德国电子政务建设经验及对我国的启示

作者：李章程 文章来源：中国电子政务网 更新时间：2005-11-13
一、德国电子政务建设的成功经验
（一）统一的领导机构和规划指导原则
电子政务是一项复杂的系统工程，涉及不同发展目标、工作制度和利益追求的行业、系统和地区，需要专门的组织机构来统一部署和安排。德国电子政务由德国内政部总体负责并协调规划，内政部“首席信息化官员办公室”负责全国信息技术领域的综合协调，下设“联邦政府信息技术协调和咨询处”提供信息技术的顾问咨询及承担联邦信息基础设施建设；“德国信息安全处”承担信息
安全研究和实施；“联邦在线2005项目组”负责“联邦在线2005,”实施计划的制订和实施协调工作。这些部门在德国联邦电子政务整体规划和统筹建设方面发挥着极其重要的作用，成为德国电子政务建设的“舵手”。
电子政府的总体概念要求各部门制定的电子政务战略必须从整体上加以考虑。德国是联邦制政体国家，各联邦享有很高的自主权，但在电子政府上，联邦政府坚持由中央集中统一规划。联邦政府将各部门的所有职责进行了分解，将职能进行重新组合和集中，制定了基于互联网的职能联合策略，形成一个完整的政府服务职能一览表，然后据此制订2002至2005年详细的实施步骤，以实现同层次和上下级政府机构之间的信息交换和信息共享，避免由于各自为政、系统缺乏兼容和共享所带来的“信息过18个“试点项目”来探索富有创新的电子政府解决方案。此外，联邦政府建立了自己的门户网站：www.bund.de,通过网站向公众提供政务服务，同时起草了电子政府手册，为电子政府建设提供全面支持。
2000年9月18日，德国总理施罗德发布了“联邦在线2005”计划。它的目标是为使联邦政府的所有政务实现网上办公，以便公民、企业、院校及其他管理机构能更方便快捷和有效地获取联邦政府的各种服务。根据这项计划，2001年11月，联邦政府为所有地方政府的公共服务制定了一个详细的提供在线的政府公共服务实施计划；2002年6月，德国联邦政府试运行政府网上采购平台，同时提出了“全体上网”的10点赶超计划。
（三）评估服务，重组流程
电子政务发展与政府业务流程重组密不可分。一方面，信息技术的应用把传统的各自为政的政府职能部门有机地结合在一起，使政府业务处理的效率得到极大的提高；另一方面，要求对传统的业务流程进行根本性的再设计，使其更符合电子政务的发展要求。
德国把电子政府的业务提供类型区分为G2C（政府对公民），G2B（政府对企业）以及G2G（政府对政府）三类，针对每一类服务进行在线提供可能性的评估（评估的标准包括实现的技术难度、与公民要求的密切程度等），以此来确定每一业务上网的先后时间安排。
基于业务服务的评估，德政府对联邦公共服务流程进行了再造，规定每一个部门必须描绘出他们所提供“产品”制定程序的阶段，并阐明什么服务已经可以在线提供以及在线提供这些服务是否有意义。这种再造提出了流程重组的系统目标和从现实需要出发的设计理念，它实际上坚持了两大基本原则：一是政府业务流程优化原则，二是政府流程的设计以服务为中心的原则。政府业务流
程的重组为德国电子政务的发展提供了坚实的屏障。
（四）加强信息网络安全保护和公务员培训，提供法律保障
电子政务建设从一开始就应有两大保障：技术和法律技术上要注重网络安全保障，以确保保密数据不致被窃或泄漏；法律上要为电子政务发展提供有利的外部环境。
德国在信息网络安全保护方面进行了慎重考虑。联邦信息安全局提供了电子政务软件的基础平台、防火墙数据加密系统等，各部门可根据各自的特点在共用平台上设计各自的软件解决方案，编写相应的网页。随着电子政务的推行，德国又加强了内外网（Intranet 与Internet）的建设，同时加强了对公务员适应、接受电子政务这种全新业务的培训。德国联邦信息安全局专门编写了一本《电子政务手册》，从电子政务ABC 开始，加强对公务员操作电脑、使用风格的技能培训，并将10%的电子政务建设经费预算用于政府职员的培训。
在德国，个人签名是惟一有效的法律证据。公民与政府的网上文书往来需要有签名，但此前的法律体系中没有有关电子签名的条文。为此，德国对法律框架进行了调整，除了增加使用数字签名的规定外，在其他许多领域，例如对数据保护、信息公开法等法律法规也进行了修改。2001年3月又通过了新的电子签名法，为电子签名等同于亲笔签名提供了必要的安全基础。
（五）地方现代化示范
地方政府的创新力、现代化也对德国电子政务的发展起了巨大的推动示范作用，具体表现为实用服务的理念和良好可行的在线服务。
在线服务方面，多特蒙德市做出了榜样，其市政服务电子化项目不仅用于市政管理，而且为居民提供从出生——  —教育——当兵——驾照——住宅——搬家——结婚——  —退休——死亡等一系列的网上24小时服务。居民可以通过网上在线申报，填写表格，同时还可以通过网上咨询，要求提供相关服务。目前，该市已有8万户家庭享受网上服务，约占居民总数的三分之一。从长远角度看，在线服务能够降低服务成本支出，而且具有广大公众更便捷地享受政府提供服务的潜能。随着在线服务项目的增多，电子政务将对政府与公众之间的关系进行一次彻底的革新。
二、对我国电子政务建设的启示
（一）电子政务建设必须有统一规划和专职领导机构
电子政务作为一个新生事物和一项系统工程，需要来自最高领导层的推动，需要其制定统一的规划和设立专职的领导组织机构。德国有“首席信息化官员办公室”统筹全国电子政务建设，其他电子政务建设较发达的国家如美、英等国也设立了类似的领导机构，而我国目前没有一个专职的电子政务建设的领导机构；规划方面，德国提出了“联邦在线2005”阶段性宏观规划项目，以便为长远的电子政务发展打下基础，而目前我国的电子政务发展缺乏宏观规划，没有提出明确的电子政务发展目标，没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规划，特别是没有制定统一的技术标准，致使目前的电子政务形成了“诸侯割据”的局面。
（二）在新形势下应对政府业务流程进行必要重组
德国根据向公民提供服务的业务进行评估，以此来确定重组政府流程的计划，它实际上反映了政府业务流程的设计是以服务为中心、组织机构的设置是以流程为中心的理念。而我国现有的政府业务流程是以自身的需要为出发点的设计思路，不是以服务为中心，而是以管理为中心，加上政府的组织结构是以职能为中心设计的，不同的部门具有不同的职能，从而人为地把流程割裂开来，使得整个业务“数据流”不得不按地理位置和人为分配被“打碎至”多个部门，导致整个“数据流”无人全程掌控。信息流与业务流相脱节使政府的整个业务流程不具有系统性，造成政府整体效率低下。
（三）必须加强政府网站的建设
政府网站是实现电子政务的重要载体，没有高质量的政府网站，就不可能有高水平的电子政务应用。德国的柏林市官方网站在网站定位和发展目标等方面的设计相当合理有效。而我国的政府网站总体来看则是质量不高，服务能力不强，互动性较差，栏目设计和内容不很规范。网站事关政府的形象，也是对外服务的平台。如果网站尤其是门户网站建设搞不好，又如何整合政府服务，如何促进政府职能转变，如何把电子政务办成真正为民服务的工程呢？
（四）立法必须与电子政务相配套
德国为适用电子政务发展的需要适时地通过了电子签名法，而我国近十多年来虽然制定了大量的法律法规，基本形成了自己的法律法规体系，但与信息和信息技术应用相关的法律法规尚处在调整之中；与电子政务建设有关的立法，如信息公开法、电子文件法、数据保护法、数字签名法等还没有一个明确的界定。电子政务的发展攸关国计民生，加强电子政务立法的建设已是势在必行。
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