定程度上有利于抑制腐败思想的滋长。二是宗教传统和特定的历史积淀，有助于抑制腐败的滋生。德国有近三分之二的人信仰基督教，尽管宗教组织的影响处在不断衰退之中，但勤俭、简朴等基督教精神依然扎根于人们的日常观念和行为之中。受宗教意识影响，人们会对自己的犯罪行为和腐败行为产生愧疚和负罪感，这也是宗教对社会稳定、抑制腐败有利的一个方面。两次世界大战深刻地改变了德国的历史发展，使德国人在处理政治机构和机制、历史、文化、意识形态方面问题时格外谨慎，以防止悲剧重演。战后德国追求政治生活的朴素和务实，对行政、立法和司法分权制度的建设以及由此而形成的政治结构和政治生活不仅使德国的政治多年来比较稳定，同时也形成了比较廉洁的政治社会风气。三是采取多种灵活有效的方法加强对领导层、腐败预防联系人和“高腐败风险工作领域”的工作人员与公职人员的职业道德、腐败预防教育和廉洁培训，引导人们树立较强的法律意识和推动法律的有效实施。这是使腐败现象较少发生和发生后难以遁形的原因，也是德国有效预防腐败的最直接的前提。

二、几点启示

“他山之石，可以攻玉。”德国预防腐败的做法，虽然有其深刻的社会制度、经济和社会发展水平以及历史文化传统的基础，但其反映出来的预防腐败的一些思想和观点，对于帮助我们进一步深化对预防腐败重要性的认识，推动当前预防腐败的工作实践，促进惩防体系的形成与完善，发挥预防在反腐倡廉建设中的重要作用，仍具有一定的借鉴意义。

启示一：在坚决惩治腐败的同时，要把预防腐败放在反腐倡廉建设更加突出的位置来抓

德国在2005年“透明国际”公布的159个国家的反腐败排名中列第16位，其中一个重要原因就是德国在发展市场经济过程中，逐步形成了一套预防腐败的制度。我们首先在思想上要按照胡锦涛总书记提出的“三个更加”的要求，深刻认识加强预防腐败工作的极端重要性，进一步加大预防腐败的力度。其次在工作中要深刻领会和正确处理好惩治与预防腐败的辩证关系。进行有效预防本身就要求实行严肃惩治，而实行严肃惩治本身又有利于进行有效预防。惩治这一手，必须毫不动摇地抓下去。但是，如果不注意推进改革和制度建设，腐败现象往往会查不胜查、纠而复生。胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话中关于反腐倡廉建设的重要论述，辩证地指出了惩治和预防的关系。我们要按照中央“坚持方针、构建体系、拓展领域”的要求，既坚持从严治党，继续保持惩治腐败工作力度，又要进一步加大预防腐败工作力度，通过深化改革，创新制度，把反腐倡廉融入“五大建设”之中，努力从源头上预防和解决腐败问题。

启示二：以深化体制机制制度改革为重点，进一步加大从源头上防治腐败工作的力度

体制机制制度是带有根本性的东西，也是有效预防腐败的重中之重。一是继续转变政府职能，推进法治政府、服务政府、透明政府和廉洁政府的建设进程。二是既要加强立法，更要严格执法。严，不仅仅是处罚严厉、严格，还包括严密、均衡。“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。”法律起到作用不在于具体案例受到惩罚和惩罚多重，而在于只要犯法就要追究。德国惩治商业贿赂的法律有这样一个最显著的特点，就是执法严格、法网严密，违法犯罪必受法律惩治。我国的有关法律对腐败过程中的小过错或小罪过，不是无人过问，就是处罚轻于其他国家，而一旦铸成大错或重罪，处罚又远远重于其他国家。应改变这种“厉而不严”的做法，真正做到“法网恢恢，疏而不漏。”三是发挥民主在制度建设中的重要作用，提升制度建设的认可度、公信力和执行力。考察中德国有一部法律，经过两年多的时间和多起诉讼，才得以颁布的实例，给我们留下了深刻的印象。我们这方面已有较大进步，《劳动法》的修订和《物权法》的制定等，就是很好的例证。但从立法现状看，无论是党内法规，还是国家法律的制定，还是地方和部门规章的出台，还需加大力度。只有大力提倡开门立法、民主立法，这样才能保证科学立法，有效执法、守法。

启示三：充分发挥多种监督手段的作用，提升预防腐败的综合效果

德国的透明国际组织认为仅靠立法是不能解决问题的, 而应建立一种有效遏制腐败发生的社会机制，在立法和行政总体权能指引下，通过媒体的力量，借助于审计署的监督职责、司法部的反腐败职能，并动员个人的和社会组织的力量，编织一张反腐败的大网，形成反腐败的“机能整合系统”。这种综合治理之所以必要，是因为公共权力的反腐败不可靠。它启示我们：一是将舆论监督的力量作为约束和打击腐败的重要而有效的手段。德国的舆论监督力量非常大。根据法律规定，德国实行新闻自由，法律鼓励新闻媒体发挥这方面的监督作用。有了法律授权，德国媒体十分热衷于揭露腐败。检察机关发现有腐败方面的报道，有义务进行调查。这对政府和公职人员起到了很强的监督作用。政府官员和公务员的腐败丑闻和绯闻一旦曝光, 就要引咎辞职。考察中我们感到，媒体监督是防止腐败的一种行之有效的形式。同时，随着时代的发展，互联网及手机等信息交流工具的普及，民众对信息的需求和获取信息的渠道逐渐扩大，信息控制的难度越来越大。因此，堵不如疏，控不如导，被动应负不如主动应对。二是充分发挥非政府组织的监督作用。从包括德国在内的发达市场经济国家看，行业协会等民间团体在预防腐败，维护公平竞争的市场秩序方面起到了十分重要的作用。随着社会主义市场经济的不断发展完善，我国的各种行业协会、社会中介机构和其他非政府组织得到快速发展，在提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥了重要作用。但应该看到，相当多的社会组织仍然存在职能错位、行为失范、能力不强的现象，也存在立法滞后、政策不配套、监管不到位等问题。清理规范社团、行业组织和社会中介组织，逐步建立政府部门依法监管、社团和行业组织严格自律、中介组织依法执业制度，势在必行。

启示四：坚持不懈地加强廉政文化建设，不断增强正确的价值观对预防腐败的导向和保证作用

外部环境对个人的行为取向有重要的影响。良好的社会风气和廉政文化，明确而稳定的社会价值观，是有效预防腐败不可或缺的内容。我们感到，德国独特的严谨、守法社会文化环境，对预防腐败机制的形成有着重要影响。廉政文化的影响力是内在的、长期的、持久的，潜移默化的。挖掘、继承、发扬中华传统文化中廉政文化的精华，去其糟粕，加强廉政文化传统的养成和教育，充分发挥廉政文化价值观在预防腐败中的作用，必须坚持不懈地开展下去。